VIII SA/Wa 970/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości oddala skargę. Starosta R. (dalej: "organ I instancji", "Starosta") decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w W., w celu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu remontu ściany budynku mieszkalnego na działce [...], jednocześnie określając warunki wykonania tych robót budowlanych. Starosta ustalił, iż: 1. uprawnionym do wejścia na teren działki [...] w W. jest J. D. zamieszkały w W. przy ul. [...] oraz upoważniony przez niego zespół wykonujący roboty budowlane; 2. roboty budowlane należy wykonać w okresie 6 tygodni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. O zamierzonym terminie rozpoczęcia robót należy powiadomić właściciela działki [...] w W. w sposób możliwie skuteczny i nie uciążliwy; 3. w celu wykonania robót budowlanych właściciel działki M. Z. winien udostępnić wykonawcy robót pas gruntu na działce [...] szerokości 3,0 mb i długości 35 mb bezpośrednio przy działce [...] rozpoczynający się od drogi gminnej - ulicy [...] oraz możliwość dojścia do tego gruntu i wniesienia materiałów i narzędzi przez teren własnej nieruchomości, natomiast w przypadku konieczności wykonania w tym celu robót transportowych lub nieskomplikowanych budowlanych zobowiązany do udostępnienia może żądać, aby nastąpiło to na koszt lub staraniem wnioskodawcy J. D.; 4. dopuszcza się ustawienie rusztowań na wymienionym w pkt 3 terenie działki [...]; 5. roboty wykonać z zachowaniem przepisów BHP, stosując wyroby budowlane dopuszczone do stosowania w budownictwie; 6. w wyniku remontu budynku mieszkalnego położonego na działce [...] nie mogą powstać elementy niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi; 7. podczas wykonywania robót budowlanych osobom korzystającym z działki nr [...] należy zapewnić dostęp z drogi publicznej do części działki znajdującej się poza obszarem wykonywania robót; 8. należy usunąć szkody na działce [...] powstałe w trakcie wykonywania robót i uporządkować teren przed upływem terminu oznaczonego w pkt 1, pozostawiając go w stanie nie pogorszonym względem pierwotnego stanu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. Z. (dalej: "skarżący") wnosząc o jej uchylenie, z uwagi na jej wadliwość oraz przedwczesność polegającą na wydaniu mimo braku rozgraniczenia dotyczącego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o nr [...] z działką o numerze [...] i istniejącego sporu granicznego, braku oględzin przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji oraz brak szczegółowego zakresu prac, które mają być wykonane podczas remontu. Uzasadniając skarżący podniósł, iż decyzja co prawda zawiera zakres pasa gruntu, który ma być zajęty, jednak utrzymanie jej w mocy narazi go na niemożność wyjazdu ze swojej posesji na drogę publiczną. Bowiem jeśli będzie zajęty 3 metrowy pas ziemi przez J. D. to uniemożliwi to skarżącemu wyjazd do drogi, gdyż pozostanie tylko 1 m wolnej przestrzeni do granic budynku. Skarżący podniósł także, iż brak szczegółowego zakresu prac może powodować, iż szereg czynności wykonywanych w trakcie prac remontowych może zakłócać stan spokojnego posiadania nieruchomości i utrudniać korzystanie z niej. Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając Wojewoda przytoczył brzmienie art. 47 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, wskazując, iż wydanie decyzji w tym trybie następuje na wniosek inwestora, udokumentowany co do bezskuteczności starań o zgodę właściciela nieruchomości, na którą ma nastąpić wejście. Zauważył także, iż rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ administracji powinien ustalić następujące okoliczności: 1) czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych (czy właściwy organ nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia); 2) czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz 3) czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych, objętych treścią pozwolenia na budowę bądź zaakceptowanego przez organ zgłoszenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dnia [...] czerwca 2014 r. J. D. zgłosił roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę polegające na remoncie ściany budynku, co do których nie został wniesiony sprzeciw. Podniósł, iż J. D. dwukrotnie zwracał się listownie do skarżącego o wyrażenie zgody na wejście na nieruchomość w celu