I SAB/Wr 261/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie Sędzia WSA Piotr Kieres Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław Stare-Miasto w przedmiocie udostępnienia akt sprawy I. stwierdza, że Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław Stare-Miasto dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław Stare-Miasto miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław Stare-Miasto do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; IV. zasądza od Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław Stare-Miasto na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 stycznia 2023 r. wpłynął do Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław - Stare Miasto (dalej: NUS) wniosek P. sp. z o.o. we W. (dalej: Spółka, Strona skarżąca, Strona) oraz A. W. będącego prezesem zarządu tej Spółki – reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika – o wgląd do wszelkich akt i zbioru dokumentów dotyczących spółki P. sp. z o.o. we W. oraz osoby fizycznej – A. W. "za okres 2011 i 2012 oraz sporządzanie z nich notatek, odpisów, kserokopii lub kopii przy wykorzystaniu własnych przenośnych urządzeń". W uzasadnieniu wniosku Spółka powołała się na treść art. 178 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm., dalej: "o.p."). Podkreśliła, że strona ma prawo do złożenia wniosku o udostępnienie akt sprawy, również w zakresie tzw. akt wewnętrznych. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez Spółkę, w którym wskazano, że dotyczy sprawy "ze zgłoszenia przez US Wrocław Stare Miasto wniosku do UKS we Wrocławiu o przeprowadzenie kontroli skarbowej, wgląd do akt sprawy, wykonanie kserokopii, zdjęć, wyciągów z akt dotyczących podmiotu P. sp. z o.o. rok 2011-2012". Pismem z 30 stycznia 2023 r. NUS poinformował Stronę, że postępowania – w zakresie kontroli skarbowej i postępowania podatkowego będącego jego następstwem – wobec Spółki za lata 2011, 2012 były prowadzone przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we Wrocławiu. O przeglądanie tych akt, w trybie art. 178 o.p., należy wystąpić do tego organu. Ponadto NUS zwrócił się o jednoznaczne wskazanie postępowań prowadzonych przez Naczelnika, których dotyczy wniosek. Pouczył, że nieudzielenie odpowiedzi na pismo spowoduje uznanie, że Spółka nie oczekuje żadnych czynności NUS. Jednocześnie skierował prośbę o przedłożenie stosownego umocowania, zgodnego z zakresem żądania. Pismem z 23 marca 2023 r. Spółka wniosła ponaglenie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS) w związku z niezałatwieniem przez NUS sprawy z jej wniosku o udzielenie wglądu do akt. W piśmie z 25 kwietnia 2023 r. DIAS zawiadomił Spółkę o uznaniu jej skargi na bezczynność NUS za niezasadną. Pismem z dnia 14 czerwca 2023 r., sprecyzowanym następnie pismem z 21 września 2023 r., Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław – Stare Miasto. Zarzuciła naruszenie art. 178 § 1 o.p. i art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i wniosła o: - wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zobowiązującego organ do zmiany decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2023 r. o odrzuceniu skargi na bezczynność organu oraz nieudzielenie wglądu do akt sprawy, powiązanej z wnioskiem wystosowanym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław - Stare Miasto do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we Wrocławiu o wszczęcie kontroli skarbowej w stosunku do P. Sp. z o.o.; - zobowiązanie organu do udzielenia wglądu do wszelkich akt i zbioru dokumentów dotyczących Spółki. Strona skarżąca podkreśliła, że przysługuje jej wgląd do akt, tak na podstawie przepisów ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego, jak i na podstawie przepisów Ordynacji Podatkowej. W odpowiedzi na skargę, NUS wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nie odmówił wglądu w akta podatkowe Spółki, bowiem nie prowadził postępowań podatkowych przy udziale Spółki, zaś Strona skarżąca we wniosku nie wskazała w sposób jednoznaczny z jakimi dokumentami chciałaby się zapoznać. Nadto Organowi nie można zarzucić bezczynności, albowiem NUS w dniu 30 stycznia 2023 r. wystosował pismo do Strony skarżącej i poinformował o swoim stanowisku w sprawie. Podkreślił, że jego wątpliwości budził zakres umocowania zawarty w pełnomocnictwach przedłożonych przez pełnomocnika, który nie obejmował całego zakresu żądania Spółki. NUS zgodził się z twierdzeniem Strony skarżącej, zgodnie z którym prawo do przeglądania akt sprawy obejmuje uprawnienie do zapoznania się przez stronę postępowania z treścią wszystkich pism, opinii, protokołów i innych materiałów znajdujących się w aktach sprawy. Podkreślił jednak, że Spółki nie można uznać za stronę w korespondencji odbywającej się pomiędzy organami podatkowymi, tym bardziej, że korespondencja ta nie stanowi elementu akt postępowania podatkowego, skoro organ nie prowadził takiego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zawarty w skardze zarzut bezczynności w stosunku do NUS obligował Sąd do ustalenia, czy zachodzi potrzeba zobowiązania tego organu do wydania, w określonym terminie, aktu lub podjęcia określonej czynności. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi, skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 lipca 2012 r., III SAB/Gl 3/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Zgodnie z art. 139 § 1 o.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (art. 139 § 2 o.p.). Zgodnie z art. 178 o.p. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, odpisów oraz sporządzania kopii przy wykorzystaniu własnych przenośnych urządzeń. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 dokonywane są w lokalu organu podatkowego w obecności pracownika tego organu (§ 2). Strona może żądać wydania jej kopii akt sprawy lub uwierzytelnionych odpisów akt sprawy albo uwierzytelnienia kopii akt sprawy (§ 3). Organ podatkowy może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób, o którym mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 4). Regulacje zawarte w art. 178 o.p. są bezpośrednio związane z dwiema zasadami postępowania podatkowego: zasadą względnej jawności postępowania oraz z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu. Zasady te stanowią gwarancję nieskrępowanego udziału strony w każdym stadium postępowania podatkowego, poprzez udostępnianie jej akt postępowania (por. J. Brolik, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. V., LEX 2013). Nie budzi wątpliwości, iż dla skorzystania przez stronę z uprawnienia przyznanego na mocy art. 178 o.p. musi przed wszystkim być prowadzone w danej sprawie postępowanie podatkowe. Strona może wtedy z uprawnienia tego korzystać na każdym etapie postępowania, począwszy od jego wszczęcia, ale również po jego zakończeniu. Należy również pamiętać, że za sprawą art. 280 i 292 o.p., przepisy o udostępnianiu akt mają zastosowanie również do kontroli podatkowej i czynności sprawdzających (por. Komentarz do art. 178 – Ordynacja podatkowa, Piotr Pietrasz, red. Etel Leonard, LEX 2024). Pojęcie akt sprawy należy traktować szeroko. Obejmuje ono nie tylko pisma strony, adnotacje i protokoły sporządzone przez organy podatkowe, lecz także całość ewidencji i dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu. W niniejszej sprawie NUS, w odpowiedzi na skargę, argumentował, że nie pozostawał w bezczynności bowiem zwrócił się do strony o wskazanie akt, do których domaga się wglądu i podał, że nie prowadził wobec niej żadnego postępowania. W ocenie Sądu, Organ powinien natomiast załatwić wniosek strony w sposób formalny. W sytuacji, gdy Organ uznał, iż nie może udostępnić stronie akt, ponieważ jedyne dokumenty, którymi dysponuje nie stanowią akt sprawy lub nie prowadził wobec wnioskodawcy postępowania, wówczas kierując się treścią art. 178 § 1 i art. 216 § 1 o.p. winien wydać w tym zakresie postanowienie odmawiające stronie wglądu w akta sprawy. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy może być bowiem załatwione albo przez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt, albo przez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt. Nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o udostępnienie akt sprawy przez powiadomienie wnioskodawcy o odmowie udostępnienia akt, bez wydania postanowienia w tym względzie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 1007/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 283/12, wyrok WSA w Gdańsku z 10 października 2023 r., sygn. akt I SAB/Gd 7/23, CBOSA). Wobec powyższego, skoro jedyną czynnością, jaką podjął NUS, po wpłynięciu wniosku Strony (12 stycznia 2023 r.) do dnia wniesienia skargi (21 czerwca 2023 r.), było skierowanie do Spółki pisma z 30 stycznia 2023 r., Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). Sąd uznał, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona w sprawie bezczynność miała charakter rażący (pkt II sentencji wyroku). "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także, warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). W sprawie Sąd wziął pod uwagę to, że na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności przez okres 5 miesięcy i w tym czasie (poza pismem z 30 stycznia 2023 r.) nie podejmował żadnych działań, a ponadto, że brak działania organu w sprawie dotyczącej wniosku o udostępnienie akt sprawy, narusza podstawowe zasady postępowania podatkowego: zasadę względnej jawności postępowania oraz z zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Odrębną kwestią jest, czy i jaka treść żądanych dokumentów podlega udostępnieniu (czy Organ w ogóle dysponuje dokumentami podlegającymi udostępnieniu), która to pozostanie do rozstrzygnięcia przez Organ podatkowy, rozpoznający wniosek Spółki. W punkcie IV sentencji wyroku orzeczono o kosztach (wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) na podstawie art. 200 p.p.s.a.