II SA/Wr 145/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: WSA Mieczysław Górkiewicz (spraw.) NSA Halina Kremis Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wybudowaniu budynku mieszkalno-gospodarczego na terenie nieruchomości przy ul. C. oddala skargę. Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie przez E. Z. jest postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. nr [...] , którym organ na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu zażalenia E. Z. na postanowienie Prezydenta Miasta J. G. z dnia 27 lutego 2008 r. znak A.B. [...] odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o wybudowaniu budynku mieszkalno- gospodarczego na terenie nieruchomości przy ul. C.po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2009r. sygn. akt II SA/Wr 162/09 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższym wyrokiem uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. nr [...]i poprzedzające je postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. – przez Kierownika Referatu Budownictwa Urzędu Miasta J. G. o przekazaniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J. G. wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia o wybudowaniu budynku mieszkalno-gospodarczego na terenie nieruchomości położonej w J.G. przy ul. C.. oraz uchylono postanowienie Wojewody D. z dnia [...] Nr [...]wydane na podstawie art. 138 §1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że mając na uwadze że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym oraz uwzględniając odformalizowany, uproszczony charakter tego postępowania, stwierdzić należy, że w przypadku niewłaściwości organu do wydania zaświadczenia nie znajduje zastosowania przepis art. 65 § 1 k.p.a. Taki też pogląd wypowiedziany już został w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 645/06 oraz wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn akt I OSK 101/08. Skład orzekający w tej sprawie podzielił ponadto prezentowane w doktrynie oraz w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych jak też w orzeczeniach NSA stanowisko, że stwierdzenie niewłaściwości organu do wydania zaświadczenia skutkować powinno odmową wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. (por. J. Borkowski, Kodeks... s. 821 i przykładowo: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r. I OSK 101/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2007 r. II SA/Wr 645/06; z dnia 19 czerwca 2008 r. II SA/Wr 162/08; z dnia 21 sierpnia 2008 r. IV SA/Wr 277/08; z dnia 16 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 98/08; czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. II SAB/Wa 337/04). W przywołanych orzeczeniach sądowych wskazuje się trzy przypadki odmowy wydania zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to z względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie. Jak wskazał dalej Sąd, jeżeli w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta J. G. stwierdził swoją niewłaściwość, winien był odmówić wydania zaświadczenia żądanej treści z odpowiednią argumentacją. Nie było natomiast podstaw prawnych do przekazania wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia do innego organu na podstawie art. 65 k.p.a. Powyższe uchybienie procesowe nie zostało wyeliminowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze co powoduje, że postanowienie tego organu dotknięte było tą samą wadą. Sąd stwierdził dalej, że zarówno zaskarżone postanowienie jak też postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 65 § 1 oraz art. 219 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu konieczne było wyeliminowanie tych aktów z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd korzystając z uprawnień wynikających z art. 134 i 135 p.p.s.a. uznał za konieczne - dla prawidłowego załatwienia sprawy - wyeliminowanie z obrotu prawnego również postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]r. Nr [...]. Zdaniem Sadu rozstrzygnięcie zawarte w tym postanowieniu oraz treść zawartego w nim uzasadnienia warunkowały podjęcie przez organ pierwszej instancji postanowienia o przekazaniu podania skarżącego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Z przedstawionych wcześniej względów z argumentacją zawartą w postanowieniu Wojewody nie można się zgodzić, co wskazuje na podjęcie tego aktu z naruszeniem art. 65 § 1 i art. 219 k.p.a. Działając w toku kontroli instancyjnej Wojewoda winien bowiem uwzględnić szczególny charakter postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń i ocenić, czy istniały w sprawie podstawy do wydania postanowienia odmownego i z jakich względów. Sąd zauważył, że w aktach sprawy przekazanych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę brak jest wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia żądanej treści jak też postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wydania tego zaświadczenia. Wobec istotnych braków akt administracyjnych niemożliwa była więc ocena prawidłowości postanowienia pierwszoinstancyjnego wyeliminowanego przez Wojewodę z obrotu prawnego jak też ocena prawidłowości stanowiska Wojewody i Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku właściwości organu pierwszej instancji do wydania żądanego przez stronę zaświadczenia. Prawidłowa ocena stanowiska organów o braku właściwości Prezydenta Miasta J. G. wymagała bowiem przede wszystkim skonfrontowania z treścią wniosku strony i zawartym w nim żądaniem. Dodać również należy, że orzekając o konieczności uchylenia omawianego postanowienia Sąd uwzględnił, że organy w ramach przysługujących im kompetencji miałby mocno ograniczone możliwości wyeliminowania tego wadliwego aktu z obrotu prawnego. Zatem działanie Sądu stanowiło środek konieczny dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wobec tych okoliczności, Sąd stwierdził, że wykazane uchybienia przepisów prawa procesowego nie pozwalają na utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji jak też wskazanego postanowienia Wojewody D. jako naruszających przepisy art. 219 i art. 65 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wytycznych dla organu Sąd podkreślił, że w ponownym postępowaniu organy podejmą czynności zmierzające do rozpatrzenia zażalenia E. Z. od postanowienia Prezydenta Miasta J. G. z dnia 27 lutego 2008 r. dbając o zachowanie swojej właściwości oraz mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym wyroku. W skardze na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 lutego 2010 r. nr II- 62/10, którym organ na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie po ponownym rozpatrzeniu zażalenia E. Z. na postanowienie Prezydenta Miasta J. G. z dnia 27 lutego 2008 r. znak A.B. [...]odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o wybudowaniu budynku mieszkalno- gospodarczego na terenie nieruchomości przy ul. C., E. Z. wskazał m.in.., że Prezydent J. G. rażąco i z premedytacją manipuluje przez 22 lata całą dokumentacją nieruchomości 76a przy ul C. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D.wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie istotnym jest fakt, że Prezydent Miasta J. G. zaskarżonym postanowieniem odmówił E. Z. wydania żądanego zaświadczenia z uwagi na nieposiadanie w prowadzonych rejestrach i ewidencjach żądanych przez wnioskodawcę informacji. Ponadto podkreślono, ze stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem organu, skoro sąd w powołanym orzeczeniu nie uchylił rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji tj. postanowienia z dnia [...]znak A.B.[...], to należy domniemywać, że jest ono prawidłowe. Skarżący wraz z pismem procesowym z dnia 1 czerwca 2010 r. przedłożył szereg dokumentów mających zdaniem skarżącego istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i mających stanowić o tym, że wybudował on budynek mieszkalno- gospodarczy przy ul. C. w J. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego m.in. postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie brak jest w ocenie Sądu podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. Zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają bowiem prawa. Oceny tej dokonano, również z uwzględnieniem oceny prawnej i przez pryzmat wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu wydanym w tej sprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 162/09, które wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Jak wynika z akt sprawy, tym razem uzupełnionych o treść wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2008 r. jak i postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wydania tego zaświadczenia z dnia 27 lutego 2008 r. znak A.B.[...], skarżący domagał się wydania zaświadczenia o wybudowaniu budynku mieszkalno gospodarczego przy ul. C. w J. G. powołując się m.in. na prowadzone postępowanie prokuratorskie. W powyższym wniosku skarżący wyraźnie kwestionuje treść, wydanego wcześniej przez Prezydenta Miasta J. G. z dnia 14 stycznia 2008r. zaświadczenia, z którego wynika, że w dniu 13 lipca 1987 r. nr 9/87 udzielono pozwolenia dot. nadbudowy do budynku (nad pomieszczeniami gospodarczymi) przy ul. C. w J. G., nadto w dniu [...]r. znak [...]potwierdzono zgłoszenie do użytkowania adaptowanej części pomieszczeń gospodarczych na mieszkania. Prezydent Miasta J.G. ( organ architektoniczno – budowlany) w przywołanym postanowieniu odmownym wyraźnie wskazał, że na podstawie posiadanych rejestrów wydanych pozwoleń na budowę nie potwierdza faktu wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – gospodarczego na terenie nieruchomości przy ul. C. w J.. G.. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń, które stanowi swoiste, bo uproszczone i w znacznym stopniu odformalizowane postępowanie o charakterze administracyjnym, obowiązujące organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego. Należy wyraźnie oddzielić od siebie zaświadczenia wydawane na podstawie art. 217 k.p.a. od decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 104 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 217 §1 k.p.a organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki, (pkt1) jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub (pkt 2), gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, który - jak wynika z wniosku strony - ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest , gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 §1 k.p.a). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 §2 k.p.a). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania organ ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PIP, zeszyt 10, 2004r., s.63). Odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Odmowa wystawienia zaświadczenia może nastąpić w trzech przypadkach, tj. przy braku interesu prawnego wnioskodawcy, w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, bądź - co miało miejsce na gruncie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia. Sprawa E. Z. dot. wydania zaświadczenia o wskazanej wyżej treści dotyczącego wybudowania budynku mieszkalno- gospodarczego pozostaje w ścisłym związku ze sprawami, które regulują przepisy m.in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wybudowanie takiego budynku zgodnie zobowiązującym prawem bezsprzecznie min. wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z danych jakimi dysponował organ architektoniczno –budowlany właściwy w zakresie wydania owego pozwolenia na budowę Prezydent Miasta J. G. wynika, że dla tak określonej nieruchomości zostało udzielone jedynie (pozostające w obrocie prawnym do dnia dzisiejszego) w drodze decyzji z dnia 13 lipca 1987 r. pozwolenie na nadbudowę budynku nad pomieszczeniami gospodarczymi przy ul. C.w J. G., w ówczesnym stanie prawnym należącymi do Gminy J. G., a w dniu [...] (znak [...]) potwierdzono zgłoszenie do użytkowania adaptowanej części pomieszczeń gospodarczych na mieszkania. Prawidłowo w tej sytuacji zarówno organ I, jak i II instancji odmówił wydania zaświadczenia o wskazanej we wniosku treści. Bezsprzecznie bowiem skarżący, żąda potwierdzenia przez organ faktów, których ten nie posiadał. Wskazane w przepisie art. 218 §1 k.p.a. określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nimi także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (wyr. NSA z dnia 21 stycznia 1997 r. SA/Łd 3105/95, OSP 1998, z.6, poz. 106) W zakresie postępowania wyjaśniającego, jakie Prezydent Miasta J. G., a następnie Wojewoda D. mógł przeprowadzić przed wydaniem zaświadczenia, bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, mieściło się wyłącznie ustalenie stanu prawnego, jaki miał być potwierdzony w zaświadczeniu. Natura prawna samego zaświadczenia zawęża bowiem postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego w oparciu o konkretne dane znajdujące się w posiadaniu organu. Bez znaczenia wobec treści owego wniosku musi pozostać także kwestia ewentualnej zmiany sytuacji prawnej powoływanej nieruchomości w kontekście uprawnień właścicielskich skarżącego. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być bowiem analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych, do czego w istocie sprowadzają się żądania wnioskodawcy ( por. wyrok z dnia 23 marca 2006r. sygn. akt I SA/Wr 63/05, LEX nr 204776). Niezależnie od powyższego, należy również zauważyć, że wiosek skarżącego inicjujący postępowanie administracyjne w żaden sposób nie odwoływał się do interesu prawnego skarżącego. Istotą żądania było wydanie zaświadczenia o wybudowaniu budynku mieszkalno- gospodarczego przy ul. C. w J. G. z powołaniem się na niejednoznaczną sytuację prawną wspomnianej nieruchomości. Powyższe świadczyło jedynie o istnieniu interesu faktycznego polegającego na potrzebie uzyskania potwierdzenia konkretnej sytuacji lokalowej skarżącego, a nie interesu prawnego opartego na prawie lub obowiązku uzyskania tego zaświadczenia od wskazanego organu. W konsekwencji odmowa wydania żądanego przez stronę zaświadczenia dokonana w drodze postanowienia po myśli art. 219 k.p.a. nie naruszyła powszechnie obowiązujących, wskazanych przez stronę lub innych przepisów prawa. Tryb określony w art. 217-219 k.p.a. dotyczy bowiem opartej na interesie prawym strony lub wymaganej przez przepis prawa potrzeby uzyskania urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia określonych faktów lub stan prawnego, ale wynikających z prowadzonej przez konkretny organ, z uwzględnieniem jego kompetencji określonych w przepisach prawa, ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu Z tych względów, i niezależnie od innych okoliczności podnoszonych w skardze i piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2010 r. przez E. Z. (te bowiem w świetle obowiązujących przepisów prawa określających warunki ubiegania się strony o zaświadczenie nie miały wpływu na treść i legalność zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć) - żądanie skarżącego wydania zaświadczenia o wymaganej przez niego treści nie mogło być uwzględnione, co też uczyniły organy obu instancji w wydanych przez siebie postanowieniach. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując prawidłowość wydanych przez organy obu instancji postanowień odmawiających wydania zaświadczenia określonej treści stwierdził, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały zgodne z prawem z uwzględnieniem wytycznych wskazanych w wyroku tut. Sądu z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 162/09 i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił .