II SA/Wr 131/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 31 października 2024 r. nr SKO 4131/51/2024 w przedmiocie przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu postanowieniem z 31.10.2024 r. (nr SKO 4131/51/20240, po rozpatrzeniu zażalenia W. sp. z o.o., uchyliło wydane na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 03.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.) – dalej: u.o.o.ś., postanowienie Burmistrza D. z 05.08.2024 r. (nr 73/2024) w sprawie konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na "Budowie wyciągu talerzykowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie ośrodka narciarskiego W. w Z., gm. D." oraz nałożenia na wnioskodawcę obowiązku sporządzenia w języku czeskim: wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, karty informacyjnej przedsięwzięcia w 3 egzemplarzach z zapisem na informatycznym nośniku danych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. (dalej: RDOŚ) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na w/w postanowienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi oraz jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: p.p.s.a., do wniesienia skargi uprawnionym jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi został przy tym w art. 50 § 2 p.p.s.a. rozszerzony o inne podmioty, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z powołanej regulacji wynika, że o interesie prawnym we wniesieniu skargi mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decydują przepisy prawa, do których należą nie tylko przepis prawa materialnego ale także przepisy procesowe oraz ustrojowe. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez RDOŚ, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia w charakterze strony tego postępowania, lecz jako organ współdziałający. Badając istnienie po stronie RDOŚ uprawnienia do wniesienia niniejszej skargi należy skonstatować, że nie jest to podmiot wyszczególniony w treści przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a., obok prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Prawa Dziecka oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Próżno także szukać odwołania się przez ustawodawcę do RDOŚ w innych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym w art. 8 § 1-3, którego przepisy wprost wskazują, że wymienione wyżej podmioty oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego. Rozważyć wobec tego należy inne podstawy prawne, które mogą być dla RDOŚ źródłem uprawnienia do wniesienia niniejszej skargi. Pierwsza z nich sprowadza się do przyjęcia, że RDOŚ posiada własny interes prawny we wniesieniu skargi, a więc należy do kategorii podmiotów wymieniona w art. 50 § 1 in principio p.p.s.a. Druga podstawa może wynikać z kolei z zaliczenia RDOŚ do podmiotów, które są legitymowane do wyniesienia skargi na podstawie innych ustaw, o czym stanowi ogólne odesłanie zawarte w art. 50 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że RDOŚ w postępowaniu środowiskowym dotyczącym budowy wyciągu talerzykowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie ośrodka narciarskiego W. w Z. jest organem współdziałającym, wykluczyć należało legitymację tego podmiotu do wniesienia skargi, jako "każdego, kto ma w tym interes prawy". Wprawdzie ustawodawca przez użycie sformułowania "każdy, kto ma w tym interes prawny", przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odszedł od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym, to jednak w nauce prawa administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że organ współdziałający nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu przez organ załatwiający sprawę. Dotyczy to także wydawanych w toku takiego postępowania postanowień (por. wyrok NSA z 12.01.1994 r., sygn. akt II SA 1971/93, Wokanda 1994, nr 6, s. 34, postanowienie WSA w Gliwicach z 24.07.2008 r., sygn. akt II SA/Gl 383/08; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 129, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s.496). Bycie organem uzgadniającym/opiniującym nie tworzy zatem samoistnego uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie należy przyznać, że pewien wyłom w pojmowaniu pozycji organu współdziałającego uczyniony został w uchwale z 22.09.2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, OSP 2015/2, poz. 12, której mocą NSA uznał, że na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy z 14.02.1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164) w zw. z art. 106 i art. 28 k.p.a. izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza. W rozważaniach nad legitymacją skargową RDOŚ w niniejszej sprawie pozostała zatem analiza ustaw, do których odsyła art. 50 § 2 p.p.s.a. Do takich aktów prawnym niewątpliwie należy zaliczyć powołaną wcześniej ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Z kolei art. 76 ust. 8 u.o.o.