II SA/Wr 160/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: referent Kamil Demianiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2022 r., nr 39/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako DWINB, organ II instancji) umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy (dalej jako PINB, organ I instancji) zmieniającej w części dotyczącej terminu wykonania nakazu decyzję PINB nakładającą na Gminę Oleśnicą obowiązek wykonania robót budowlanych w zakresie zamknięcia drogi gminnej dla ruchu pojazdów mechanicznych z umożliwieniem ruchu pieszego i rowerowego. Decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego. Dnia 29 października 2019 r. M. P. (dalej jako skarżący) zwrócił się do PINB z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli wykonanych robót budowlanych w zakresie budowy odcinka drogi gminnej. Dokonana w dniu 18 lutego 2020 r. kontrola wykazała, że w podczas budowy drogi naruszono prawo własności związane z działką należącą do skarżącego, a ponadto działka, na której wybudowano drogę, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod zieleń parkową. W związku z postępowaniem prowadzonym w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, PINB decyzją nr 64/2021 z dnia 5 października 2021 r. nałożył na Gminę Oleśnicą obowiązek wykonania robót budowlanych w postaci zamknięcia odcinka drogi w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. W następstwie wniosku Gminy Oleśnica PINB zmienił własną decyzję, i decyzją nr 80/2021 z dnia 29 listopada 2021 r. ustalił nowy termin wykonania nakazu wskazując datę 30 czerwca 2022 r. Od decyzji organu I instancji odwołanie dnia 10 grudnia 2021 r. wniósł skarżący wskazując, że czynności związanych z zamknięciem drogi można dokonać w ciągu kilku dni. Skarżący podniósł ponadto, że drogę wybudowano wbrew planowi miejscowemu, i bez pozwolenia na budowę, a art. 155 k. p. a. nie powinien mieć zastosowania, ponieważ naruszono interes społeczny budując drogę w miejscu zabytkowego cmentarza, niezgodnie z przepisami prawa, a istnienie drogi nie jest uzasadnione interesem społecznym. Odwołujący się podkreślił, że droga powinna być rozebrana, a poprzednia decyzja w sprawie jej zamknięcia dla ruchu pojazdów mechanicznych jest kompromisem dla Gminy, jak i dla okolicznych mieszkańców. Jako podstawę prawną wskazanej na wstępie zaskarżonej decyzji DWINB wskazał art. 138 §1 pkt 3 k. p. a. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że skarżący nie legitymuje się w przedmiotowej sprawie interesem prawnym, nie jest w postępowaniu stroną, a w konsekwencji nie może skutecznie wnieść odwołania. Skargą do tutejszego Sądu z dnia 9 lutego 2022 r. skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 7, art. 77§1 k. p. a. w związku z art. 80 k. p. a. oraz art. 28 k. p. a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie legitymuje się w sprawie interesem prawnym, 2) art. 107§3 k. p. a. w związku z art. 8 i art. 11 k. p. a. poprzez ich niezastosowanie, i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, 3) art. 138 §1 pkt 3 w związku z art. 28 i 29 k. p. a poprzez niezasadne przyjęcie, że odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną. - naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 k. p. a w związku z art. 140 k. c. poprzez to, że zaskarżona decyzja doprowadziła do naruszenia uprawnień wynikających z prawa własności działki skarżącego nr [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zobowiązanie organu do wydania akt postępowania administracyjnego, a także o jego przesłuchanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie odniósł się wyczerpująco do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, i nie podjął wszelkich czynności potrzebnych do wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ pominął fakt, że działka, na której powstał odcinek drogi bezpośrednio graniczy z działką skarżącego, co powoduje niekorzystne immisje, spadek wartości działki skarżących, naruszenie intymności. Zdaniem skarżącego organ zignorował to, że jego zdaniem posiada on interes prawny, i nie odniósł się do tego w sposób wystarczający. W odpowiedzi na skargę DWINB nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia, i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3§2 pkt 1 p. p. s. a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest badanie, czy organy administracji : 1) nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, 2) nie naruszyły prawa dając podstawę do