VIII SAB/Wa 19/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 stycznia 2025 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Gminy i Miasta P. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego K. M. z 18 stycznia 2025 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta P. na rzecz K. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 18 stycznia 2025r. K.M.(dalej: Skarżący, strona) zwrócił się do Burmistrza Gminy i Miasta P.(dalej: Burmistrz, organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym: "kopii umów najmu 71 lokali mieszkalnych komunalnych wchodzących w mieszkaniowy zasób gminy, które są wymienione w zestawieniu lokali mieszkalnych komunalnych w rozdziale 1 ust. 4 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Gminy i Miasta P. z dnia 26 stycznia 2023 r. Sposób i forma udostępnienia informacji: plik komputerowy wysłany poprzez system ePUAP". Pismem z 30 stycznia 2025r. znak: [...] organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wykazanie spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Ponadto wyjaśnił, iż brak wskazania szczególnego interesu prawnego będzie skutkować pozostawieniem sprawy – wniosku bez rozpatrzenia. W złożonej pismem z 20 marca 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze Skarżący zarzucił organowi bezczynność w udzieleniu informacji publicznej na wniosek z 18 stycznia 2025r. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie : 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej: MPPOIP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022 poz. 902 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego przeze mnie wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej; 4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. Skarżący wniósł o: – stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; – zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; - zasądzenie od organu na Jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie organ nie udostępnił informacji z powodu zakwalifikowania jej jako informacji przetworzonej i w związku z niespełnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jednakże pomimo faktycznej odmowy udostępnienia nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie. Skarżący wyjasnił, iż organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji na kilka sposobów. Po pierwsze, poprzez udostępnienie informacji będącej przedmiotem żądania, po drugie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli, zdaniem organu, w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia prawa do informacji, po trzecie poprzez odmowę udostępnienia informacji przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., także w formie decyzji administracyjnej, oraz po czwarte, poprzez powiadomienie pisemne wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji, albo że żądana informacja nie stanowi informacji podlegającej udostępnieniu, albo że do udostępnienia żądanej informacji mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych. Niepodjęcie żadnego z powyższych działań świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Ponadto, według skarżącego nie ma przy tym znaczenia pismo z 17 stycznia 2025 r., które do niego skierowano, skoro działanie organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo (tj. formy decyzji administracyjnej). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że Skarżący pismem z 30 stycznia 2025 r. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wykazanie spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zatem skoro wniosek o udostepnienie informacji był niekompletny, stosownym było według organu wezwanie wnioskodawcy do jego uzupełnienia wraz z pouczeniem o konsekwencjach nieuzupełnienia wniosku w postaci braku możliwości udostepnienia informacji. Wobec powyższego, wydanie decyzji na tym etapie postępowanie nie było zasadne. Według organu nie można mówić zatem o bezczynności organu w sytuacji, gdy niezwłocznie podjęte zostały działania zmierzające do załatwienia sprawy, a przekroczenie terminu jej załatwienia wynikało wyłącznie z oczekiwania organu na uzupełnienie wniosku. Nadto organ podkreślił, że należy mieć na uwadze nie tylko treść art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zważyć należy na treść art. 13 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Według organu wystosowanie przez organ pisma z 30 stycznia 2024 r. traktować należy jako informację o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.p. Co więcej, organ wyjaśnił, iż w związku z brakiem wykonania zobowiązania przez skarżącego, w dniu 11 marca 2025 r. organ wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2025 r., III OSK 3383/23) powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy opieszałości organu była przez organ zawiniona czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy. W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej, bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (m.in.) organy władzy publicznej. Przedmiot informacji publicznej podlegającej udostępnieniu został uregulowany w drodze otwartego katalogu w art. 6 u.d.i.p. i obejmuje m.in. podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym ich przedmiot działalności i kompetencje. Rozpoznając sprawę Sąd ma na uwadze w pierwszej kolejności, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania (w tym ponaglenia). Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a.. Zgodnie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. nawet w przypadku, gdy organ kwestionuje, że przedmiotem wniosku jest dostęp do informacji publicznej. Stanowisko to potwierdził NSA m.in. wyrokach z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18; z 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18; z 19 września 2019 r., I OSK 525/18. Termin udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W stanie faktycznym sprawy organ uznał, że do uwzględnienia wniosku dostępowego, który wpłynął do organu 18 stycznia 2025 r., konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej. Dlatego wezwał skarżącego do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ uznał w wezwaniu, że na skutek niewykazania przez stronę stosownego interesu publicznego w wyznaczonym terminie, formą załatwienia sprawy winno być pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ przyjął stanowisko, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż skarżący nie odniósł się do wezwania z 30 stycznia 2025 r. i prawidłowo, w dniu 11 marca 2025 r., została wydana decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jeżeli chodzi o datę wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, wyjaśnić należy, że aczkolwiek zgodnie z wydrukiem na pierwszej stronie decyzji widnieje data, jaką wskazywał organ w odpowiedzi na skargę tj. 11 marzec 2025 r., to zgodnie z elektronicznym poświadczeniem weryfikacji decyzja podpisana została dopiero 21 marca 2025 r. i tego samego dnia została wysłana do Skarżącego. Datą wydania decyzji jest data jej podpisania. W tej sytuacji, Sąd uznał, że decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej została wydana już po złożeniu skargi do Sądu (tj. po 18 marca 2025 r.), ale przed wydaniem orzeczenia przez Sąd. W sytuacji gdy skarżący nie odpowiedział na wystosowane do niego wezwanie, organ jest zobowiązany do udostępnienia tej informacji w przypadku uznania, że już z wniosku wynika, że w sprawie zaistniała przesłanka o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bądź też do wydania decyzji odmownej. Jak bowiem zauważył NSA w wyroku z 5 października 2023 r., III OSK 5243/21, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym to na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Tak więc jeżeli wnioskodawca żądający takiej informacji po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a w jej uzasadnieniu wykazać brak szczególnego interesu publicznego. Powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku skarżącego przez organ nie mógł być zatem brak wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Już tylko to powoduje, że nie było zasadne uzależnianie załatwienia sprawy od terminu i sposobu udzielenia odpowiedzi skarżącego w tym zakresie. Jednocześnie, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, w pełni akceptuje ocenę NSA zawartą w powołanym wyżej wyroku III OSK 5243/21, że brak reakcji wnioskodawcy na wezwanie organu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. wykazania szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego, nie stanowi braku formalnego wniosku, co wyklucza stosowanie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." Wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem odformalizowanym, a konieczność zawarcia w nim wszystkich elementów podania, zgodnie z art. 63 § 2-3a k.p.a. (co musi mieć miejsce wtedy, gdy w sprawie ma być wydana decyzja), nie oznacza, że wykazanie szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego stanowi element formalny wniosku, skoro żadna norma prawna takiego wymogu formalnego nie przewiduje. Wykazanie (lub brak wykazania) szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie ma znaczenia dla dopuszczalności procedowania w sprawie, lecz dla oceny dopuszczalnego zakresu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a zatem dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego złożony 18 stycznia 2025 r. został przez organ rozpoznany poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej 21 marca 2025 r., a zatem po upływie terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który upływał z dniem 3 lutego 2025 r. (pierwszy dzień roboczy po 14 dniach od złożenia wniosku), jak też po wniesieniu przez Stronę skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji. Nie jest sporne, że w tym czasie organ nie poinformował i nie wykazał, że w tym terminie informacja nie może być udostępniona, nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Przy czym, mając na uwadze obiektywny stan bezczynności, pozbawione znaczenia dla jej stwierdzenia są argumenty organu odnoszące się do przyczyny nieudostępnienia informacji w terminie prawem przewidzianym. Okoliczność ta ma natomiast znaczenie przy kwalifikacji naruszenia prawa, co Sąd obligowany jest uczynić zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. W świetle tego zapisu Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru (pkt II sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Zdaniem Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to okres zwłoki w rozpoznawaniu wniosku Strony nie daje podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. – pkt II wyroku. Na zasądzoną kwotę – 100 zł składa się zwrot uiszczonego przez Stronę wpisu. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.