VIII SA/Wa 955/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Decyzją z [...] października 2012 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania K.P. (dalej: "skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z [...] września 2012 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (K. Z.). Jako podstawę materialnoprawną decyzji SKO powołało między innymi przepisy art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "u.ś.r." lub "ustawa"). 1.2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wyjaśnił, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu członkiem jej rodziny (ciotką). Oświadczyła, że ciotka jest panną, nie ma dzieci, wymaga całodobowej opieki, siostry nie mogą jej zapewnić opieki. Siostra K. Z. – G. R. jest chora, ma orzeczoną niezdolność do samodzielnej egzystencji i sama wymaga opieki, a druga siostra E. M. mieszka poza R., jest w podeszłym wieku i opiekuje się swoim mężem. Skarżąca jest zaś jedyną osobą z kręgu rodziny, która może sprawować nad nią opiekę. Prezydent odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej (ciotki). W odwołaniu skarżąca postawiła decyzji Prezydenta zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i uznanie, że skarżąca nie spełnia warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej ciotką, która posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Autorka odwołania wystąpiła w związku z tym o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia. Powołała się na brak możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez inną osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, z powodu wieku, stanu zdrowia i znacznej odległości miejsca zamieszkania. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie należy do kręgu osób legitymowanych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w świetle art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej. 2.1. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] listopada 2012 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, że jest jedyną osobą, która może zapewnić ciotce opiekę. K.Z. ma siostrę E.M. zamieszkałą w A., gm. S. w wieku [...] lat, siostra jest osobą schorowaną, opiekuje się swoim mężem. W dniu [...] października 2012r zmarła druga z sióstr K.Z. –G.R.. Ciotka jest osobą w podeszłym wieku, wymaga ciągłej opieki. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu jest kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a. 3.3. Ramy materialnoprawne. Zgodnie z przepisami art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. 4.1. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że na skarżącej, którą łączy stosunek pokrewieństwa z osobą niepełnosprawną nad którą sprawuje ona faktyczną opiekę, nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Dlatego nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Za pozbawione wpływu na wynik sprawy uznały wskazywane przez skarżącą okoliczności, że jest ona faktyczną opiekunką osoby niepełnosprawnej. Pominęły wskazywaną przez skarżącą okoliczność, że osoby z kręgu rodziny osoby niepełnosprawnej (siostry), na których ciąży obowiązek alimentacyjny, nie może sprawować nad swoją siostrą opieki z powodu wieku i stanu zdrowia. Jedna z sióstr zamieszkuje w odległości około [...] km od miejsca zamieszkania niepełnosprawnej i opiekuje się swoim mężem. Druga siostra zmarła w dniu [...] października 2012 r. Skarżąca konsekwentnie wskazuje zaś na to, że jest faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej, z którą wiąże ją stosunek pokrewieństwa. Jedyna osoba, na której ciąży względem osoby niepełnosprawnej obowiązek alimentacyjny (siostra), nie może nad tą osobą sprawować opieki z uwagi na swój wiek, stan zdrowia, opiekę nad mężem i odległość od miejsca zamieszkania. 4.2. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle których wykładni przepisów art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać w sposób zgodny z przepisami Konstytucji RP. Stosując prokonstytucyjną, systemową i celowościową interpretację przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a ustawy, za uprawniony i zgodny z zasadą równości należy zdaniem Sądu uznać wniosek, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny rozumianej tradycyjnie, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, gdy jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, mogącym się nim opiekować (zob. wyroki: NSA z 10 lutego 2011 r., I OSK 1873/10; WSA w Białymstoku z 20 stycznia 2011 r., II SA/Bk 776/10; WSA w Łodzi z 13 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 261/12; wyroki te dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). 4.3. Zdaniem Sądu, obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Uchybienie to doprowadziło do odstąpienia przez organy od obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy, niezbędnych do wydania odpowiadającej prawu decyzji. W konsekwencji, obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to potwierdza wadliwość zaskarżonej decyzji. 5. Zarzuty skargi Sąd uznał zatem za częściowo trafne, gdyż organy nie ustaliły stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w sposób wystarczający do wydania prawidłowych decyzji. W szczególności nie ustaliły, czy skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną i czy osoba spokrewniona z niepełnosprawnym (siostra), na której ciąży względem jej obowiązek alimentacyjny, faktycznie nie może sprawować nad swoją siostrą opieki. 6. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu odnośnie wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wyniku których skarżącą należy uznać za osobę uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W konsekwencji, obowiązany będzie dokonać stosownych ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania prawidłowej decyzji. W szczególności obowiązany będzie ustalić, czy siostra niepełnosprawnej lub inna osoba z kręgu jego rodziny, na której ciąży względem niepełnosprawnego obowiązek alimentacyjny, może sprawować nad nią opiekę. Jeżeli niepełnosprawny nie posiada krewnych, na których ciąży względem niej obowiązek alimentacyjny, to obowiązkiem organu będzie ustalenie, czy skarżąca jako osoba uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, spełnia pozostałe warunki niezbędne do pozytywnego rozstrzygnięcia jej wniosku. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1, a także jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał, gdyż skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych przewidzianego w art. 239 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. i nie złożyła wniosku, o którym mowa wart. 210 § 1 u.p.p.s.a.