I SA/Wr 814/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Asesor WSA Iwona Solatycka, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z egzekucji świadczenia emerytalnego oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ś. (dalej: Naczelnik Urzędu) z 15 kwietnia 2021 r. nr 0220-SEE.711.2001.2021.BA.RK.32799.2021 odmawiające E. S. (dalej Strona, Skarżąca) zwolnienia spod egzekucji świadczenia emerytalnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził wobec strony postępowanie egzekucyjne na podstawie własnych tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...], [...], [...]. Celem wyegzekwowania zaległości organ egzekucyjny dokonał pierwotnie zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Następnie dokonał zajęcia świadczenia emerytalnego w zakładzie ubezpieczeń społecznych. Dłużnik zajętej wierzytelności uznał zajęcie i zobowiązał się do dokonywania potrąceń. Strona wniosła o zwolnienie z egzekucji świadczenia emerytalnego wymiarze przekraczającym kwotę maksymalną podlegającą egzekucji w trybie artykułu 13 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) oraz o zwolnienie rachunku bankowego. Strona argumentowała, że utrzymanie zajęcia rachunku bez zawiadomienia banku o potrąceniu świadczenia emerytalnego dokonywanego przez ZUS spowoduje podwójne obciążenie emerytury. Zobowiązana wskazała ponadto na fakt, że potrącenie w wysokości do 25% świadczenia emerytalnego uniemożliwia jej normalne egzystowanie. Dlatego też złożyła wniosek o spłatę zobowiązania w układzie ratalnym. Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem nr 0220- SEE.711.1412.2021.BA.UW.19736 z 3.03.2021 r. zwolnił z egzekucji wierzytelności w rachunku bankowym do wysokości środków otrzymywanych ze świadczenia emerytalnego. Strona po raz kolejny wniosła o zwolnienie z egzekucji świadczenia emerytalnego. Wskazała, że zwolnienie rachunku bankowego bez zawiadomienia ZUS nie pozwala jej na uzyskanie pełnego świadczenia, a emerytura jest jej jedynym źródłem utrzymania. Powołanym na wstępie postanowieniem naczelnik urzędu odmówił zwolnienia z egzekucji świadczenia emerytalnego. W złożonym zażaleniu strona zarzuciła - art. 7 § 2 u.p.e.a. przez błędne uznanie, iż prowadzenie egzekucji ze świadczenia emerytalnego, będącego jedynym źródłem utrzymania dłużnika, nie jest środkiem najmniej uciążliwym, pomimo iż brak zwolnienia spod egzekucji świadczenia emerytalnego powoduje niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. - art. 13 § 1 u.p.e.a. przez błędne uznanie, iż: a) prowadzenie egzekucji ze świadczenia emerytalnego, będącego jedynym źródłem utrzymania wnioskodawczymi, nie stanowi dla niej ważnego interesu przemawiającym za zwolnieniem tegoż świadczenia oraz w przypadku braku zwolnienia świadczenia emerytalnego nie zostaną naruszone środki zapewaniające minimum egzystencjalne wnioskodawczyni. b) przez błędne uznanie, iż w przypadku zwolnienia świadczenia emerytalnego wypłacanego przez ZUS, organ pozbawia się środków umożliwiającym spłatę zadłużenia pomimo, iż zwolnienie dotyczy tylko jednego składnika majątku. c) przez błędne uznanie, że organ może w granicach uznania administracyjnego stwierdzić brak podstaw do zastosowania zwolnienia określonego w niniejszym artykule, mimo iż zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 13 § 1 u.p.e.a., a okoliczności sprawy wprost przemawiają wprost za udzieleniem zwolnienia. Rozpoznając zażalenie organ II instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego stanowił art. 13 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego. Z powołanej normy prawnej wynika, iż organ egzekucyjny może zwolnić z egzekucji składnik majątku, do którego skierował egzekucję, wyłącznie w przypadku, gdy przemawia za tym ważny interes zobowiązanego. Organ wywodził, że instytucja zwolnienia spod egzekucji składnika majątkowego stanowi dodatkowy środek ochrony prawnej zobowiązanego. Może mieć zastosowanie w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności w przypadku, gdy przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji gwarancje okazały się niewystarczające w danej sytuacji. Ponadto organ wskazał, że z zasady celowości prowadzonej egzekucji wyrażonej w artykule 7 paragraf 2 u.p.e.a., wynika, że celem egzekucji jest bezpośrednie wykonanie przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku powyższa zasada nakłada na organ egzekucyjny obowiązek stosowania środka egzekucyjnego, który doprowadzi do bezpośredniego wykonania obowiązku. Dalej organ wskazał, że konstrukcja regulacji zwolnienia z egzekucji opiera się na uznaniu administracyjnym. