VIII SAB/Wa 25/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi I. J. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie nierozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego I. J. z dnia [...] marca 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w terminie 30 dni od otrzymania akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje na rzecz skarżącego I. J. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych. Syg. akt VIII SAB/Wa 25/20 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] czerwca 2020 roku I. J. wniósł skargę na przewlekłość i bezczynność prowadzonego postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do jego osoby. Skarżący wnosił o: - zobowiązanie organu o rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie miesiąca; - przyznanie przez organ na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż w dniu [...] sierpnia 2017 roku na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin( DZ.U z 2016 roku, poz. 708 ze zm. dalej ustawa zaopatrzeniowa) skierował do organu wniosek wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Termin rozpatrzenia jego wniosku był kilkakrotnie przesuwany. Dopiero po wysłaniu przez niego w dniu [...] stycznia 2020 roku ponaglenia, a następnie w dniu [...] lutego 2020 roku skargi na przewlekłość i bezczynność prowadzonego postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do sądu administracyjnego otrzymał decyzję nr [...] z dnia [...]lutego 2020 roku o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W dniu [...] marca 2020 roku przesłał do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie spawy, który organ otrzymał w dniu [...] marca 2020 roku. Z uwagi na brak rozpoznania wniosku w dniu [...] maja 2020 roku skierował wniosek ponaglający z żądaniem niezwłocznego rozpatrzenia jego wniosku, który organ otrzymał w dniu [...] maja 2020 roku. Do chwili skierowania skargi nie została rozpatrzona jego sprawa ponownie. W ocenie skarżącego doszło do rażącego naruszenia przepisów wskazanych w art. 12 w związku z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2018 roku, poz. 2096 ze zm. dalej kpa). Argumentował, iż upłynęło już prawie trzy lata od wszczęcia postępowania i nadal jest ona w toku. Pierwsza decyzja została podjęta dopiero po upływie 2 lat i 6 miesięcy. Obecnie sytuacja nie uległa żadnej zmianie i jego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oczekuje na załatwienie od [...] marca 2020 roku. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wskazywał, iż organ w sprawach w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej musi dokonać wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy, gdyż każde postępowanie prowadzone w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy. W związku z tym organ potrzebuje realnego czasu na załatwienie sprawy - do czasu przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy. Właściwy czas na wydanie i rozstrzygnięcie sprawy jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa zaopatrzeniowa. Organ podnosił również, iż do organu wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie przywołanego przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W kwestii zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. organ podnosił, iż jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, z której należy korzystać, jeżeli w realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2012 roku, poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z analizy akt sprawy wynika, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia o których mowa w art. 37 § 1 kpa – ponaglenie. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym w terminie miesiąca. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji są zobowiązane działać szybko i wnikliwie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również są zobowiązane do podejmowania niezbędnych kroków do jej wyjaśnienia i załatwienia stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem regulacji skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcie czynności( por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 roku, syg. akt I OSK 2114/13). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Bezczynność organu administracji ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy je podjął lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważy, że niewątpliwie zaistniała opisana powyżej sytuacja bezczynności. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji od sierpnia 2017 roku nie zdołał zakończyć postępowania zainicjowanego przez skarżącego w spawie wniosku o wyłącznie w stosunku do niego przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Po blisko trzech latach wydał decyzję w pierwszej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został złożony w dniu [...] marca 2020 roku i nie został rozpoznany do chwili wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stanowisko organu, iż przedmiotowa kategoria spraw wymaga dużo większego namysłu i analizy dokumentacji w sytuacji gdy po ponad trzech latach sprawa nie została zakończona na etapie postępowania administracyjnego nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Organ pomija fakt, iż w wyniku zmian legislacyjnych skarżącemu obniżono uposażenie i kwestia możliwych wyłączeń działania tych przepisów wobec niego ma wymiar ekonomiczny w zakresie wysokości otrzymywanego uposażenia, co pozwala uznać, że stanowi ona sprawę życiowo ważną dla skarżącego. Organ mimo wyroku sądu administracyjnego w sprawie II SAB/Wa 122/20, który stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy z rażącym naruszeniem prawa nadal nie zmienił swojego nastawienia do rozpoznania sprawy, a szczególnie szybkości postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został załatwiony w ustawowym terminie i organ nawet nie wskazuje jaki może być prawdopodobny termin jego załatwienia. Należy zauważyć, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wymaga już takiego nakładu pracy jak pierwsza decyzja w sprawie. Argumentacja organu, iż wpłynęła do organu duża liczba tego rodzaju spraw nie może stanowić dostatecznego usprawiedliwienia. Organ nie wskazuje czy wobec zaistniałego problemu zostały podjęte jakieś środki zaradcze. Niewątpliwie niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do obowiązku przestrzegania terminów wyznaczonych celem załatwienia sprawy( art. 35 kpa). Bezspornie też, obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, czy też termin miesiąca na załatwienie odwołania, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, w tym z zasadą praworządności – art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów – art. 8 kpa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ma stanowić zatem narzędzie przymuszające do podjęcia żądanego działania( wyrok WSA w Krakowie z 9.04.2014, syg. akt I SAB/ Kr 13/14). Jednocześnie biorąc za podstawę art. 149 § 1a) p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż bezczynności organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, iż organ dopiero po upływie ponad dwóch lat przystąpił do merytorycznego załatwiania sprawy, nie informując strony o przyczynach braku działania, a przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie załatwił już przez okres sześciu miesięcy. W ocenie Sądu tak długie prowadzenie postępowania i wydanie decyzji po okresie ponad 2 lat i sześciu miesięcy, a wniosku o ponowne rozpoznanie przez okres 6 miesięcy stanowi rażące naruszenie prawa. Prowadzi to również do naruszenia art. 2 Konstytucji RP mówiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa oraz przepisu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawkowych wolności który ma gwarantować rozpoznanie jego sprawy w rozsądnym terminie. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych – Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. może fakultatywnie wymierzyć grzywnę lub przyznać na rzecz skarżących sumę pieniężną, w wysokości określonej w art. 154 § 5 p.p.s.a. Taki wniosek o przyznane sumy pieniężnej został zawarty w skardze. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez uzasadnionej zwłoki (DZ.U nr 179, poz. 1843 ze zm.). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania( postanowienie Sądu Najwyższego z 28 maja 2015 roku, syg. akt III SPP 10/15). Na gruncie niniejszej sprawy sąd uznał, iż kwota 3000 zł będzie odpowiednia biorąc pod uwagę, czas opóźnienia, brak działania organu, ważność sprawy dla skarżącego( sprawa z zakresu praw majątkowych). Wysokość możliwej sumy pieniężnej do zasądzenia wynika z Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2020 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2019 roku( MP.2020.174), które wynosiło 4918,17 zł. Zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. Sąd może przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy podkreślić, iż organ mimo prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2020 roku, II SAB/Wa 122/20 i stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz przyznaniu sumy pieniężnej nadal nie zmienił swojego sposobu działania i pozostaje w bezczynności z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149a § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.