II SA/Wr 143/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.K. na uchwałę Rady Miejskiej w J.-L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie L. gmina J.-L. postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. J.K. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w J.-L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie L. gmina J.-L., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono natomiast, że skarżący jest właścicielem działki zabudowanej nr 1656/16 AM-35, obręb L. w J.-L., położonej przy ul. [...], przylegającej do Placu [...]. Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. skarżący wezwał Radę Miejską w J.-L. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz uchwały z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...]. W uzasadnieniu wezwania skarżący wskazał, że uchwałą z dnia 23 listopada 2005 r. Nr [...] Rada Miejska w J.-L. przyjęła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy J.-L.. Na "Rysunku Studium" określone zostały obszary, na których Gmina zamierza sporządzić miejscowe plany na terenie miasta J.-L. (s. 47 studium). Do obszarów tych nie został zaliczony skwer miejski AM 35, obręb L. o powierzchni 1 ha położony w J.-L. pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i pasażem pieszym łączącym ul. [...] z ul. [...]. Mimo to Rada podjęła dwie w/w uchwały, które są niezgodne z ustaleniami zawartymi w studium zatwierdzonego w/w uchwałą Nr [...]. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując, że skarżący nie wykazał żadnego interesu prawnego w zakwestionowaniu przedmiotowych uchwał, poprzestając na wskazaniu swego interesu faktycznego polegającego na jego subiektywnym przekonaniu, że zakwestionowane przez niego uchwały rażąco naruszają aktualnie obowiązujące przepisy prawa oraz że są one sprzeczne z wcześniejszą uchwałą w sprawie przyjęcia studium. Zdaniem strony zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Natomiast okoliczność, że w obowiązującym dotychczas studium wyłączono pewne obszary nie oznacza, że w odrębnym trybie nie można przystąpić do sporządzania odrębnych miejscowych planów z zachowaniem odrębnej procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.. Warunkiem formalnym wniesienia takie skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) do usunięcia naruszenia, przy czym skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się skarżący. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 w/w ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. "Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15). "Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego." (wyrok NSA z dnia grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14). Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko organu, że skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego, który zostałby przez zaskarżoną uchwałę naruszony. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 w/w ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje w zasadzie jednolite już stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (np. postanowienie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2875/15 i z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 720/16; wyroki z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13 i z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 953/13) znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Nadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że skarżący w skardze podniósł jedynie, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z ustaleniami zawartymi w studium poprzez to, że na rysunku studium określone zostały obszary, na których Gmina zamierza sporządzić miejscowe plany na terenie miasta J.-L., zaś do obszarów tych nie został zaliczony skwer miejski AM 35, obręb L. o powierzchni 1 ha położony w J.-L. pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i pasażem pieszym łączącym ul. [...] z ul. [...]. Tak sformułowana skarga nie pozwala uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tym samym skargę należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. odrzucić. Stąd orzeczono jak w sentencji. k.g.