wykonania określonych robót budowlanych zakresie, co pozostało bez odpowiedzi. Z odwołania wynika, iż skarżący nie wyraża zgody na zajęcie na czas remontu jego nieruchomości. Wojewoda zauważył, iż z akt sprawy wynika, że budynek inwestora usytuowany jest przy granicy nieruchomości nr [...], a zatem niezbędne jest wejście na teren tej nieruchomości celem wykonania remontu ściany budynku usytuowanej wzdłuż tej granicy. Tym samym uznał zarzut odwołania dotyczący naruszenia przez organ powiatowy art. 47 § 1 Prawa budowlanego za niezasadny. Wskazał także, że zaskarżona decyzja określa czas (6 tygodni od uprawomocnienia się decyzji organu I instancji), w jakim inwestor może wykonać roboty budowlane, a także zasięg korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Ponadto inwestor został pouczony o obowiązku naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w art. 363 Kodeksu Cywilnego. Organ odwoławczy stwierdził również, iż z dokumentacji nie wynika aby skarżący miał utrudniony wyjazd i wjazd na teren swojej działki. Nie przedstawił też dowodów podważających powyższe ustalenia. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając jej: – naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy administracyjne wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przez organy braku rozgraniczenia dotyczącego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o nr [...] z działką nr [...] i istniejącego sporu granicznego, braku oględzin nieruchomości przed wydaniem zaskarżanej decyzji; – nieuwzględnienie bezspornego stanu faktycznego w postaci szerokości fragmentu działki między budynkiem (schodami budynku) na działce [...], a ścianą budynku na działce [...] wynoszącego jedynie 4 metry co w konsekwencji nie pozwala – przy ewentualnym zajęciu części działki przez właściciela działki [...] – na normalne korzystanie z tejże działki stanowiącej drogę wjazdową (wyjazdową) z posesji do drogi publicznej, szczególnie w okresie wzmożonych prac polowych i posiadaniu przez uczestnika maszyn i pojazdów rolniczych; – błędne ustalenie, wynikające z uzasadnienia zaskarżanej decyzji, iż skarżący nie będzie miał utrudnionego wjazdu i wyjazdu na teren swojej działki podczas remontu, gdyż jak wynika z opisanego wyżej stanu faktycznego, dołączonej dokumentacji fotograficznej z uwagi na wymiary działki [...] oraz usytuowanie budynków względem siebie oraz przy uwzględnieniu schodów przed budynkiem skarżącego nie jest możliwe normalne korzystanie z nieruchomości w przypadku ewentualnego remontu budynku znajdującego się na działce [...] i ustawienia na przykład rusztowań do remontu ściany tegoż budynku, co w konsekwencji ograniczy możliwość nie tylko korzystania z nieruchomości przez skarżącego ale wręcz uniemożliwi skarżącemu wjazd lub wyjazd pojazdem na działkę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty z dnia [...] maja 2014 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), jedynie stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa, skutkuje uwzględnieniem skargi. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Wojewody [...] w przedmiocie niezbędności wejścia na teren nieruchomości w celu prowadzenia robót budowlanych. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowi art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 1 cyt. ustawy jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Ustanowione w powołanych przepisach przesłanki to przede wszystkim potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych i nieudzielenie zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość, którą art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnia od niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej; bądź lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość i nieruchomości wspólnej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi więc wyłącznie o sytuację, w której nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej posesji. Przepisy art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ograniczają się zatem wyłącznie do kwestii związanej z niezbędnością wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu umożliwienia inwestorowi wykonania zamierzonych na jego nieruchomości robót budowlanych. Oznacza to, że wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości - w rozumieniu powołanych przepisów - nie daje możliwości