I SAB/Wr 267/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1200 zł (tysiąc dwieście złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu) skarżący R. C. wniósł skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W treści skargi skarżący podniósł, że wspomniany wniosek został złożony w organie w dniu 2 grudnia 2019 r. Postępowanie w sprawie trwa przeszło rok, a sprawa w dalszym ciągu pozostaje niezakończona. Skarżący wskazał na wnioski, jakie składał w sprawie. Podniósł, że Wojewoda Dolnośląski, od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi, nie wydał decyzji, a jedynie poinformował, że przewidywany termin zakończenia sprawy to 18 marca 2021 roku. Formułując zarzuty skargi zarzucił naruszenie: art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 k.p.a., co doprowadziło do przewlekłości w prowadzonym postępowaniu i wniósł o: uznanie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego; o stwierdzenie, że ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej w max wysokości określonej w art. 149 § ppsa; niezwłocznego rozpatrzenia wniosku skarżącego; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg dotychczasowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, opisując stan sprawy i zapewniając, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że od początku 2019 r. do końca 2019 r. do organu wpłynęło 26854 podań cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, a roku 2020 30226. Wyraził pogląd, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda Dolnośląski zaakcentował również, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, zaś przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Niezależnie od powyższego organ wyraził pogląd, że dla przyjęcia kwalifikowanego naruszenia prawa nie wystarczy samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Ocena, że stan przewlekłości nosi cechy rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W podsumowaniu organ stwierdził, że trudności kadrowe, znacząca liczba spraw wpływających do urzędu oraz duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika stanowią obiektywne trudności, które powinny wpływać na ocenę kwalifikowanego naruszenia prawa w związku z niezałatwieniem sprawy administracyjnej w terminach ustawowych. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie warto nadmienić, że merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając na tej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu dnia 2.12. 2019 r. i dotyczył pozwolenia na pobyt czasowy i pracę, następnie pełnomocnik strony w dniach 10.07.2020 r., 6.11.2020 r. i 10.11.2020 r. składał pisma do organu z prośbami o informacje co dzieje się w sprawie, a nadto 14.07.2020 r. wpłynął także do wojewody wniosek o wgląd w akta sprawy. Dalej, w dniu 18.12.2020 r. organ zwraca się do organów, wymienionych w art. 109 ustaw o cudzoziemcach i w tej samej dacie kieruje informację do pełnomocnika strony, o tym, że termin do załatwienia sprawy przedłużono do 18 marca 2021 i jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę, poprzez pełnomocnika, do dołączenia dokumentów, w celu uzupełnienia wniosku. Jak dalej wskazują akta sprawy, ponaglenie organ otrzymuje dnia 7 października 2020 r., a zostaje ono przekazane do Urzędu ds. Cudzoziemców dnia 21 grudnia 2020 r. Przedłużenie terminu zakończenia postępowania organ uzasadniał, z jednej strony, koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów, z drugiej, liczba prowadzonych przed Wojewodą Dolnośląskim postępowań w sprawach cudzoziemców. Jak wynika z akt sprawy, w terminie do 18 grudnia 2020 r. organ nie wykazał żadnej inicjatywy procesowej, nie podejmując jakiejkolwiek czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku. Procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) zainicjował dopiero w dniu 18 grudnia 2020 r., podczas gdy jest to standardowa procedura w sprawach tego rodzaju, która powinna być wdrażana bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których jest wdrażana. Analiza akt administracyjnych przekonuje, że w zakreślonym przez organ terminie zakończenia postępowania w sprawie (wyznaczonym przez sam organ ostatecznie na 18 marca 2021 r.) Wojewoda Dolnośląski nie zakończył prowadzonego przewlekle postępowania. Uzupełniająco należy dodać, że także przekazanie ponaglenia do organu wyższego stopnia nastąpiło z oczywistym naruszeniem art. 37 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, ponaglenie strony, które wpłynęło do organu w dniu 13 października 2020 r., przekazano je do organu wyższego stopnia dopiero 21 grudnia 2020 r. Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, które na skutek opieszałych działań organu trwa dużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Mając na względzie przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., trzeba dodać, że bezsporny stan przewlekłości w sprawie wystąpił jeszcze przed ogłoszeniem stanu epidemii oraz przed wejściem w życie art. 15 zzs tej ustawy. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu, sąd uznał (w pkt III sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd dostrzegł to, że na sprawność działania wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przed zasadnością zarzutu przewlekłości postępowania nie chroni organu przepis art. 15 zzs wspomnianej ustawy, jako że, co zostało już wyartykułowane, stan przewlekłości wystąpił w sprawie jeszcze przed wejściem w życie powołanego wyżej przepisu. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1200 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Zdaniem sądu wysokość żądanej przez stronę kwoty pieniężnej jest znacząco wygórowana i znajduje uzasadnienia w materiale sprawy. Nadto można przypomnieć, że kwestia przyznania kwoty pieniężnej należy do dyskrecjonalnej kompetencji sądu orzekającego. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). O kosztach postępowania (punkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.