VIII SAB/Wa 108/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w przedmiocie braku udzielania odpowiedzi na skargę z 12 maja 2025r. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 19 listopada 2025 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zatytułowanym "Skarga na bezczynność organu administracji" S. S. (dalej: skarżący) zarzucił Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej: organ, Dyrektor) naruszenie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) , tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 35, art. 75 k.p.a. oraz art. 221§ 1 i art. 227 k.p.a. poprzez nierzetelne rozpatrzenie skargi i brak udzielenia szczegółowych wyjaśnień, dowodów i faktów. Autor skargi wniósł o: 1) stwierdzenie, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy w przedmiocie dokonania rozpatrzenia skargi z dnia 12 maja 2025r. i udzielenia rzetelnej i wyczerpującej odpowiedzi; 3) wyznaczenie organowi 14 dniowego terminu do załatwienia sprawy; 4) stwierdzenie, że organ nadrzędny rozpatrując wniosek o ponaglenie dopuścił się naruszenia przepisów prawa; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł m.in., że w dniu 12 maja 2025r. (data wpływu do organu 16 maja 2025r.) złożył do organu skargę, która do dnia dzisiejszego nie została rozpatrzona, jak i, że w skardze przywołał i dokładnie wyartykułował bezsprzecznie nierzetelne i nieprawdziwe fakty, na które powołał się Dyrektor, jak i wniósł i zobowiązał organ do przedstawienia szczegółowych dowodów. Dalej skarżący przedstawił zarzuty jakie podniósł w stosunku do organu w ww. skardze z 12 maja 2025r. Wskazał, że w dniu 30 października 2025r. wydano uchwałę nr [...] w uzasadnieniu której powielono lakoniczne poprzednie wyjaśnienia Dyrektora , nie odnosząc się zupełnie do konkretnych zarzutów (których w żaden sposób nie wyjaśniono) objętych skargą z 12 maja 2025r. Skarżący zauważył, iż z orzecznictwa sądowo-administracyjnego jednoznacznie wynika, że brak rzetelnego, wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego przy rozpatrzeniu skargi jest obarczone istotną wadą prawną. W jego ocenie, nie można uznać, że taka skarga została prawidłowo rozpatrzona, a tym samym uznać ją za bezzasadną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił m.in., iż skarżący składał w 2024 r. i w 2025 r. skargi w przedmiocie m.in. działań Zespołu Przeciwdziałania Przemocy Działu Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., a także działań podejmowanych w ramach Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy Miasta R.. W dniu 24 października 2024 r. skarżący złożył skargę, która zawierała m.in. zarzut dotyczący Kierownika Zespołu Przeciwdziałania Przemocy i nieprzyjęcia przez niego skargi, na którą otrzymał odpowiedź w dniu 28 listopada 2024 r., pismami z dnia 22 listopada 2024 r. Następnie skarżący złożył kolejne skargi pismami z 19 grudnia 2024., 21 lutego 2025r., 21 marca 2025r., jak i 16 maja 2025r. (data wpływu do organu). Mając na uwadze fakt, że skarżący był pouczony o możliwości zastosowania przepisu art. 239 k.p.a., organ zastosował wynikającą z normy prawnej możliwość i podtrzymał wyrażone wcześniej stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego. Z tego też względu skargę z dnia 16 maja 2025 r. pozostawiono bez odpowiedzi z adnotacją z dnia 23 maja 2025 r. znak [...]. Organ podniósł, iż odpowiedź na skargę - zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi jest prawną formą działania będącą czynnością materialno-techniczną, a więc czynnością, która skutki prawne wywołuje przez fakty. W postępowaniu tym nie zapadają rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego, który jest tylko zawiadamiany, a więc informowany o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie zawiera informacje o czynnościach wewnętrznych organu załatwiającego skargę i ich rezultatach, przez co wywiera trojaki skutek prawny. Pierwszy skutek to zakończenie postępowania skargowego, drugi skutek - możliwość wniesienia przez adresata zawiadomienia kolejnej skargi, tym razem będącej wyrazem niezadowolenia z załatwienia skargi, a skutek trzeci to możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art 239 k.p.a. w odniesieniu do ponowionej skargi. Przepisy oraz utrwalone orzecznictwo w sprawach skargowych nie dają podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na niezgodność zawiadomienia z prawem. Ta kategoria czynności nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Z tego też względu nie ma podstaw ku temu, aby pismo - zawiadomienie o załatwieniu skargi miało cechy aktu lub czynności, o których stanowi się w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Organ zwrócił uwagę, że aktualny jest pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny kategorycznie odrzucający dopuszczalność oceny prawidłowości postępowania skargowego przez sąd administracyjny (postanowienia: NSA z 13.7.1983 r. II SA 983/83, NSA z 9.12.1999 r. III SAB 7/99). Zawiadomienie może być jedynie kwestionowane nową skargą, która ma za przedmiot - w rozumieniu art. 227 k.p.a. - właściwość organu do załatwienia skargi, wskazanie sposobu jej załatwienia oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli było zamieszczone w zawiadomieniu. