I SAB/Wr 414/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska,, Asesor WSA Łukasz Cieślak, , po rozpoznaniu w Wydziale I - w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi: D. D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski pozostawał bezczynny w sprawie Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 500,00 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę: 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi D. D. (dalej jako: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: Organ, Wojewoda, WD) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Sąd przyjął w oparciu o akta sprawy oraz stanowisko Strony jak następuje. W dniu 08.03.2022 r. do Organu wpłynął (złożony osobiście) wniosek z załącznikami, w tym ksero kart pobytu na pobyt czasowy do 16 maja 2022 r. Pismem z dnia 9.03.2022 r. WD zawiadamia o wszczęciu postępowania i o 6 miesięcznym terminie na jego zakończenie, który to termin biegnie od ostatniego z wymienionych zdarzeń: – osobiste złożenie wniosku lub osobiste stawienie się w siedzibie urzędu wojewódzkiego po złożeniu wniosku, chyba że brak jest wymogu osobistego stawiennictwa, – wniosek bez braków formalnych lub braki zostały uzupełnione, – przedłożenie dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia lub wyznaczony termin na ich dostarczenie upłynął. W dniu 20.09.2022 r. wpływa do Organu wniosek Strony o udzielenie informacji o stanie sprawy, a 21 listopada 2022 r. Wojewoda tworzy pisma: 1) do jednostek Policji Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, 2) z wezwaniem, w którym ponownie wskazano termin 6 miesięczny, biegnący od ostatniego z wymienionych już wyżej trzech zdarzeń oraz informacją, w oparciu o art. 100c ustawy z 12 marca 2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U., poz. 583 ze zm.), że do 31 grudnia 2022 bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W wezwaniu zobowiązano Stronę do dostarczenia w terminie 30 dni dokumentów na potwierdzenie danych z wniosków (10 pozycji), z zastrzeżeniem, że jeśli te dokumenty zostały już złożone to należy uzupełnić jedynie brakujące. W dniu 23.12.2022 r. zostają nadesłane do WD dokumenty od Strony, a 20 stycznia 2023 r. Organ otrzymuje odpowiedź z jednostki Policji, że z policyjnych baz danych nie wynika by Strona stanowiła zagrożenie o które pytał WD. Następnie Organ 7 lipca 2023 r. zwrócił się o udostępnienie informacji granicznej, którą otrzymał 20 lipca 2023 r. Kolejno w poniższych dniach wpływają do Organu: – 13.09.2023 r. – ponaglenie, – 14.09.2023 r. – pismo Strony z informacją, – 20.09.2023 r. – skarga Na dzień 2.10.2023 r. - Organ datuje wezwanie o pełnomocnictwo – wskazując na niekompletny wniosek, a na dzień 3.10.2023 WD datuje zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania ponaglenia z 13 września 2023 r. na bezczynność, bo w oparciu o art. 100d ustawy z 12 marca 2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa bieg terminu na załatwienie sprawy został zawieszony z mocy prawa – i ma zastosowanie art. 37 § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze zarzucono naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – w skrócie k.p.a. przez nieprzestrzeganie terminów postępowania i wniesiono o: – Stwierdzenie, że WD dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem przepisów; – zobowiązanie Organu do wydania decyzji w sprawie, w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; – przyznanie od Organu 10.000,00 zł; – skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności na upływ 558 dni od daty złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę WD wniósł o jej oddalenie – powołał się na art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2059/22. Organ przeciwny jest uznaniu, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenia prawa, zwrócił uwagę na lawinowy wpływ wniosków cudzoziemców Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. u. z 2023, poz. 1634 ze zm.) – w skrócie jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zauważenia ponadto wymaga zmiana prawa, albowiem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Na mocy art. 1 pkt 39 wskazanej ustawy nowelizującej zmodyfikowany został art. 210 ustawy o cudzoziemcach, który ma zastosowanie w sprawach zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Zgodnie z ust. 1 i ust. 2 modyfikowanego art. 210 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, który to terminu bieg jest uzależniony od zaistnienia określonych w ust. 2 zdarzeń. Sąd uznaje jednak, że jakkolwiek termin na wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis liczony jest od ostatniego z niżej wymienionych zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia lub gdy termin na uzupełnienie upłynął bezskutecznie, to samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia inicjuje postępowanie zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści przytoczonych jednostek redakcyjnych k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, wspomniany przepis obowiązujący od 29 stycznia 2022 r, w żaden sposób nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia. Zdaniem Sądu Strona składając w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE uruchomiła stosowne postępowanie administracyjne i od 8 marca 2023 r. w tej konkretnej sprawie WD obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym: szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki z art. 35 § 1 k.p.a. Wspomniany przepis art. 210 nie może chronić Organu przed zarzutem przewlekłości/bezczynności jeśli Organ nie przejawia aktywności przed wejściem w życie wspomnianego przepisu jak i od daty jego obowiązywania w sprawie, wychodząc z założenia że termin do wydania rozstrzygnięcia nie biegnie. Takie założenie jest błędne chociażby z tego względu, że w przepisie art. 210 ustawy o cudzoziemcach mowa jest o terminie na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – decyzji, gdy w wyniku złożenia wniosku – żądania wszczęcia postępowania z art. 61 k.p.a. może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), WD może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Sąd stoi na stanowisku, że złożenie przez Stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a WD bez zbędnej zwłoki winien podjąć czynności w sprawie. Tym samym istnienie w porządku prawnym wspomnianego przepisu nie oznacza automatyzmu w postaci oddalenia skargi. Ponadto przepisy ustawy nowelizującej nie zawierają regulacji odnoszących się do postępowania sądowoadministracyjnego. Również ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., po. 830) zdaniem Sądu w przedmiocie dodawanego przepisu art. 100c, czy też art. 100d (wprowadzony ustawą z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232)) – z uwagi na zakresy: podmiotowy i przedmiotowy odnoszące się do procedury ustawy szczególnej z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy, w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - nie mają wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. Organ nie uprawdopodobnił, by Strona była objęta tą regulacją, a i z akt administracyjnych nie wynika ta okoliczność. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście bezczynności ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie WD dopuścił się bezczynności. Złożony przez Stronę wniosek nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Z przytoczonych okoliczności sprawy wynika, że Organ pozostawał bierny od wpływu wniosku przez 8 kolejnych miesięcy, następnie przerwy w aktywności WD wynosiły 5 i 2 miesiące aż do wpływu skargi Strony. Powyższe determinuje uznanie, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres bierności ze strony Organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Strony. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ zarówno dopuścił się kwalifikowanej formy przewlekłości w postaci pozostawania bezczynnym (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania/bezczynności Organu ocena, czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie przepisów. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15). Biorąc zaś pod uwagę zaistniały stan sprawy, Sąd uznał, że wykazana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Oto bowiem ponownie odnosząc się do stanu sprawy wskazać należy, że nawet w okresie aktywności Organu, podejmowane przez WD czynności nie zmierzały do załatwienia sprawy - zakończenia postepowania. W szczególności zwrócić bowiem należy uwagę, że wzywając Stronę do dostarczenia 10 dokumentów WD nie zadał sobie trudu weryfikacji, których z tych dokumentów w rzeczywistości brakuje – albowiem Organ wskazał w wezwaniu, że Strona ma dostarczyć jedynie te brakujące. Innymi słowy WD nie zweryfikował kompletności złożonego rzez Stronę wniosku, przerzucając tą weryfikację na Skarżącego. Rażącym ignorowaniem przepisów jest również odłożenie wniosku na "półkę", już w dacie jego wpływu do organu (na 8 miesięcy). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie: 500,00 zł jako wystarczający środek dyscyplinujący, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Za przyznaniem sumy pieniężnej przemawia postawa Organu, który zdaje się przyjmować jedynie własne kryteria dotyczące terminów na załatwienia sprawy, w oderwaniu od przepisów prawa oraz ignorując Stronę. Wobec braku rozstrzygnięcia WD odnoszącego się do wskazanego wyżej wniosku Strony, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania stosownego aktu w terminie 60 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając kwotę uiszczonego wpisu od skargi – punkt V sentencji wyroku.