II SA/Wr 159/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pomostu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], (dalej - PINB) na podstawie art. 49b ust 1 i ust 3 Prawa budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę pomostu o wymiarach: szerokość od strony zbiornika wodnego (działka nr [...]) około 5,60m, szerokość od strony działki nr [...] około 1,67m, długość około 5,47m, położonego na działce nr [...] oraz działce nr [...] (od strony działki nr [...]) w [...], gmina [...]. Niniejsze rozstrzygnięcie poprzedzone zostało następującymi czynnościami. W dniu [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, na podstawie której stwierdzono istnienie dwóch pomostów na działce nr [...] oraz działce nr [...] (od strony działki nr [...]) w [...], gmina [...]. W trakcie kontroli R. M. oświadczył, że część pomostu w granicach jego działki wykonana została na podstawie zgłoszenia z [...] października 2017 r. Natomiast część pomostu znajdująca się na działce nr [...] została wykonana przez C. P., właściciela działki nr [...] i poprzedniego właściciela działki nr [...]. Organ powiatowego nadzoru budowlanego uzyskał informację z Wydziału Architektury i Środowiska Starostwa Powiatowego, zgodnie z którą w dniu [...] października 2017 r. R. M. złożył wniosek o przyjęcie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania pomostu o kształcie prostokąta o wymiarach 2m x 9m położonego na działce nr [...]. W złożonym oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane R. M. powołał się na akt notarialny (umowa kupna-sprzedaży nieruchomości) dotyczący jedynie ww. działki. Na mapie przedłożonej do zgłoszenia zawarto usytuowanie pomostu - w całości na działce nr [...] dłuższymi krawędziami od strony działki inwestora oraz zbiornika wodnego. Po analizie ww. zgłoszenia organ I instancji stwierdził, że aktualnie istniejący obiekt nie jest tożsamy ze zgłoszonym zarówno pod względem wymiarów jak i położenia, zaś dostrzeżona rozbieżność ta jest ewidentna i nie budzi wątpliwości. W oparciu o zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy PINB w [...] doszedł do przekonania, iż inwestor R. M. nie uczynił zadość ustawowemu obowiązkowi zgłoszenia ww. zamiaru inwestycyjnego, bowiem wybudował przedmiotowy pomost bez zgłoszenia tejże inwestycji do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. W treści uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. organ I instancji wskazuje, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane budowa pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jego budowa wymaga zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, PINB w [...] zakwalifikował sporną inwestycję jako samowolę budowlaną, o której mowa w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Następnie PINB umożliwił legalizację samowolnie wybudowanego pomostu, zobowiązując inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów legalizacyjnych. Jednakże, w związku z niewypełnieniem obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. organ I instancji wydał decyzję oparciu o art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, które w swojej istocie sprowadza się do rozbiórki ww. pomostu. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez adresata ww. decyzji. W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżący zarzuca organowi I instancji szereg nieprawidłowości. W jego ocenie PINB zaadresował decyzję wobec osoby, która nie jest inwestorem. Nadto skarżący podnosił niezasadność posiłkowania się zdjęciami satelitarnymi z programu Google Earth, przy analizie stanu faktycznego. Po rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] DWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zasadniczym problemem jaki wykreował się na kanwie ww. stanu faktycznego była kwestia, czy R. M. winien być adresatem decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zasadnie skierował zaskarżoną decyzję wobec skarżącego. W przekonaniu organu II instancji nie ulegało wątpliwości, iż R. M. pozostaje inwestorem ww. obiektu budowlanego. Taka kwalifikacja była analizą zdjęć satelitarnych z programu Google Earth Pro na przestrzeni okresu od [...] października 2014 r. (moment sprzedaży przedmiotowej nieruchomości) do chwili obecnej. Na dzień sprzedaży ww. zdjęcia satelitarne nie ujawniały przedmiotowej inwestycji w formie trapezu, co oznacza, iż w dniu sprzedaży nieruchomości sporny pomost nie istniał. Jednakże zdjęcia satelitarne