ś. stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, 3 albo 4, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym. W piśmiennictwie przedmiotu wskazuje się, że powołana regulacja prawna zawiera mechanizm kontrolny przypisany pierwotnie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a obecnie do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska (por. J. Krystek, Ocena oddziaływania na środowisko. Teoria i praktyka , Warszawa 2020, s. 405-408). Wskazuje się również, że mechanizm wystąpień ustanowiony w art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. ze swojej natury został ustanowiony nie jako zwykła procedura administracyjna, tylko jako tryb ekstraordynaryjny (por. tenże, Wystąpienia pokontrolne organów dyrekcji ochrony środowiska w procedurze oceny oddziaływania na środowisko, Samorząd Terytorialny 11/2022, s. 78 -79). Analizując powołaną regulację z perspektywy legitymacji skargowej RDOŚ przyjdzie zauważyć, że w przeciwieństwie do innych ustaw, do których odsyła przepis art. 50 § 2 p.p.s.a., w przypadku art. 76 ust. 1 i ust. 8 u.o.o.ś. brak jest wprost wskazania, że organ ten może wnieść skargę do sądu administracyjnego (zob. np. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 4 ustawy Prawo prasowe, art. 7 ust. 2 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych działania podejmowane przez organ ochrony środowiska na podstawie art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. powinny mieć odpowiednią formę, którą ustawodawca określił jako "wystąpienie". Wystąpienie powinno być skierowane do właściwego organu, którego właściwość winna być zależna od charakteru wystąpienia. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca tak ukształtował uprawnienia organu powołanego do ochrony środowiska, aby wybór rodzaju środka zaskarżenia (etapu jego składania) pozostawić właśnie temu organowi. Poza wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji przyjmuje się, że wystąpienie może przybrać formę wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego, wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a także odwołania oraz zażalenia. RDOŚ może zatem skierować wystąpienie do organów wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 u.o.o.ś., lub organów wyższego stopnia w stosunku do tych organów, na każdym etapie zwyczajnego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 21.05.2024 r., sygn. akt III OSK 3584/21 i III OSK 6394/21, wyrok NSA z 21.05.2024 r., sygn. akt III OSK 375/21, wyrok WSA we Wrocławiu z 03.10.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 645/22, wyrok NSA z 07.12.2016 r., sygn. akt II OSK 618/15, ). W realiach niniejszej sprawy istota problemu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wystąpienie wnoszone na podstawie art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. możne przybrać również formę skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że RDOŚ nie wniósł odwołania, zażalenia, ani też nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, czy też nie zażądał stwierdzenia nieważności decyzji. Na gruncie regulacji prawnej, która obowiązywała do dnia 01.01.2015 r., wówczas przepis art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. stanowił, że: "W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.", zaś zgodnie z ust. 2 tego artykułu: "W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 1, Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym.", sądy administracyjnie jednolicie przyjmowały, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie mógł wnieść skargi z pominięciem etapu postępowania administracyjnego, tj. jeżeli wcześniej nie skierował wystąpienia i nie "nabył" statusu analogicznego ze statusem strony postępowania (por. postanowienie NSA z 10.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2613/11). Przyjmowano, że za wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. nie może być uznana skarga. Jej adresatem jest bowiem sąd administracyjny, natomiast adresatem wystąpienia jest właściwy organ wydający decyzję środowiskową (por. wyrok NSA z 30.08.2011 r., sygn. akt II OSK 523/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z 13.11.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1173/12). W ocenie Sądu, powyższe stanowisko pozostaje aktualne na gruncie obowiązującej regulacji prawnej. Pomimo tego, że obecnie przepis art. 76 ust. 8 u.o.o.ś., przeciwieństwie do nieobowiązującej już treści art. 76 ust. 2 u.o.o.ś., nie zawiera sformułowania: "W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 1", to należy zauważyć, że w tym przepisie mowa jest jedynie o tym, że RDOŚ przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nie ma zatem wprost mowy o uprawnieniu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto aktualne brzmienie tego przepisu postrzegać należy w szerszej perspektywie, która podyktowana jest rozszerzeniem uprawnień regionalnego dyrektora ochrony środowiska również o możliwość wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś., jeżeli została ona wydana bez uzyskania decyzji środowiskowej (art. 76 ust. 3), a także o możliwość wystąpienia do organów nadzoru budowlanego o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, a w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania (z dokonaniem zgłoszenia, lecz bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) możność wystąpienia o wstrzymanie użytkowania obiektu (art. 76 ust. 4 u.o.o.