prowadzenia robót budowlanych, czy naruszenia substancji budynku lub lokalu na nieruchomości sąsiedniej. Roboty budowlane o jakich wyżej mowa dotyczą wyłącznie budynku inwestora, a nie budynku lub lokalu znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości. Rozpatrując wniosek na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego organ obowiązany jest ustalić spełnienie przesłanek dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Przesłanki te precyzuje ust. 1 tego przepisu. Są to: po pierwsze potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, do wykonania których niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, po drugie konieczność uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na wejście na teren tej nieruchomości, a po trzecie uprzednie podjęcie próby uzyskania takiej zgody od właściciela nieruchomości sąsiedniej, zakończone niepowodzeniem. Tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uzależniony jest bowiem od braku dobrowolnej zgody właściciela tej nieruchomości. Badając niezbędność wejścia na nieruchomość sąsiednią, o której mowa w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nie jest uprawniony do kwestionowania ani rodzaju planowanych robót budowlanych, ani czy istnieje potrzeba ich przeprowadzenia. Przenosząc rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że powyższe przesłanki zostały spełnione. Inwestor J. D. dokonał w dniu [...] czerwca 2014 r. zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę polegających na remoncie elewacji budynku mieszkalnego z wymianą rynien i rur spustowych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W., co do którego Starosta R. nie zgłosił sprzeciwu. Sąd podziela ocenę orzekających organów, że wykonanie przedmiotowych prac wymaga niezbędnego wejścia inwestora na teren nieruchomości sąsiedniej (tj. działki nr ew. [...]), a to wobec zlokalizowania budynku mieszkalnego przy granicy nieruchomości nr [...] w W. W takich okolicznościach nie ma innej możliwości wykonania prac remontowych, jak tylko przez wejście na nieruchomość sąsiednią. Wreszcie skarżący podjął próby ugodowego załatwienia sprawy i uzyskania dobrowolnej zgody właściciela działki nr [...] na wejście na teren jego posesji. Świadczy o tym pismo inwestora z dnia [...] marca 2012 r. oraz pismo działającego w imieniu inwestora pełnomocnika z dnia [...] kwietnia 2012 r., na które nie udzielono odpowiedzi. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na czynności w ramach art. 47 prawa budowlanego, spełnia warunek podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie przez organ pozytywnej decyzji w zakresie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej na podst. art. 47 § 2 prawa budowlanego (vide: - wyrok NSA z 26.11.2010 r., sygn. akt II OSK 1819/09; - wyrok WSA w Warszawie z 6.04.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 110/09). Jak wskazuje się też w orzecznictwie w przypadku dwukrotnego awizowania i niepodjęcia przez adresata pisma w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, brak odpowiedzi na nie, traktować należy jako brak zgody na wykonanie tychże robót budowlanych (vide: wyrok WSA w Warszawie z 23.05.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1292/05). Wystarczająca jest więc sama próba uzyskania takiej zgody (vide: wyrok WSA w Opolu z 11.10.2007 r., syn. akt II SA/Op 201/07). Nie ulega zatem wątpliwości, że właściciel sąsiedniej nieruchomości wymaganej zgody nie wyraził, co potwierdził także skarżący w złożonym odwołaniu. Uwzględniając zatem powyższe należy ocenić, iż organy orzekające prawidłowo zastosowały w sprawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Stan faktyczny sprawy przesądził bowiem o potrzebie wydania decyzji, zastępującej zgodę sąsiada na wejście na teren należącej do niego nieruchomości (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 201/07, LEX nr 419005). Zauważa jednocześnie należy, iż utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji określa w wystarczający sposób korzystanie z sąsiedniej nieruchomości. Dla wyniku rozpatrywanej sprawy nie ma znaczenia podnoszona w skardze okoliczność istniejącego sporu granicznego. Podkreślić trzeba, że organ nie bada w sprawie przebiegu granicy, a spór graniczny nie wyłącza wydania decyzji na podstawie ww. przepisu. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w wyroku.