datowane na [...] stycznia 2017 r. obrazują wykonanie tegoż pomostu, bowiem znajduje się na nich wyraźny zarys trapezu, czyli bryły jaką posiada nielegalnie wzniesiony pomost. Organ odwoławczy zauważył, iż powyższe zdjęcia satelitarne nie posiadają najwyższe jakości, jednakże są na tyle wyraźne, iż umożliwią zidentyfikowanie momentu dokonania samowoli budowlanej. Oprócz tego, DWINB zauważył, że sporny pomost zlokalizowany jest na nieruchomościach, które znajdują się w posiadaniu różnych właścicieli. Jednak nie można tracić z pola widzenia tego, iż sporny pomost w większości położony jest nad lustrem wody zbiornika wodnego na działce nr [...], której właścicielem C. P. Niemniej jednak, bezpośredni do niego dostęp jest możliwy jedynie z działki R. M. oraz służy jedynie właścicielom działki [...]. Zejście do spornego pomostu następuje poprzez stopnie schodowe bezpośrednio z działki R. M. Z praktycznego punktu widzenia oznacza to, że orzeczenie nakazu rozbiórki tegoż pomostu skierowane wobec innego podmiotu niż Pan R. M. byłoby działaniem, które w swojej istocie doprowadziłoby do niewykonalności tejże decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji również wskazał, iż z przepisów art. 28-30 Prawa budowlanego wynika, które urządzenia wodne w rozumieniu Prawa wodnego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a które dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Przykładowo zgłoszenia wymaga budowa pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od pomostu do dna akwenu, do 2,50 m, służących do: cumowania niewielkich jednostek pływających (jak łodzie, kajaki, jachty), uprawiania wędkarstwa, rekreacji, co wynik art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego. Mając to na uwadze, budowa ww. pomostu, z uwagi na swoje wymiary, wymagała zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, nie uczyniono zadość temu obowiązkowi. W niniejszej sprawie organ wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane i tym samym umożliwił legalizację samowolnie wybudowanego pomostu, zobowiązując inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. W związku z niewypełnieniem obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., PINB w [...] zasadnie wydał decyzję w oparciu o art. 49b ust 1 w związku z art. 49b ust 3 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca w powyższych przepisach zobligował organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki w przypadku stwierdzenia, że obiekt wybudowano bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w sytuacji gdy inwestor nie skorzystał z możliwości jego legalizacji. W tym miejscu warto podkreślić, iż procedura legalizacyjna w dużym stopniu zależy od woli i aktywności samego inwestora, bowiem niniejsza możliwość jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem. W przypadku, gdy inwestor zignoruje nakazane postanowieniem obowiązki, organ I instancji zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki. Tym samym w ocenie organu II instancji nie zaistniały podstawy do zmiany bądź uchylenia decyzji PINB w [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona przez R. M., której to decyzji zarzucono: I. Naruszenie przepisów które powodują, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, a to: 1) art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie w niniejszej sprawie decyzji w II instancji przez DWINB, w sytuacji, w której to wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; 2) art. 52 Prawa budowlanego poprzez nakazanie dokonania rozbiórki pomostu skarżącego w sytuacji, w której pomost jest położony na działce nr [...] ,której właścicielami są C. P. i E. P., co w konsekwencji uniemożliwia skarżącemu wykonanie czynności rozbiórki z uwagi n barak prawa do dysponowania wskazaną powyżej działką bez zgody jej właścicieli, co czyni decyzję niewykonalną, powyższe stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. Zarzucono również naruszenie prawa procesowego: 1) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby która nie jest inwestorem procesu budowlanego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co z kolei skutkuje wadliwym – tj. do niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 77 k.p.a. i 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony na okoliczność daty wybudowania pomostu oraz osoby inwestora, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony; 5) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w postaci ustalenia daty wybudowania pomostu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 6) art. 89 § 2 k.p.a. poprzez niewyznaczenie rozprawy celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy poprzez przeprowadzenie na niej dowodu z zeznań świadków oraz przesłuchania stron, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto zarzucono ww. decyzji naruszenie prawa materialnego w postaci art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na skierowaniu decyzji o rozbiórce pomostu wobec skarżącego, nie zaś inwestorowi inwestycji budowlanej. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie w przypadku niestwierdzenia przez Sąd nieważności uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kryteriami wynikającymi a art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U z 2019 r. poz. 2732 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja – jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - skutkować musiało ich uchyleniem. W szczególności trafne okazały się Za uzasadnione należało uznać postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. aczkolwiek z trochę odmienną argumentacją. Przed wyjaśnieniem przyczyn ze względu na które podjęte zostało niniejsze orzeczenie, niezbędne jest odniesienie się do zarzutów skargi wskazujących na kwalifikowane naruszenie prawa mające uzasadnić stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Autor skargi powołuje się na art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wywodząc, że skoro przedmiotem niniejszego postępowania jest pomost, który stosownie do art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, stanowi urządzenie wodne czyli urządzenie służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów a zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dni 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie został zakwalifikowany jako budowla hydrotechniczna, tj. budowla służąca kształtowaniu zasobów i korzystaniu z nich, to zgodnie z przywołanym art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, organem właściwym do orzekania w sprawie jest wojewoda. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać najpierw należy, że art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) samodzielnie nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten określa właściwość rzeczową i instancyjną organów architektoniczno- budowlanych, które nie są właściwe do orzekania w sprawach samowoli budowlanej. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut wskazujący na właściwość wojewody. Przywołany przepis może być jednak odnoszony do niniejszej sprawy w powiązaniu z art. 83 Prawa budowlanego, określającym właściwość rzeczową organów nadzoru budowlanego. Ustęp 1 tego przepisu wskazuje na właściwość rzeczową powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do orzekania m.in. na podstawie art. 49 b Prawa budowlanego, będącego podstawą do wydania decyzji o nakazie rozbiórki pomostu. Z kolei art. 83 ust. 3 określając właściwość rzeczową wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji, przydziela do jego właściwości, zadania i kompetencje określone w ust. 1 z zastrzeżeniem, że odnosi się to wyłącznie do kategorii spraw o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 ustawy. Mając na uwadze, że przedmiotem niniejszej sprawy jest rozbiórka pomostu, należy zauważyć, że według art. 82 ust. 3 pkt 2 w związku z odesłaniem zawartym w art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Strona skarżąca dla ustalenia rozumienia pojęcia "innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystania z nich" odwołuje się do art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, który urządzenie wodne definiuje jako urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, wymieniając: mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie (pkt i). Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, taka konstatacja oparta wyłącznie na literalnej wykładni przepisów, bez uwzględnienia autonomiczności i specyfiki różnych reżimów i regulacji prawnych zawartych w przepisach ustawy – Prawo wodne i Prawo budowlane nie jest prawidłowa (por. NSA wyroku z dnia 30 maja 2019 r. II OSK 1102/19, CBOSA). Podzielając w całości stanowisko zawarte w przywołanym wyroku - które nadal zachowuje aktualność (pomimo, że odnosi się do Prawa wodnego z 2001 r.), za NSA zaznaczyć trzeba, że definicja urządzeń wodnych zawarta w art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U z 2018 r., poz. 2268 ze zm. – dalej także jako "P.w") jest bardzo szeroka i pojemna. Ustawodawca, nie zdecydował się na konkretne wyliczenie tych urządzeń wskazując je tylko przykładowo – w tym także pomosty. O ile tak szerokie zdefiniowane urządzeń wodnych na gruncie Prawa wodnego może być uzasadnione celem i regulacją tej ustawy, to brak podstaw do bezpośredniego ("automatycznego") rozciągania tak przyjętej, szerokiej i pojemnej definicji urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich - na potrzeby rozumienia znaczeń terminów zawartych w innych aktach prawnych, w tym w Prawie budowlanym. W szczególności, brak jest podstaw aby posługiwać się tą otwartą i szeroką definicją zawartą w Prawie wodnym - dla ustalania właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. Pomimo, że Prawo budowlane w art. 82 ust. 3 pkt 2 także posługuje się terminem obiektów/urządzeń "służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich", to jednak znaczenie (rozumienie) tego pojęcia, zawarte w pierwszym ze wskazanych przepisów jest zupełnie odmienne i służy innym celom. Jak wyjaśnił NSA uwzględnienie systematyki i kontekstu przepisu określającego zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego w pierwszej instancji (art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy) pozwala zauważyć, że obiekty służące kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich zostały wymienione obok takich obiektów jak: hydrotechniczne piętrzące, upustowe, regulacyjne, kanały, obiekty usytuowane na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego, czy obiektów lotnisk cywilnych, obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych, obiektów dotyczących strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, elektrowni wiatrowych i obiektów znajdujących się w obszarze kolejowym, a także dróg publicznych krajowych i wojewódzkich. Przy wykładni przepisu (art. 82 ust. 3 pkt 2 in fine) uwzględnić zatem należy przede wszystkim siatkę pojęciową zawartą w otoczeniu tego przepisu (art. 83 ust. 3 pkt 1, pkt 3a, pkt 4, pkt 5-5c i pkt 6). Uwzględnienie tego otoczenia i kontekstu, pozwoli dopiero na pełne rozpoznanie aksjologii normy prawnej zawartej we wskazanym przepisie i należytą wykładnię tego przepisu. Przy tak przeprowadzonej wykładni na plan pierwszy wysuwa się, że wskazane wyżej rodzaje i kategorie obiektów budowlanych wymienionych w przepisie art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, cechuje niewątpliwy rozmach inwestycyjny i doniosłość z punktu widzenia interesów Państwa. Są to bowiem obiekty i roboty budowlane o określonej specyfice, która uwzględnia charakterystyczną lokalizację tych obiektów, specjalne ich przeznaczenie, czy też skalę inwestycyjną. W takim też kontekście, nie sposób przyjmować, że każdy, nawet niewielki obiekt "służący kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich", który wymieniony został w 16 pkt 65 Prawa wodnego może wypełniać dyspozycję przepisu art. 82 ust. 3 pkt 2 in fine Prawa budowlanego. Akceptując w całości przedstawioną wyżej wykładnię NSA, Sąd zauważa, że wskazanych wyżej cech akcentujących konieczny rozmiar inwestycyjny, doniosłość z punktu widzenia interesów Państwa, czy też charakterystyczną lokalizację obiektu – nie można doszukać się przy ocenie spornej samowoli budowlanej polegającej na budowie pomostu. Tym samym zarzut naruszenia właściwości rzeczowej orzekających w sprawie organów nadzoru budowanego należy uznać za nieuzasadniony. Nie doszło bowiem w tym względzie w ogóle do naruszenia prawa. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał także, że zaistniała przesłanka niewykonalności decyzji która uzasadniałaby zastosowanie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. NSA w wyroku z dnia 3 marca 2020 r. II OSK 150/19, CBOSA). Skarżący upatruje trwałej niewykonalności decyzji w tym, że nie dysponuje tytułem prawnym do działki nr [...] na której znajduje się zbiornik wodny. Nie przedstawił jednak jakichkolwiek okoliczności, które chociaż uprawdopodobniałyby, że właściciel działki nr [...] - będący wszak inicjatorem postępowania który żąda wręcz rozbiórki obiektu, podejmowałby czynności uniemożliwiające wykonanie tego nakazu. Skarżący nie kwestionuje także, że rozbiórka pomostu jest możliwa od strony jego działki. Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób wskazany w art. 156 § 1 k.p.a., Sąd stwierdził, że nie można jednak przypisać jej cech całkowitej zgodności z prawem, gdyż wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Obowiązująca w k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) obliguje bowiem organ administracji publicznej prowadzący postępowanie do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady zapewniają gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Także strona postępowania, zgodnie z zasadą czynnego udziału, jest uprawniona do przedstawienia dowodów. Ponieważ to organ administracji ma podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji. Organ co do zasady może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu tylko w świetle określonych okoliczności wymienionych w art. 78 § 2 k.p.a. Reguły dowodzenia zawarte w KPA wskazują także, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza także art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Materialnoprawną podstawą wydania kontrolowanych decyzji jest art. 49 b ust. 1 i ust. 3 i ustawy Prawo budowlane regulujący procedurę legalizacji albo rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Nakazem rozbiórki w niniejszej sprawie objęty został pomost drewniany o wymiarach szerokość od 5,60m do 1,67m i długość 5,47m. Powyższe ustalania pozwalają na akceptację dokonanej przez organy kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako pomostu, którego budowa zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawo budowlane nie wymagała pozwolenia na budowę. W przepisie tym ustawodawca zwolnił budowę pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu do 2,50 m, służących do: a) cumowania niewielkich jednostek pływających, jak łodzie, kajaki, jachty; b) uprawiania wędkarstwa; c) rekreacji z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, poddając jednak obowiązkowi dokonana zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W sprawie nie było kwestionowane, że powyższy wymóg nie został dopełniony względem całego pomostu, co uprawniło organy nadzoru budowanego do wszczęcie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 b Prawa budowalnego. Zasadniczą kwestią sporną jest natomiast wobec kogo, organ nadzoru budowlanego winien prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej oraz na kogo powinien zostać nałożony nakaz rozbiórki w wypadku braku możliwości legalizacji. W tym względzie kluczowe znaczenie ma art. 52 Prawa budowlanego wyliczający krąg podmiotów, które mogą być adresatami różnych obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego lub adresatami decyzji, nakazującej rozbiórkę. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08 (LEX nr 552842) pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Tym samym to przede wszystkim inwestor, który jest sprawcą samowoli budowlanej powinien być w pierwszym rzędzie zobowiązany do wykonana nakazu rozbiórki. Problemów nie rodzi sytuacja, w której inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, może jednak zaistnieć sytuacja, gdy inwestor nie będzie jednocześnie właścicielem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2017r. II OSK 1291/15 wskazał, że przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane, jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. (...). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej zatem powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki NSA z dnia: 13 maja 2015 r., II OSK 1924/13, z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 431/11, z dnia 25 kwietnia 2012, II OSK 234/11, z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10 - CBOSA. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach. Należy także się zgodzić z tym, że na tle wykładni art. 52 Prawo budowlane kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego którym posłużył się ustawodawca, ma charakter elastyczny, stąd przesądzenie, że określone obowiązki powinny obciążać właściciela obiektu budowlanego albo inwestora, niezależnie że te dwie kategorie najczęściej pozostają wspólne i przysługują tej samej osobie, uzależnione jest od okoliczności faktycznych danej sprawy (por. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. II OSK 741/14, CBOSA). Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Judykatura zwraca ponadto uwagę, że żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Włączenie go do postępowania jako osoby zobowiązanej do współwykonania decyzji wynika z uznania, że nałożenie nakazu rozbiórki wyłącznie na właściciela nieruchomości byłoby dla tego podmiotu nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2016 r., II OSK 2100/14, LEX nr 2108447, z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1530/19, z dnia 19 września 2019 r. II OSK 2558/17). W orzecznictwie wskazuje się także, że zasady "superficies solo cedit" wyrażonej na gruncie prawa cywilnego, zgodnie z którą własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową (art.191 k.c.) nie można przenosić wprost na Prawo budowlane. Gdyby tak było w istocie to nigdy nie można byłoby nałożyć nakazu rozbiórki obiektu na podmiot nie będący właścicielem gruntu i inna byłaby treść artykułu 52 ww. ustawy (por. NSA w wyroku z 12 marca 2020 r. II OSK 1219/18 CBOSA). Z przedstawionych poglądów jednoznacznie wynika, że podstawą wyboru podmiotu do którego ma być skierowany nakaz rozbiórki musi być prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności winien zatem skierować kierować go do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił jeżeli stało się to bez zgody czy choćby aprobaty właściciela. Z art. 52 Prawa budowlanego nie wynika bowiem obowiązek ustalenia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero w sytuacji, gdy pomimo podjętych środków dowodowych nie jest możliwe ustalenie inwestora, albo wykazane zostanie, że nie ma on legalnej możliwości wykonania nakazu, obowiązek kierowany może być do właściciela nieruchomości lub obiektu. W świetle przedstawionej argumentacji uznać należy, że powinnością organów orzekających w niniejszej sprawie było przede wszystkim rzetelnie ustalenie, kto jest inwestorem stwierdzonej samowoli budowlanej. Z obowiązku tego organy bezsprzecznie się nie wywiązały. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zaniechano podjęcia odpowiednich czynności procesowych zmierzających do pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia tej okoliczności. Z akt sprawy wynika, że PINB swoją aktywność procesową ograniczył do wystąpienia o informację do organu architektoniczno-budowlanego czy dokonano zgłoszenia budowy pomostu oraz, do przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania kontroli, do udziału w której wezwał skarżącego jako właściciela działki do której pomost przylega. Pomimo, że podczas kontroli stwierdzono, że "pomost wchodzi na teren działki stanowiącej zbiornik wodny", w toku postępowania nie przeprowadzono oględzin z udziałem właściciela tej działki. Skarżący oświadczył do protokołu z kontroli, że część pomostu została zrealizowana przez poprzedniego właściciela i istniała już w chwili zakupu przez niego działki, a on jedynie wykonał jego część, co dla PINB było wystarczającym dla uznania go za inwestora. Protokół z kontroli to zatem praktycznie jedyny dowód, który posłużył organom do ustalenia adresata nakazu rozbiórki. Przy czym organy odmienne zakwalifikowały jego status w świetle art. 52 Prawa budowlanego. Organ I instancji na podstawie ustaleń poczynionych podczas kontroli uznał skarżącego za inwestora, tylko z tego względu, że zrealizował część robót na przedmiotowym pomoście, co oczywiście nie może być uznane za wystarczające dla przypisania mu takiego statusu. Pomimo oświadczenia skarżącego, że sporny pomost istniał już w momencie zakupu przez niego działki, PINB nie podjął czynności zmierzających do ustalenie kiedy pomost został wybudowany, choć może mieć ona znaczenie dla ustalenia osoby inwestora. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że pomost musiał powstać po 2002 r, gdyż przed tą datą nie było jeszcze zbiornika wodnego oraz, że nie mógł być wybudowany przed 2014 r. gdyż nie ma go na zdjęciach mapy satelitarnej zbiornika z 2014 r. Sam jednak zaznaczył, nie są one na tyle wyraźne aby na ich podstawie można było to jednoznacznie stwierdzić. W ocenie Sądu opisany wyżej, skąpy i niejednoznaczny materiał dowodowy, nie może stanowić podstawy dla uznania, że organ pierwszej instancji wywiązał się obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy po podjęciu wszelkich możliwych czynności procesowych zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Złożony do akt sprawy materiał nie pozwala na ustalenie kiedy pomost powstał. W szczególności brak przekonujących dowodów potwierdzających, że miało to miejsce po 2014 r. a więc w czasie kiedy skarżący był już właścicielem działki. Tego typu ustaleń nie można czynić na podstawie dokumentów, które jak sam organ zaznacza, są nieczytelne. Ze zgromadzonych dowodów nie wynika też, kto jest inwestorem spornego obiektu. Sam fakt, że skarżący