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących postępowania skargowego określonego w Dziale VIII Kodeksu Postępowania Administracyjnego skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (wyrok z 31.08.2010 II OSK 1578/10, postanowienia: z 10.01.2013 I OSK 3074/12 i z 28.9.2018 r. I OSK 2896/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie skargi musi być poprzedzone badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Skarga jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i został złożony w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i jego merytoryczne rozpatrzenie. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: O.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI O.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z § 2a i § 3 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji, wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów określających właściwość sądów administracyjnych stwierdzić należy, że skarga bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w przedmiocie braku udzielania odpowiedzi na skargę powszechną z 12 maja 2025r. wniesioną na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W tym miejscu należy wskazać na ugruntowane stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 530/21), zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania skargowego określonego w Dziale VIII k.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Działania podejmowane przez organ w ramach postępowania skargowego nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim zaś w postępowaniu tym nie zapadają rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego, który jest tylko zawiadamiany (informowany) o sposobie załatwienia skargi (art. 238 § 1 k.p.a.). Do zawiadomień o sposobie załatwienia skargi zaliczyć należy również przekazywaną skarżącemu informację o tym, że zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a. skarga zostanie rozpatrzona w toczącym się postępowaniu administracyjnym, którego skarga ta dotyczy i w którym składający skargę jest stroną. Postępowanie skargowe normują przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy ono działań organów administracji publicznej i jest oparte na konstytucyjnym prawie do inicjowania takiego postępowania przez każdy zainteresowany podmiot. Tym niemniej, okoliczności te nie uzasadniają utożsamiania postępowania skargowego z administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., które jest sformalizowane, dwuinstancyjne i ramach którego organ decyduje o prawach i obowiązkach stron, tym samym określając sytuację prawną adresata normy prawnej zewnętrznego wobec tegoż organu. Przedstawione wyżej cechy postępowania skargowego z Działu VIII k.p.a., które sprawiają, że we właściwości sądów administracyjnych nie mieści się rozpatrywanie skarg na kończącą to postępowanie czynność materialno-techniczną właściwego organu (zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia sprawy), przesądzają także o niemożności zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu w rozpoznaniu takiej skargi. Akty i czynności podejmowane w postępowaniu skargowym, niezależnie od ich merytorycznego bądź procesowego charakteru, nie są aktami podejmowanymi w ramach postępowania administracyjnego. Skoro zatem ani samo postępowanie skargowe z Działu VIII k.p.a., ani przewidziana w tym postępowaniu czynność w postaci zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (nie mieszczą się we właściwości tych sądów określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a.), to skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skargi z art. 227 k.p.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3433/15 oraz z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1950/16). Wniesioną przez skarżącego skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. jako niedopuszczalną należało więc odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.