wznowienia postępowania, 3) nie dopuściły się innego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wniesiona skarga podlega oddaleniu, ponieważ kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że odpowiada ona prawu. Istotę sporu stanowi w realiach rozpoznawanej sprawy stanowi to, czy skarżący wykazuje swój interes prawny, a zatem czy powinien być uznany za stronę postępowania w sprawie zamknięcia odcinka drogi gminnej. Jak stanowi art. 127 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k. p. a". ) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu jednoznacznie wynika, że przesłanką podmiotową jest wniesienie odwołania przez stronę (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 964/20, Centralna Baza Orzecznictwa i Informacji o Sprawach, CBOIS). A contrario, legitymacji do wniesienia odwołania nie będzie miał podmiot, który nie ma przymiotu strony. Definicję strony na płaszczyźnie k. p. a. formułuje art. 28. Według przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie prawa stroną w rozumieniu art. 28 k. p. a. jest podmiot, który na podstawie prawa obowiązującego może czy powinien uzyskać konkretne korzyści albo też może (czy powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji (Janusz Borkowski w: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 238). Wnieść odwołanie i domagać się jego merytorycznego rozpoznania przez organ II instancji może zatem taki podmiot, który wykaże interes prawny w danej sprawie administracyjnej. Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że o istnieniu interesu prawnego decyduje norma prawa materialnego, z której można wywieść, że w stosunku do danego podmiotu istnieje określone prawo lub obowiązek. Innymi słowy, aby można było mówić o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym należy wykazać istnienie przepisu prawa, z którego wynika, że w związku z toczącym się postępowaniem na dany podmiot może być nałożony obowiązek lub może być temu podmiotowi przyznane określone prawo, bądź też może zostać ograniczone przysługujące mu prawo, czy też prawo to może zostać w całości odebrane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1075/21, CBOIS). Treść odwołania w kontrolowanej sprawie jednoznacznie dowodzi, że skarżący nie jest zadowolony z wydłużenia terminu na zamknięcie drogi, i uważa, iż czynności tej można dokonać szybciej. Kwestionuje ponadto zasadność zastosowania art. 155 k. p. a. podnosząc, że w sprawie nie można mówić o interesie społecznym przemawiającym za dalszym istnieniem drogi. W uzasadnieniu skargi jako najistotniejszy dla sprawy fakt skarżący wskazuje bezpośrednie sąsiedztwo działki zajętej pod drogę z działką stanowiącą jego własność, co niekorzystnie oddziałuje na jego działkę i warunki życia. Zdaniem Sądu samo sąsiedztwo względem drogi przewidzianej do zamknięcia nie stanowi źródła interesu prawnego skarżącego. Trzeba tu wskazać, że nie jest wystarczające z punktu widzenia art. 28 k.p.a. oparcie się jedynie na fakcie graniczenia z nieruchomością objętą postępowaniem. Nie powoduje to automatycznie, że działka sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Pożądane jest wykazanie, że obiekt, z uwagi na swoją funkcję, posadowienie, może powodować realne pogorszenie warunków na sąsiedniej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 818/19, CBOIS). Skarżący wskazuje, że budowa drogi wpłynęła w sposób istotny na spadek wartości jego działki. Nie idą jednak za tym twierdzeniem żadne dowody, fakty, opinie biegłych, konkretne wartości, co sprawia, że zarzut ma charakter ogólnikowy, nie poddający się rzeczowej weryfikacji. Należy ponadto mieć na uwadze, że ewentualny spadek wartości nieruchomości wskutek inwestycji może być przedmiotem innych postępowań prawnych, w tym o charakterze cywilnym. Skarżący nie wykazuje regulacji kreujących dla niego interes prawny, a ponadto nie wywodzi przekonująco, aby sąsiedztwo z drogą stwarzało dla niego obiektywne uciążliwości. Dalej skarżący podnosi zakłócenie intymności, co także nie jest wykazane lub przynajmniej uprawdopodobnione. Twierdzenie, że dom jest widoczny dla osób przejeżdżających drogą nie jest dla Sądu przekonujące, bowiem taka okoliczność ma charakter zwykły, codzienny, powszechny w warunkach życia społecznego, i nie stanowi faktu uzasadniającego naruszenie praw skarżącego, i nie jest podstawą dla interesu prawnego w okolicznościach tej sprawy, także z perspektywy powszechnego doświadczenia życiowego. Brak również w skardze dowodów