ś.). W aktualnym brzmieniu przepis art. 76 ust. 8 u.o.o.ś. we fragmencie: "W sprawach, o których mowa w ust. 1, 3 albo 4" odnosi się już zatem nie tylko do przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu ale także do kategorii spraw, które zostały objęte regulacją zawartą w ust. 3 i ust. 4. Słuszności stanowiska odmawiającego przypisania wystąpieniu wnoszonemu na podstawie art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. formy skargi do sądu administracyjnego, złożonej z pominięciem etapu postępowania administracyjnego, potwierdza użycie w przepisie art. 76 ust. 8 u.o.o.ś. spójnika "lub" (nie zaś "albo") czyli alternatywy niezłącznej. Zatem w tym przepisie mowa jest o tym, że RDOŚ przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu przed sądem administracyjnym, co wskazuje, że może być on stroną postępowania administracyjnego, a w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia podjętego w takim postępowaniu, nabyć uprawnienia strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Inaczej mówiąc, wskazanie w art. 76 ust. 8 u.o.o.ś., że w sprawie nieprawidłowości w wydaniu decyzji środowiskowej i skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, RDOŚ przysługują prawa strony także w postępowaniu przed sądem administracyjnym, oznacza tyle, że ustawodawca przewidział udział tego organu również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które może się ewentualnie toczyć w wyniku wniesienia skargi przez RDOŚ czy też przez innym uprawniony podmiot, na decyzję bądź postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na skutek wystąpienia w trybie art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. (por. postanowienia NSA z 10.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2613/11 oraz z 12.03.2013 r., sygn. akt II OSK 470/13 analogicznie wyrok NSA z 30.08.2011r., sygn. akt II OSK 523/11). W przedstawionym stanie prawnym Sąd nie znalazł podstaw do akceptacji wyrażonego w piśmiennictwie przedmiotu postulatu, aby za wystąpienie wnoszone w trybie art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. potraktować opinię wydaną przez RDOŚ w toku postępowania administracyjnego (chodzi o opinię podejmowaną na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.), która następnie nie została uwzględniona przez organ prowadzącym postępowanie, czy też jak w przypadku niniejszego postępowania, przez organ odwoławczy (por. J. Krystek, Wystąpienie kontrolne organów dyrekcji ochrony środowiska w procedurze oceny oddziaływania na środowisko, Samorząd Terytorialny 11/2022, s. 79). Jak zauważył NSA w powołanym wyżej postanowieniu w sprawie II OSK 470/13, kompetencje do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zwłaszcza przez podmioty, które nie są bezpośrednio zainteresowane w rozstrzygnięciu (nie są stronami postępowania administracyjnego) należy wykładać ściśle, ponieważ co do zasady to podmiot legitymujący się interesem prawnym jest uprawniony do wniesienia skargi. Udział RDOŚ w postępowaniu jest regulacją wyjątkową, a wyjątków, zgodnie z regułami wykładni, nie należy wykładać rozszerzająco. Raz jeszcze należy zatem podkreślić, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego, nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Organ współdziałający, działający w trybie art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 591). Jeżeli zatem RDOŚ był uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, który na podstawie art. 64 ust. 1 u.o.o.ś. wydał opinię na temat obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to jeszcze nie oznacza, że przysługują mu uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dualistyczna pozycja w postępowaniu administracyjnym RDOŚ, która wynika z treści art. 76 ust. 1 u.o.o.ś., powodująca rozszerzenie kompetencji tego organu nie tylko o formy współdziałania (opinia i uzgodnienie) ale także o możliwość kierowania wystąpień, jako wyjątek, nie może być wykładana w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle. Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było objęcie regulacją art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. również wystąpienia na drogę sądową w formie skargi do sądu administracyjnego z pominięciem drogi administracyjnej, wprowadziłby taką zmianę, kompleksowo i wprost regulując kwestie legitymacji skargowej RDOŚ (tak jak to ma miejsce w przypadku organizacji ekologicznej, zob. art. 44 ust. 3 oraz art. 86g ust. 5 u.o.o.ś.). Skład orzekający w niniejszej sprawie dostrzega przy tym potrzebę przyznania RDOŚ w sprawach dotyczących ochrony środowiska kompetencji porównywalnych z prokuratorem w innych postępowaniach administracyjnych ale kwestia ta wymaga klarownej regulacji przez ustawodawcę. Tym samym, skoro w tej sprawie RDOŚ nie wniósł wystąpienia, o którym mowa w art. 76 ust. 1 u.o.o.ś., to skarga ta jest niedopuszczalna jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a.