II SA/Wr 143/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku G.M.-A. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi S. w gminie O. postanawia odmówić przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. G.M.-A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi S. w gminie O., wskazując w nim, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącej. W uzasadnieniu wniosku skarżąca tak przedstawiła stan faktyczny sprawy: Pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. skarżąca wezwała Radę Gminy O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie planu zagospodarowania terenu położonego w obrębie wsi S. w gminie O. przyjętego zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r.. W odpowiedzi na powyższe wezwanie otrzymała pismo Przewodniczącego Rady Gminy O. z dnia 2 listopada 2011 r. stwierdzające brak podstaw do uwzględnienia żądań zgłoszonych w wezwaniu. Skarżąca wskazała w tym miejscu na dokładną treść pisma z dnia 2 listopada 2011 r., w którym w akapicie drugim opisuje się uchwałę Nr [...], zaś w akapicie trzecim zawarto pouczenie o treści: "Jednocześnie informuję, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego". W pouczeniu nie opisano na jaką "uchwałę" można wnieść skargę. Następnie, poniżej pouczenia opisano załączniki przedłożone do pisma w postaci uchwały Nr [...]. Uchwała ta została fizycznie do pisma załączona. W ocenie skarżącej sposób, w jaki zostało sformułowane pouczenie o prawie zaskarżenia, był niejasny i nieprecyzyjny. Pouczono ją o prawie złożenia skargi "na uchwałę" bez bliższego określenia, o którą z uchwał chodzi, co wprowadziło skarżącą w błąd. Zestawienie treści pouczenia z pozostałą treścią pisma, w którym pojawia się w niemal wyłącznie uchwała Nr [...] oraz z załącznikiem (czyli uchwałą Nr [...]) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że każdy przeciętny odbiorca wiązałby pouczenie o zaskarżeniu z uchwałą Nr [...], nie zaś z uchwałą Nr [...]. W treści pisma i załącznika zauważalna jest właśnie uchwała Nr [...], na którą organ powołuje się w treści pisma kilkukrotnie, w tym w akapicie drugim bezpośrednio poprzedzającym pouczenie o prawie zaskarżenia, a także poniżej pouczenia, w opisie załączników. Zdaniem skarżącej winę za wprowadzenie jej w błąd ponosi organ - Rada Gminy O.. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest jednolity pogląd, że błędne pouczenie, co do prawa zaskarżenia danego aktu lub czynności nie może obciążać strony, ale organ, który to błędne pouczenie sformułował, czego wyrazem jest m.in. art. 112 k.p.a.. To organ dysponujący specjalistyczną wiedzą i kadrą administracyjnoprawną powinien tak formułować pouczenia, aby były one jednoznaczne i precyzyjne także dla przeciętnego odbiorcy niedysponującego wiedzą prawniczą, bowiem takimi odbiorcami są skarżący, podobnie jak ok. 95% społeczeństwa. Nie można wymagać od strony, zwłaszcza gdy działa bez profesjonalnego pełnomocnika, tego by musiała domyślać się jak należy prawidłowo zinterpretować treść pouczenia. Organ powinien działać z należytą starannością. W przedmiotowym wypadku wystarczyłoby w pouczeniu opisać uchwałę, której dotyczy prawo zaskarżenia. Jednak nie zrobiono tego, ograniczając się do ogólnego pouczenia o możliwości zaskarżenia - nie wiadomo, której - uchwały, spośród dwóch wymienionych w piśmie. Jednocześnie w orzecznictwie ugruntowane jest zapatrywanie, że mylne, w tym także nieprecyzyjne pouczenie o środkach zaskarżenia, może stanowić podstawę do przywrócenia terminu (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 369/09; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 343/05, publ. LEX Nr 199545; postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt OZ 713/04, publ. Legalis; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt l SA/Wa 1625/04, Legalis; postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GZ 101/07, publ. LEX Nr 5105). Sąd administracyjny, oceniając fakt wystąpienia powyższej przesłanki (braku winy w chybieniu terminowi), będzie brał pod uwagę wszelkie okoliczności wystąpienia chybienia (por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II FZ 367/06, publ. LexPolonica Nr 418130). Mając na uwadze powyższe, skarżąca wskazała, że poprzez mylne, tj. nieprecyzyjne i niejednoznaczne pouczenie o prawie zaskarżenia, została przez organ wprowadzona w błąd, bowiem odebrała nieprawdziwe - aczkolwiek uzasadnione okolicznościami sprawy - wrażenie, że prawo zaskarżenia opisane w pouczeniu dotyczy uchwały Nr [...]. Skutkowało to złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tą właśnie uchwałę (rozpatrywanej pod sygn. akt II SA/Wr 954/11), która została odrzucona z uwagi na niewłaściwy przedmiot zaskarżenia, tzn. zaskarżenie uchwały Nr [...] zamiast Nr [...]