na poparcie zarzutu, że cicha okolica stała się głośna, ze względu na znaczny ruch aut. W tym świetle Sąd, mając wgląd w całość akt sprawy, nie odnajduje poparcia dla twierdzenia skarżącego, jakoby "w toku wcześniejszych postępowań skarżący wskazał szereg faktów dotyczących okoliczności przemawiających za jego interesem prawnym". Zdaniem Sądu twierdzenia skarżącego mogą stanowić o jego interesie faktycznym (sam skarżący wskazuje na fakty, posługuje się takim określeniem), jednak nie przemawiają za jego interesem prawnym, bowiem interes prawny ma swój początek w konkretnych przepisach prawa materialnego, na które, wypada zauważyć, skarżący zasadniczo się nie powołuje. Ogólnikowe powołanie się na prawo własności nie stwarza po stronie skarżącego interesu prawnego. Sąd chce zaakcentować, idąc w ślad za orzecznictwem Sądu Naczelnego, że uprawnienia właściciela wyprowadzone z art. 144 k.c., same w sobie nie stanowią o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym, a ochrona własności przed immisjami, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, może być dochodzona na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 978/21, CBOIS). Sąd zauważa obszerne wywody skarżącego odnoszące się do rozumienia interesu prawnego w orzecznictwie, i w teorii prawa administracyjnego. Mają one wszakże charakter ogólny, wręcz uniwersalny, i zdaniem Sądu, nie przemawiają na rzecz skarżącego, bowiem nie prezentuje on żadnych konkretnych okoliczności, które wiązałyby ogólne ustalenia piśmiennictwa i orzecznictwa z jego indywidualną sprawą. Dlatego jako gołosłowne i nie poparte rzeczowymi argumentami potraktował Sąd zawarte w podsumowaniu skargi stanowisko skarżącego, że bezsprzeczne jest posiadanie przez skarżącego interesu prawnego. Nie jest trafne wskazanie skarżącego, że przez cały okres postępowania był on traktowany jako strona postępowania, ponieważ przeczy temu decyzja organu I instancji (nr 80/2021), którą skarżący otrzymuje jedynie "do wiadomości". Oceniając formę prawną rozstrzygnięcia DWINB, Sąd uznał ją za prawidłową. Zgodnie z art. 138§1 k. p. a. organ odwoławczy, w reakcji na wniesione odwołanie: 1) utrzymuje w mocy oskarżoną decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 25/21, CBOIS). W niniejszej sprawie analiza i kontrola przeprowadzonego postępowania administracyjnego, zwieńczonego skargą, doprowadziła Sąd w niniejszym składzie do konkluzji, że zabrakło interesu prawnego skarżącego, co jest niezbędnym warunkiem wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy organ II instancji zasadnie zastosował przepis art. 138§1 pkt 3 k. p. a. i umorzył postępowanie odwoławcze. Sąd tutejszy podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2021 r. zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (sygn. akt II SA/Po 687/20, CBOIS). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W sytuacji prawnej skarżącego można co najwyżej mówić o posiadaniu przez niego interesu faktycznego, czyli takiego układu, w którym konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany określonym rozstrzygnięciem, ale nie może uzasadnić tego zainteresowania konkretnymi przepisami materialnoprawnymi. W ocenie Sądu wskazuje na to również to, że skarżący postrzega załatwienie sprawy drogi jako wyraz pewnego kompromisu, a nie zgadza się jedynie z wydłużeniem terminu na zamknięcie drogi, co jest okolicznością faktyczną, nie transformującą się w interes prawny. Z tych względów należało uznać, że skarżący w sprawie zmiany terminu wykonania nakazu nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji, umarzającej postępowanie odwoławcze. Sąd nie dopatrzył się zasadności w zarzutach skarżącego, jakoby naruszono przepisy postępowania administracyjnego, dotyczące postępowania dowodowego, i dopuszczono się dowolności w tym zakresie, bowiem organ należycie zbadał i wyjaśnił skarżącemu okoliczność legitymowania się przez niego interesem, i jasno wskazał skarżącemu różnice pomiędzy interesem pewnym, a interesem faktycznym. Nie można też przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym pominięto istotne dla sprawy fakty, ponieważ nie wskazują na to akta administracyjne. Wreszcie ogólne powołanie się na prawo własności nie stanowi wystarczającej podstawy do wywodzenia interesu prawnego, bez przywołania konkretnych, namacalnych i potwierdzonych przejawów naruszenia własności. Z powyższych powodów Sąd, na zasadzie art. 151 p. p. s. a. nie uwzględnił skargi i zdecydował o jej oddaleniu w całości.