VIII SAB/Wa 35/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. Ż., R. M., P. P. M., A. M. U., M. R. N. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do wydania decyzji; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] solidarnie na rzecz P. Ż., R. M., P. P. M., A. M. U. i M. R. N. sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; 4. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz P. Ż., R. M., P. P. M., A. M. U. i M. R. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Syg. akt VIII SAB/Wa 35/19 Uzasadnienie Pismem z dnia 5 września 2019 roku skarżący – P. Ż., R. M., P. M., A. U., M. N. wnieśli skargę na bezczynność Wojewody [...], w którym żądali na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznania od organu na ich rzecz rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej przez wskazany przepis oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazywali, że bezczynność organu stanowiła rażące naruszenie prawa. Podnosili, że 11 lipca 2018 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po czterech latach od złożenia odwołania uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku o umorzeniu postępowania w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości położone w miejscowości P. – gmina J. o powierzchni [...] ha – wchodzące wcześniej w skład majątku Dobra Ziemskie P. - nie zostały skutecznie przejęte przez Państwo, ponieważ nie podlegały pod przepisy art. 2 ust.1 lit.e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z uwagi na brak decyzji organu skarżący wnieśli zażalenie na bezczynność organu. Minister postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2019 roku stwierdził bezczynność Wojewody [...] i wyznaczył mu dodatkowy czteromiesięczny termin na załatwienie sprawy. Przed upływem zakreślonego terminu organ pismem z dnia 30 lipca 2019 roku zawiadomił o nowym przewidywalnym terminie jej rozpoznania tj. 31 grudnia 2019 roku, nie stwierdzając rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżących sprawa ma charakter odwoławczy i powinna być rozpatrzona niezwłocznie, w terminie nie dłuższym niż miesiąc. Wskazywali, że sprawa toczy się od siedmiu lat, mimo wykorzystania przez skarżących wszelkich przewidzianych przez prawo instytucji ponaglających administrację państwową. Skarżący już wnosili skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu odwołania. Sąd administracyjny stwierdził bezczynność. Minister zaskarżył wyrok WSA w Warszawie – syg. akt VIII SA/Wa 23/16 skargą kasacyjną. NSA rozpoznał sprawę oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 9 marca 2018 roku. W ten sposób postępowanie z inicjatywy organów administracji uległo przedłużeniu o kolejne dwa lata. W postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 roku Minister rozpoznając ponaglenie uznał bezczynność organu, która jego zdaniem nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem skarżących bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, a to że organ wyznaczył termin załatwienia nie ma tym zakresie znaczenia. W ocenie skarżących w sprawie materiał dowodowy został skompletowany już w 2014 roku. Nadto skarżący podnosili, że już trakcie trwania postępowania wnioskodawcy J. Ż. i A. M. zmarli i nie doczekali się rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Podnosił, iż w dniu 30 lipca 2019 roku Wojewoda [...], działając w trybie art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 roku kodeksu postępowania administracyjnego( DZ.U Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej k.p.a.) zawiadomił skarżących o dodatkowym terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach zwłoki. Skarga jest niezasadna, z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie zawiadomiono wnioskodawców o dodatkowym terminie załatwienia sprawy oraz wydano decyzję nr [...] z dnia [...] września 2019 roku, kończącą postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2012 roku, poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 -4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z analizy akt sprawy wynika, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a. – ponaglenie. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym w terminie miesiąca. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji są zobowiązane działać szybko i wnikliwie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również są zobowiązane do podejmowania niezbędnych kroków do jej wyjaśnienia i załatwienia stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem regulacji skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcie czynności( por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 roku, syg. akt I OSK 2114/13). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Bezczynność organu administracji ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy je podjął lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważy, że niewątpliwie zaistniała opisana powyżej sytuacja bezczynności. Wojewoda [...] w dniu [...] sierpnia 2018 roku otrzymał akta sprawy, po uchyleniu decyzji przez Ministra decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku. Pierwsze czynności po zwrocie akt zostały podjęte przez organ w dniu 15 marca 2019 roku, a więc ponad sześciu miesiącach od otrzymania akt administracyjnych. W dniu 15 marca 2019 roku organ zwrócił do szeregu instytucji i organów o potrzebną dokumentację. Po otrzymaniu dokumentacji – w maju 2019 roku, dopiero w dniu [...] września 2019 roku wydał decyzję w pierwszej instancji. Niewątpliwie niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do obowiązku przestrzegania terminów wyznaczonych celem załatwienia sprawy( art. 35 k.p.a.). Bezspornie też, obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, czy też termin miesiąca na załatwienie odwołania, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, w tym z zasadą praworządności – art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów – art. 8 k.p.a. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ma stanowić zatem narzędzie przymuszające do podjęcia żądanego działania( wyrok WSA w Krakowie z 9.04.2014, syg. akt I SAB/ Kr 13/14). W związku z tym, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ wydał decyzję, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania do wydania decyzji. Jednocześnie biorąc za podstawę art. 149 § 1a) p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż bezczynności organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, iż organ dopiero po upływie ponad sześciu miesięcy od otrzymania akt od organu przystąpił do merytorycznego załatwiania sprawy, nie informując strony o przyczynach braku działania. W ocenie Sądu tak długie prowadzenie postępowania i wydanie decyzji po okresie ponad roku, od otrzymania akt, wiedząc iż sprawa toczy się od siedmiu lat, stanowi rażące naruszenie prawa. Prowadzi to również do naruszenia art. 2 Konstytucji RP mówiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa oraz przepisu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawkowych wolności który ma gwarantować rozpoznanie jego sprawy w rozsądnym terminie. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych – Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. może fakultatywnie wymierzyć grzywnę lub przyznać na rzecz skarżących sumę pieniężną, w wysokości określonej w art. 154 § 5 p.p.s.a. Taki wniosek o przyznane sumy pieniężnej został zawarty w skardze. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez uzasadnionej zwłoki (DZ.U nr 179, poz. 1843 ze zm.). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania( postanowienie Sądu Najwyższego z 28 maja 2015 roku, syg. akt III SPP 10/15). Na gruncie niniejszej sprawy sąd uznał, iż kwota [...] zł będzie odpowiednia biorąc pod uwagę, czas opóźnienia, brak działania organu, ważność sprawy dla skarżących( sprawa z zakresu praw majątkowych). Sprawa związana jest z działaniem dekretu PKWN gdzie osoby ubiegające się o swoje prawa są już podeszłym wieku i szybkość postępowania może dla nich mieć istotne znaczenie. Wysokość możliwej sumy pieniężnej do zasądzenia wynika z Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z [...] lutego 2019 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 roku([...]), które wynosiło [...] zł. Zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. Sąd może przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach obejmujących wpis od skargi -[...] zł, wynagrodzenia pełnomocnika oraz opłatę skarbową - [...] zł orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust.2 pkt 1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu( DZ.U nr 163, poz. 1349 ze zm.).