. O błędzie skarżąca zorientowała się dopiero w dniu 25 stycznia 2012 r., kiedy to doręczono jej postanowienie o odrzuceniu skargi. Skargę do WSA we Wrocławiu skarżąca złożyła w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten upłynął ok. 5 grudnia 2011 r., bowiem odpowiedź Przewodniczącego Rady Gminy została jej doręczona na początku listopada 2011 r.. Ponieważ o swoim błędzie skarżąca zorientowała się dopiero w dniu 25 stycznia 2012 r. - po lekturze postanowienia WSA we Wrocławiu o odrzuceniu skargi – 30-dniowy termin na wniesienie skargi na właściwą uchwałę Nr [...] już upłynął. Tym samym brak przywrócenia terminu do wniesienia skargi na "prawidłową" uchwałę będzie powodował dla skarżącej negatywne konsekwencje w postaci utraty możliwości zaskarżenia uchwały Nr [...]. Jest to dla skarżącej niezwykle istotne, bowiem jest to uchwała o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie której w bezpośrednim sąsiedztwie domu skarżącej powstała strefa przemysłowa, w której posadowiono liczne fabryki. Zasadność i legalność aktu prawa miejscowego, który zezwolił na wybudowanie takich obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych, skarżąca chce poddać pod kontrolę sądu. Jako właściciel nieruchomości graniczącej ze strefą przemysłową, którą objął plan miejscowy, niewątpliwie ma do tego prawo. Ustosunkowując się do powyższego wniosku Wójt Gminy O. wskazał, że uchybienie terminowi do wniesienia skargi jest wyłącznie wyrazem winy skarżącej. Strona przeciwna, ani Rada Gminy O., nie podejmowały żadnych działań, które wprowadzić by mogły w błąd skarżącą. To kolejny przykład niezadowolenia skarżącej, przy braku merytorycznych argumentów na poparcie swego wniosku. Doskonale skarżąca zdawała sobie sprawę od samego początku, którą uchwałę ma kwestionować. Przecież treść skargi z 28 stycznia 2012 r., jak i treść skargi złożonej uprzednio odnoszą się do tej samej tematyki. W obu przypadkach skarżąca kwestionuje tę samą uchwałę z 2007 r., składając uprzednio skargę, a przecież to uczyniła, nie miała żadnych przeszkód dla właściwego sformułowania żądania i wskazania, że zaskarża uchwałę z 2007 r., a nie z 2011 r.. Nadto organ wskazał, że należy rozważyć, czy poprzednia skarga, która została odrzucona, nie została złożona z opóźnieniem, bowiem obecnie skarżąca wskazuje, że złożyła ją ok. 5 grudnia, a odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia przepisów prawa otrzymała na początku listopada. Możliwe jest zatem, że i poprzednia skarga złożona była z naruszeniem terminu. Sam zatem wniosek o przywrócenie terminu byłby w takim układzie spóźniony, bowiem należało go złożyć do dnia 12 grudnia 2011 r., czemu skarżąca nie zadośćuczyniła. Zdaniem organu nie do przyjęcia jest teza, że lektura postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, w dniu 25 stycznia br., była pierwszym momentem, w którym ustała przeszkoda do wniesienia skargi. Co najwyżej, wówczas skarżąca powzięła świadomość tego, że wadliwie złożyła i sformułowała skargę. Nie jest to jednak tożsame z ustaniem przeszkody we wniesieniu skargi. Przeszkody takiej nie było, a pouczenie o możliwości zaskarżenia nie wprowadzało skarżącej w błąd. O wprowadzeniu w błąd można by co najwyżej mówić wówczas, gdyby w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. wskazano, że zaskarżyć można wyłącznie uchwałę z 2011 r., a już nie uchwałę z 2007 r.. Tymczasem takiej treści w/w pismo nie zawiera, dlatego nie może być mowy o błędnym pouczeniu. Skarżąca zachowuje się obecnie wybiórczo, bo to lepiej odpowiada jej interesom, niemniej jednak nie można pomijać faktu, że jeśli zrozumiała pouczenie o prawie zaskarżenia uchwały do WSA, i skoro nawet skargę złożyła, to mogła jednocześnie złożyć skargę na uchwałę z 2007 r.. Tego nie uczyniła i jest to wynik jej zaniedbania. Twierdzenie, że działa bez fachowego pełnomocnika jest mało przekonujące, bo samodzielnie w takim razie i bezproblemowo radzi sobie z przepisami prawa, skoro potrafi je wskazać, zacytować i nawet wejść - choć w błędną – to jednak polemikę, nie jest to wyraz nieporadności, ale wręcz samodzielności. Dlatego nie ma podstaw, by stawiać skarżącej inne wymagania akurat w zakresie upływu terminu do wniesienia skargi. Przecież skarżąca doskonale wiedziała, którą uchwałę Rady Gminy kwestionuje, a zatem powinna wiedzieć, którą uchwałę chce zaskarżyć do Sądu. Skarżąca zachowuje wręcz formalną budowę pism, czy to skarg, czy to wniosku, co dowodzi tego, że była w stanie rozróżnić, którą uchwałę ma zaskarżyć. Organ zwrócił także uwagę na fakt, że obecnie skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sposób formalnie prawidłowy. Nikt tymczasem jej nie pouczył o tym, w jaki sposób złożyć wniosek w tym zakresie. W tym zakresie zacytowano postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 569/08, w którym przyjęto: "Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem szczególnej staranności strony przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest więc dopuszczalne, jeżeli strona nie uprawdopodobni, że uchybienie terminu nie zostało przez nią zawinione. Przesłanka braku winy powinna być oceniana na tle wszystkich okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy i przy rozważeniu uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem. O braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej można zatem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że jej dopełnienie w ustawowym terminie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia". Jak wskazał organ, nie ma podstaw by zachowanie skarżącej każdorazowo traktować odmiennie. Podobnie, obecne zachowanie skarżącej przekonuje, że była w stanie złożyć skargę, tylko że nie dochowała należytej staranności w tym względzie. Dobitnie potwierdza to postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/G1 1759/07, w którym wskazano, że "O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.". W konsekwencji obecna skarga powinna zostać odrzucona także ze względu na uchybienie terminu, niezależnie od pozostałych okoliczności podnoszonych w odpowiedzi na skargę. Sam zaś wniosek o przywrócenie terminu do jej złożenia - oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy zauważyć, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym. W art. 87 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazano przesłanki do przywrócenia terminu dla czynności procesowej, które łącznie musi spełnić strona wnioskująca o przywrócenie terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (§ 1). W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (§ 2). Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (§ 4). W niniejszej sprawie warunki powyższe nie zostały spełnione. A mianowicie strona skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu tego terminu, za taką bowiem nie można uznać niejasnego i nieprecyzyjnego sformułowania pouczenie o prawie zaskarżenia zawartym w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r.. Należy bowiem zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi G.M.-A. jest uchwała Rady Gminy O. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi S. w gminie O.. Zaskarżenie takiej uchwały do sądu administracyjnego jest możliwe na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 j.t.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3 art. 101). Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, publ. ONSAiWSA 2007/3/60). Zgodnie zaś z przepisem art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W myśl wyżej powołanego art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynosi zatem trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże już z dniem wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku przerwaniu ulega bieg tego terminu. Natomiast w sytuacji udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie, od dnia doręczenia wzywającemu tej odpowiedzi rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni do złożenia skargi wskazany w art. 53 § 2 ab initio p.p.s.a.. Jeżeli natomiast organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie to termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli natomiast w tym okresie (sześćdziesięciu dni) organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to termin sześćdziesięciu dni biegnie nieprzerwanie, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, strona z kolei może wnieść skargę przed upływem tego terminu. Jedynie w sytuacji doręczenia przez organ odpowiedzi na wezwanie strony przed upływem owych sześćdziesięciu dni, otwiera swój bieg nowy, trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie, o którym mowa w art. 53 § 2 ab initio p.p.s.a. (por. uchwała NSA sygn. akt II OPS 2/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. skarżąca wezwała Radę Gminy O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie wsi S. w gminie O.. Organ nie udzielił na to wezwanie odpowiedzi w terminie sześćdziesięciodniowym. Stąd też sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie upłynął - z uwagi na brak odpowiedzi na to wezwanie w wskazanym powyżej terminie - w dniu 16 sierpnia 2011 r.. Organ dopiero w dniu 28 października 2011 r. (czyli dwa miesiące po terminie) podjął uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r.. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez skarżącą dopiero w dniu 30 stycznia 2012 r. (pięć miesięcy po terminie), po tym jak w dniu 25 stycznia 2012 r. odebrała postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 954/11) i dowiedziała się o tym, że skarga E.A. i G.M.-A. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] Rady Gminy Oława z dnia [...] r. jest niedopuszczalna. Stąd też należało uznać, że nieprecyzyjne pouczenie co do zaskarżenia uchwały nie uprawdopodobnia braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Należy tutaj zaznaczyć, że w dniu 21 listopada 2011 r. skarżąca i E.A. wnieśli skargę na uchwałę z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie zaś na uchwalę Nr [...]. A nawet jakby przyjąć, że skargę złożoną w dniu 21 listopada 2011 r. należało potraktować jako skargę na uchwałę Nr [...], to i tak byłaby ona spóźniona, bowiem – jak wskazano wyżej – termin do jej wniesienia upływał w dniu 16 sierpnia 2011 r.. Skarżąca nie wskazała natomiast na żadne inne okoliczności – ponad błędne pouczenie w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. – które uprawdopodobniałyby brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, a które zaistniałyby w okresie od 16 sierpnia 2011 r. do dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, tj. do dnia 8 listopada 2011 r.. Stąd też na podstawie art. 86 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji postanowienia.