dokonał wymiany desek w pomoście nie świadczy, że był jego inwestorem, jak przyjął to PINB. Poza kontrolą przeprowadzoną przed wszczęciem postępowania organ I instancji nie podjął nawet próby przeprowadzenia innych dowodów, które mogłyby przyczynić się do ustalenia w sposób bardziej dokładny daty wybudowania pomostu i osoby inwestora. Tymczasem ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a. wprowadza szeroki katalog dowodów, przyjmując, że dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem. Poza dokumentem urzędowym, Kodeks nie przypisuje poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Nie ma więc przeszkód do ustalenia określonej okoliczności w drodze wszelkich dokumentów, zeznań świadków czy oświadczeń osób posiadających wiedzę co do danej okoliczności. W niniejszej sprawie PINB ograniczył się tylko do kontroli obiektu, która z istoty swojej nie mogła wyjaśniać wskazanych wyżej istotnych dla sprawy okoliczności, i nie podjął czynności zmierzających do uzyskania innych dowodów, jak choćby dowodów ze źródeł osobowych przez przesłuchanie świadków lub uzyskanie oświadczeń od osób które mogłyby mieć wiedzę na temat daty wybudowania pomostu i osoby inwestora. Pominięto dowód z przesłuchania właściciela działki, na której pomost jest zlokalizowany i poprzedniego właściciela działki skarżącego. PINB nie zwrócił się także do organu prowadzącego ewidencję gruntów, który mógłby dysponować odpowiednimi dowodami w postaci map terenu i dokumentacji służącej do ich sporządzenia oraz ewentualnie zdjęć lotniczych z różnych okresów. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z przytoczonych na wstępie dyrektyw procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i nie przeprowadził wszystkich możliwych czynności procesowych celem zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w sprawie. Dopiero bowiem materiał uzyskany w wyniku wyczerpania dostępnych organowi środków dowodowych może stanowić podstawę dla czynienia ustaleń koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Powyższe ewidentne uchybienia procesowe zostały zignorowane przez organ II instancji pomimo, podnoszonych w tym względzie zarzutów odwołania. Skarżący wskazywał bowiem, że PINB w sposób czysto dowolny i nie popartym żadnym materiałem dowodowym uznał go za inwestora pomimo, że inwestorem jest osoba od której nabył działkę. Zarzucał brak przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków oraz stron postępowania celem ustalenia daty wybudowania pomostu oraz brak rozprawy na której te dowody mogłyby być przeprowadzone. W odwołaniu podniesiony został także zarzut nie ustalenia przez organ podmiotu będącego właścicielem zbiornika wodnego nad lustrem którego sporny pomost został usytuowany. DWINB pominął powyższe zarzuty przyjmując, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany do skarżącego, jednak z innych względów niż wskazał to organ pierwszej instancji. Przede wszystkim organ podkreślił, że względu na przedmiot postępowania jakim jest samowolna budowa urządzenia wodnego w postaci pomostu, stanowiącego jednocześnie budowlę objętą regulacjami Prawa wodnego, kwestię ustalenia adresata decyzji należy ustalać na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne oraz Prawo budowalne. Organ odwoławczy uznał, że skarżący jest posiadaczem samoistnym pomostu i uznając, że na gruncie przepisów Prawa wodnego przedmiotowy pomost jest odrębnym przedmiotem praw od nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (zbiornik wodny), stwierdził, że wobec skarżącego jako posiadacza samoistnego należy stosować ten sam reżim prawny jak do właściciela (art. 17 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Z racji uznania, go za posiadacza samoistnego urządzenia wodnego, DWINB uznał, że to skarżący powinien być zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu powyższe stanowisko wyrażone zostało jednak przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez rozważania istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Nie ulega wątpliwości, że specyfika rozwiązania przyjętego w Prawie wodnym polega na tym, że zasadniczo (ale nie zawsze) urządzenie wodne (tu pomost) traktowane jest jako ruchomość niezwiązana i niepodlagająca prawu nieruchomości gruntu czy wody. Dlatego w typowym przypadku za właściciela urządzenia wodnego uznać należy inwestora, choć możliwe są także inne sytuacje. Zatem także rozwiązania zawarte w Prawie wodnym nie zwalniały organów z