VIII SAB/Wa 116/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w R. na bezczynność Wojewody M. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla J. S. G. N. 1. zobowiązuje Wojewodę M. do rozpatrzenia wniosku [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w R. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca J. S. G. N. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Wojewoda M. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie 2 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody M. na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. (dalej: skarżąca, strona), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 2 grudnia 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę Mazowieckiego (dalej: organ lub Wojewoda) w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca J. S. [...], obywatela [...] (dalej: cudzoziemiec). Jednocześnie wystąpiła o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) od organu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz o doręczanie pism za pomocą środków elektronicznych w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, jak również odwołując się do poglądów prawnych prezentowanych w orzecznictwie sądowym (m.in. w wyrokach: NSA II OSK 321/12; WSA w Gorzowie Wielkopolskim, II SAB/Go 59/11; NSA I OSK 1495/13; NSA II OSK 709/12) wskazał, że w toku tego postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Z tej przyczyny uznał, że zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Nadto, w ocenie strony wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym, organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a ustawowy termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony uznała, iż działanie organu stanowiło rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie skala zaniedbań, sposób prowadzenia postępowania oraz całkowite zignorowanie obowiązków wynikających z art. 35 i 36 k.p.a. świadczą o braku jakiejkolwiek staranności w realizacji ustawowego obowiązku wydania decyzji w rozsądnym terminie. Takie zachowanie organu nie mieści się w granicach dopuszczalnej zwłoki, ale stanowi oczywistą i niebudzącą wątpliwości sprzeczność z zasadami praworządności oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy ma charakter znaczny i bezsporny, a przy tym pozbawione jest jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia. Organ nie wydał rozstrzygnięcia, nie poinformował strony o przyczynach zwłoki ani o nowym terminie zakończenia postępowania, co stanowi oczywiste naruszenie obowiązków z art. 36 k.p.a. i potwierdza brak należytej organizacji pracy oraz właściwego nadzoru nad prowadzonymi sprawami. Nie sposób również uznać, by powtarzane przez organ argumenty o trudnościach kadrowych lub wzmożonym obciążeniu pracą mogły stanowić przyczyny "niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Są to bowiem czynniki o charakterze wewnętrznym, wynikające z niewłaściwej organizacji działania samej administracji, a nie okoliczności zewnętrzne o charakterze obiektywnym. Pogląd ten wielokrotnie potwierdzało orzecznictwo, m.in. NSA w wyroku sygn. II OSK 2341/13, wskazując jednoznacznie, że trudności kadrowe i organizacyjne nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia terminów załatwienia sprawy, gdyż leżą w sferze odpowiedzialności samego organu. W ocenie skarżącej, sposób działania organu – a właściwie jego zaniechanie – świadczy o całkowitym lekceważeniu ustawowych obowiązków oraz praw strony. Długotrwała bezczynność, brak jakiejkolwiek komunikacji ze stroną, a także powtarzalność tego rodzaju naruszeń w praktyce urzędu wskazują, że organ nie podjął minimalnych działań zmierzających do rzetelnego i sprawnego zakończenia postępowania. Takie postępowanie stanowi przykład oczywistego i rażącego naruszenia prawa, które nie tylko godzi w interesy indywidualne skarżącego, ale również podważa zaufanie obywateli do administracji publicznej jako instytucji zobowiązanej do działania na podstawie i w granicach prawa. Uzasadniając zarzut w zakresie przyznania od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. strona wskazała, że skutki opieszałości organu są dla skarżącej doniosłe i wymierne. Brak decyzji w sprawie zezwolenia na pracę uniemożliwia bowiem rozpoczęcie realizacji zawartych kontraktów handlowych, co naraża przedsiębiorcę na utratę przychodów, ryzyko naliczenia kar umownych oraz utratę wiarygodności wobec kontrahentów. Przedsiębiorca pozostaje w stanie długotrwałej niepewności operacyjnej, musi utrzymywać rezerwy kadrowe i kapitałowe, ponosi koszty zamrożenia zasobów i przesuwania harmonogramów. Dodatkowo przewlekłość generuje realne ryzyko rezygnacji cudzoziemca z proponowanego zatrudnienia, co oznaczałoby nie tylko zaprzepaszczenie kosztów rekrutacji i legalizacji zatrudnienia oraz nakładów na przygotowanie stanowiska pracy, lecz także konieczność ponownego prowadzenia procesu naboru w warunkach rynkowych presji płacowej i ograniczonej dostępności specjalistów. Te negatywne konsekwencje są bezpośrednim i typowym następstwem braku terminowego rozpoznania sprawy o zezwolenie na pracę, a ich natężenie narasta wraz z każdym kolejnym miesiącem bezczynności. Uzasadnione jest zatem zasądzenie realnej, a nie symbolicznej sumy pieniężnej. O jej wysokości powinien decydować całokształt okoliczności sprawy: znaczne przekroczenie ustawowych terminów, rażący charakter naruszeń przejawiający się w całkowitym zignorowaniu obowiązków z art. 36 k.p.a., powtarzalność tego typu uchybień po stronie organu oraz konkretny, gospodarczy wymiar dolegliwości po stronie skarżącego, w tym brak możliwości uruchomienia kontraktów i ryzyko utraty kluczowego kandydata. Żądana kwota 5 000 zł pozostaje proporcjonalna do skali i czasu naruszeń oraz mieści się w ustawowym limicie połowy maksymalnej grzywny, spełniając zarówno cel kompensacyjny wobec skarżącej, jak i prewencyjno-dyscyplinujący wobec organu. Środek ten w sposób adekwatny łagodzi skutki przewlekłości i bezczynności w tej sprawie, a jednocześnie stanowi konieczny impuls dyscyplinujący organ do zorganizowania pracy w taki sposób, aby podobne naruszenia nie powtarzały się w przyszłości. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, a w razie uznania skargi za częściowo zasadną, miarkowanie kosztów. Następnie przedstawił okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, z których wynika, że: W dniu 30 października 2025 r. za pośrednictwem systemu praca.gov.pl wpłynął do Wojewody wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca J. S. [...], ob. [...], na stanowisko pracownik produkcji, na okres ważności od 1.02.2025 r. do 30.11.2026 r. W wyniku przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego wobec skarżącej (pracodawcy) wobec uznania, że przedmiotowy wniosek zawierał braki formalne pismem z 17.12.2025 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) organ wezwał stronę do ich usunięcia. Za niezbędne uznał przedłożenie następujących dokumentów potwierdzających opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (tj.: aktualne zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych); dokumentów, z których wynika, że podmiot powierzający pracę – spółka [...] posiada środki finansowe lub źródła dochodu niezbędne do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy ww. cudzoziemcom (np. dokumenty księgowe, bilans, rachunek zysków i strat, aktualne faktury). Strona została również wezwana do przedstawienia dokumentów potwierdzających fakt prowadzenia działalności gospodarczej podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi (firmy [...]), tj.: aktualne dokumenty potwierdzające należności z tytułu dostaw i usług z kontrahentami, wykazanie posiadanej infrastruktury, sprzętu, środków niezbędnych do wykonywania zadań w zakresie PKD wskazanego w pkt 1.4.7. wniosku, tj.: 1012Z – przetwarzanie i konserwowanie mięsa z [...]. Organ wskazał, iż na dzień sporządzania niniejszej odpowiedzi strona nie odniosła się do wezwania. W trakcie trwającego postępowania do Wojewody za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej wpłynęła natomiast skarga strony skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę w zakresie wydania zezwolenia na pracę typu A dla J. S. [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega częściowemu uwzględnieniu. Tytułem wstępu zwrócenia uwagi wymaga, że jak przyjmuje się w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd administracyjny I instancji jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość) bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. np. wyrok NSA z 7 września 2022 r. II OSK 871/22). Z tej przyczyny Sąd stwierdza, że w realiach rozpoznawanej sprawy zwłoka Wojewody Mazowieckiego w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca (J. S. [...]) stanowi bezczynność w rozumieniu art. 37 k.p.a., a w konsekwencji przedmiotem skargi jest bezczynność organu, nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z ww. przepisu wynika zatem, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem przez organ żadnych terminów i występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. W ocenie Sądu, na gruncie tej sprawy zaistniał stan bezczynności organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej Spółki w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę dla ww. cudzoziemca, gdyż z uwagi na to, że przedmiotowy wniosek wpłynął do organu 30 października 2025 r., zatem rozstrzygnięcie w sprawie powinno zostać wydane do 30 listopada 2025 r., ewentualnie organ powinien poinformować stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę, że organ tego nie uczynił, stwierdzić należało, że w dacie wniesienia skargi organ był bezczynny w rozumieniu art. 35 k.p.a., o czym Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym prawo zakwalifikowania bezczynności w powyższy sposób zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Wniosek w tym przedmiocie powinien zaś zostać przez Sąd powzięty po analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r. sygn. II OSK 2059/22 i powołane tam wyroki tego Sądu z 28 marca 2018 r., sygn. I OSK 2424/16 oraz z 14 lutego 2023 r. sygn. II OSK 198/22). Na tę ocenę rzutuje, m. in., zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego (np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15). W orzecznictwie sądowym stan rażącej bezczynności odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob., przykładowo: wyroki NSA: z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21; z 5 sierpnia 2021 r., Il OSK 151/21; z 23 marca 2021 r., II OSK 2439/20; z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1415/19). Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19). Z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące (zob. ww. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r. sygn. II OSK 2059/22 i powołane tam orzecznictwo NSA). W tej sprawie uwzględnić zatem należało, że nie doszło do kilkunastokrotnego przekroczenia maksymalnego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na pracę. Mając zaś na uwadze fakt, że do dnia wydania wyroku sprawy organ nie rozpoznał wniosku strony o wydanie wnioskowanego zezwolenia na pracę, zasadne stało się zobowiązanie organu do dokonania tej czynności w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, co ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej. Jak podnosi się w orzecznictwie, orzeczenie grzywny lub sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Z uwagi na stwierdzony charakter bezczynności (brak rażącego naruszenia prawa) Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosku strony w tym zakresie. Z tych względów, w tej części skarga została oddalona na podstawie 151 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął jak w pkt 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (radcy prawnego; 480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).