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek jest dokładne ustalenie stanu faktycznego oraz szczegółowe odniesienie się do niego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu egzekucyjnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W ocenie organu w badanej sprawie nie została spełniona przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. We wniosku o zwolnienie poza ogólnym stwierdzeniem, że emerytura jest jedynym źródłem utrzymania strony nie zawarto żadnego szczegółowego uzasadnienia. Organ egzekucyjny przy rozpatrywaniu wniosku posiłkował się oświadczeniem skarżącej o stanie majątkowym złożonym celem uzyskania ulgi w spłacie zobowiązania podatkowego. Po przeprowadzeniu analizy stanu majątkowego organ egzekucyjny uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do zwolnienia z egzekucji zajętej emerytury, ponieważ nie została spełniona przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Ponadto z uwagi na fakt, że emerytura jest jedynym majątkiem, z którego może być prowadzona egzekucja zwolnienie świadczenia spod egzekucji spowodowałoby bezskuteczność prowadzonego postępowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ wskazał, że podstawowym zadaniem organów prowadzących postępowanie egzekucyjne jest ściągnięcie od zobowiązanego zaległości. Stąd możliwe jest nawet stosowanie równolegle kilku środków egzekucyjnych. Oczywistą kwestią jest, że stosowanie środka egzekucyjnego nie może zmierzać do wyrządzenia zobowiązanemu wyłącznie dolegliwości gdy są do wyboru różne środki. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko jeden środek egzekucyjny, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, a strona nie wskazuje innego składnika majątkowego, to wówczas organ egzekucyjny nie tylko jest uprawniony, ale i zobowiązany do jego zastosowania. Postępowanie egzekucyjne z natury związane jest z pewną uciążliwością dla zobowiązanego, m.in. w zakresie ograniczania wysokości środków pieniężnych, którymi może dysponować. Zgodnie oświadczeniem Strony o stanie majątkowym z 23.03.2021 r. świadczenie emerytalne jest jedynym środkiem utrzymania, stąd organ egzekucyjny nie może skutecznie prowadzić egzekucji w mniej uciążliwy sposób z innych składników majątku. Egzekucja ze świadczenia emerytalnego jest natomiast obwarowana przepisami wynikającymi z zasady poszanowania minimum egzystencji wyrażonej w art. 10 u.p.e.a. Potrącenia dokonywane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych są realizowane z zastosowaniem ustawowych limitów i kwoty wolnej od potrąceń. Pozostałe środki są przekazywane w standardowych terminach na konto bankowe, w którym organ egzekucyjny zwolnił wierzytelności z rachunku bankowego do wysokości środków otrzymywanych ze świadczenia emerytalnego. Okoliczność, iż brak zwolnienia z egzekucji świadczenia emerytalnego powoduje niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, nie zgadza się natomiast ze złożonym oświadczeniem majątkowym. Nie wynika z niego istnienie wydatków przewyższających ustawową kwotę wolną od potrąceń. W świetle złożonego oświadczenia, brak jest możliwości uznania, że prowadzona egzekucja powoduje niemożność zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ocenił, że działanie organu egzekucyjnego jest w pełni racjonalne i konsekwentne. Organ ten zgadzając się na zwolnienie wierzytelności z rachunku do wysokości świadczenia emertytalnego zabezpieczył możliwość pobierania przez Stronę świadczenia wypłacanego przez ZUS na zajęty rachunek bankowy. Jednocześnie odmawiając zwolnienia z egzekucji świadczenia emerytalnego, zabezpieczył interes wierzyciela przez możliwość dalszego prowadzenia egzekucji. Organ podkreślił, że przepis art. 13 u.p.e.a., choć rzeczywiście ma na celu ochronę interesów zobowiązanego, nie może prowadzić do sytuacji, że egzekucja okaże się bezskuteczna. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez sądy administracyjne o istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Analiza akt przedmiotowej sprawy ujawniła, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym brak jest możliwości zaspokojenia wierzytelności innym środkiem egzekucyjnym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to przyjęcie, że: a) skarżąca nie wykazała ważnego interesu koniecznego do zwolnienia spod egzekucji, podczas gdy skarżąca wskazała, że emerytura jest jedynym jej źródłem utrzymania, b) prowadzenie egzekucji nie spowoduje niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb, podczas gdy emerytura w całości zaspokaja tylko wydatki na niezbędne potrzeby skarżącej, c) zwolnienie rachunku do wysokości otrzymywanej emerytury przez tut. organ nie ma wpływu na ustalenia w tymże postępowaniu, podczas gdy podstawą rozstrzygnięć były te same ustalenia faktyczne, co potwierdza niekonsekwencję organu, d) emerytura jest jedynym źródłem zaspokojenia, podczas gdy organ zajął rachunek bankowy i znajdujące się tam środki ponad kwotę emerytury. 2. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia: -art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 k.p.a., przez błędną ocenę oświadczenia skarżącej, podczas gdy z oświadczenia wprost wynika, że emerytura w całości pokrywa niezbędne koszty utrzymania skarżącej, -art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez brak analizy postępowania przed Naczelnikiem Urzędu o zwolnienie rachunku bankowego skarżącej o sygn. [...], podczas gdy tylko przeanalizowanie ustalonego tam stanu faktycznego pozwoliłoby zebrać materiał dowodowy w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. W odpowiedzi na skargę dyrektor izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej w dalszej części "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem, które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazać też trzeba na art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie Kontroli Sądu podlegało postanowienie z dnia [...]r., którym organ nadzoru utrzymał w