obowiązku podjęcia wszelkich możliwych działań dla ustalenia inwestora spornego pomostu. Dopiero wyczerpanie w tym względzie możliwości dowodowych uprawniałaby organy do czynienia ustaleń celem skierowania nakazów postępowania legalizacyjnego do innego podmiotu. Jak wcześniej zauważono wybór podmiotu z art. 52 Prawa budowlanego uzależniony jest od konkretnego stanu faktycznego danej sprawy, który musi być prawidłowo ustalony. Orzecznictwo nie wyklucza wszak w określonych przypadkach skierowania nakazu do inwestora nawet gdy nie dysponuje tytułem do nieruchomości lub obiektu. Wskazuje także, że brak przeszkód by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Dopiero zatem ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób możliwie pełny i wszechstronny pozwoli na dokonanie prawidłowego wyboru podmiotu do którego należy kierować nakazy. Skoro w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób prawidłowy, nie może też stanowić podstawy do czynienia w oparciu o niego wiążących ustaleń faktycznych. Tym samym, nieuzasadniona jest próba nałożenia od razu obowiązku rozbiórki na właściciela nieruchomości do której pomost przylega i uznania go za posiadacza pomostu, głównie z tego względu, że "z praktycznego punktu widzenia" skierowanie nakazu do innego podmiotu skutkowałoby jego niewykonalnością. Skoro organ I instancji nie podjął w ogóle możliwych do przeprowadzenia czynności zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności i nie wykazał, że wyczerpał wszystkie dostępne środki dowodowe w tym zakresie, trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, że ustalenie inwestora nie jest możliwe. Także ewentualne trudności w ustaleniu tej okoliczności nie uzasadniają w tym względzie bierności organu i nie zwalniają go z obowiązku podjęcia wszelkich możliwych kroków dla jej wyjaśnienia. Akceptacja takiego stanu przez organ odwoławczy wskazuje, że również on naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Istotnym także jest, że skarżący w odwołaniu wskazywał na konieczność przeprowadzenia dodatkowych dowodów ze źródeł osobowych w celu ustalenia inwestora, co jednak zostało przez DWIN pominięte milczeniem. Zauważyć należy, że w świetle art. 78 k.p.a. organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu tylko w przypadku określonych okoliczności wymienionych w art. 78 § 2 k.p.a. Skoro stan faktyczny sprawy nie został w pełni ustalony i nie przeprowadzono wszystkich możliwych dowodów dla ustalenie inwestora i innych istotnych okoliczności, stanowisko organu odwoławczego nakładające obowiązek rozbiórki pomostu na skarżącego jako na posiadacza, należy uznać za przedwczesne. Wspomnieć również wypada, że rozważania organu odwoławczego wskazujące na szczególność uregulowań Prawa wodnego w odniesieniu do odrębnej od gruntu i wód własności urządzeń wodnych, oparte zostało na poglądach prawnych wyrażanych pod rządami wcześniej obwiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. Nie kwestując tych poglądów Sąd zauważa, że pomiędzy obecnymi i poprzednimi regulacjami Prawa wodnego występują pewne różnice, które nie zostały poddane analizie organu. Wskazać choćby należy, że w obowiązującej obecnie ustawie wprowadzona została wprost zasada, zgodnie z którą, urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1 – czyli pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi - stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności (art. 216 ust. 5). Jednocześnie takiej zasady nie wyartykułowano wobec gruntów pokrytych śródlądowymi wodami stojącymi. Rozważyć zatem należy aktualność, w obecnym stanie prawnym, poglądu interpretującego tę zasadę na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy. Skoro jednak nie zostało wyjaśnione kiedy został wybudowany sporny pomost, nie jest jasne który z reżimów prawnych znajduje do niego zastosowanie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona niniejszą skargą decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ, mając na uwadze ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy o dodatkowe dowody (uwzględniając regułę art. 75 k.p.a.) celem wszechstronnego i pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wskazanych wcześniej przez Sąd okoliczności. Organ winien także odnieść się do zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych. W tym stanie rzeczy działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znajduje w art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.