mocy postanowienie o odmowie zwolnienia spod egzekucji świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego wypłacanego przez ZUS. Kontrolę tę rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 13 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić na czas oznaczony lub nieoznaczony z egzekucji w całości lub części określone składniki majątku zobowiązanego. Przesłanką upoważniającą organ egzekucyjny do zwolnienia danego składnika majątkowego z egzekucji jest istnienie przemawiającego za tym "ważnego interesu zobowiązanego". Przy czym to zobowiązany musi wykazać argumenty przemawiające za zwolnieniem z egzekucji określonych składników majątkowych, co należy wyprowadzić z okoliczności, że zwolnienie może być dokonane tylko na wniosek zobowiązanego. Art. 13 § 1 u.p.e.a. ma na celu ochronę interesów zarówno zobowiązanego jak i wierzyciela, dlatego też uregulowana tam instytucja nie może prowadzić do sytuacji, że egzekucja okaże się bezskuteczna. Dokonując wykładni przesłanek określonych w art. 13 § 1 u.p.e.a. należy więc mieć na uwadze podstawowy cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest zaspokojenie wierzytelności. (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2699/21). W tym kontekście wskazać należy, że w niniejszej sprawie, tylko środek egzekucyjny w postaci zajęcia świadczenia emerytalnego okazał się skuteczny. Art. 13 u.p.e.a. służy poszanowaniu obiektywnie usprawiedliwionych interesów zobowiązanego i może być traktowany jako część szeroko pojmowanej zasady poszanowania minimum egzystencji. Niezbędnym przy tym jest zachowanie przy jego stosowaniu przez organ egzekucyjny koniecznej równowagi pomiędzy osiągnięciem celu egzekucji a dążeniem do poszanowania interesu zobowiązanego (Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz pod redakcją R. Hauser, A. Skoczylas, Wydawnictwo C.H. BECK, wydanie 8, str. 95). W realiach niniejszej sprawy, jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, zajęcie emerytury Skarżącej, nie pozbawia strony możliwości korzystania z pozostałej kwoty wypłacanego przez ZUS świadczenia w wolnej od zajęcia. Prowadzenie egzekucji, niewątpliwie pogorsza sytuację materialną Strony. Jednak egzekucja administracyjna jest szczególnym rodzajem postępowania, które z uwagi na swój przymusowy charakter z natury rzeczy wpływa negatywnie na sytuację materialną zobowiązanego i z reguły jest dla niego uciążliwe. "Ważnego interesu zobowiązanego" nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem zobowiązanego o potrzebie zwolnienia określonych składników majątkowych z egzekucji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1167/19). Skarżąca, w ocenie istnienia ważnego interesu zobowiązanego, pomija okoliczności wynikające oświadczenia o stanie majątkowym. Z oświadczenia tego wynika, bowiem że źródłem pokrycia niezbędnych wydatków skarżącej jest nie tylko jej emerytura, ale także dochody pozostającego we wspólnym gospodarstwie domowym małżonka w kwocie 2400 zł. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje przy tym pogląd, że zobowiązany musi wykazać nie tylko argumenty przemawiające za zwolnieniem z egzekucji określonych składników majątkowych, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych jego składników majątkowych (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2010 r. I SA/Bd 442/10; WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2008 r. I SA/Łd 997/07; WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r. III SA/Kr 395/12; WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2013 r., I SA/Gd 189/13; NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II GSK 154/15; WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2019 r., I SA/Po 832/18). Niezwykle istotną cechą instytucji z art. 13 § 1 u.p.e.a. jest to, że działa ona na zasadzie rozstrzygania spraw w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Takie postanowienia podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli sądu nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy postanowienie zostało podjęte zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2001 r., I SA/Ka 498/00; wyrok NSA z dnia 13 października 2000 r., III SA 3416/99; wyrok NSA z dnia 14 maja 1997 r., I SA/Łd 344/96; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2013 r., I SA/Po 103/13). To oznacza, że nawet stwierdzenie przez organ wszystkich przesłanek do zastosowania art. 13 § 1 u.p.e.a. nie obliguje go do tego, lecz stwarza tylko dla organu taką możliwość, i to poddaną kontroli sądowoadministracyjnej w ograniczonym zakresie. W ocenie składu orzekającego, zajęcie świadczenia emerytalnego stanowi jedyny skutecznie zastosowany środek egzekucyjny. Zwolnienie z egzekucji świadczenia ponad kwotę wolną, wynikająca z odrębnych przepisów spowodowałoby, iż egzekucja stałaby się nieefektywna. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 13 § 1 u.p.e.a. przyjmując, że Skarżąca nie wykazała swojego "ważnego interesu", dającego postawę do zastosowania instytucji zwolnienia z egzekucji. Wyrażone w postanowieniu stanowisko zostało właściwie i szczegółowo uzasadnione, z odwołaniem się do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego, jak i powołaniem stanu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.