II SA/Wr 172/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2025 r. nr 23/2025 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem nr 23/2025 z dnia 7 stycznia 2025 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (dalej jako PINB, organ I instancji) nr 2169/2024 z dnia 18 października 2024 r., którym nałożono na A. H. (dalej jako skarżący) grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł oraz wezwano do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia i do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 18 października 2024 r., w terminie 2 miesięcy. Postanowienie DWINB jest wynikiem następująco ukształtowanego postępowania. Decyzją nr 357/2022 z dnia 18 lutego 2022 r. utrzymaną w mocy decyzją DWINB nr 545/2022 z dnia 24 maja 2022 r., skontrolowaną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 561/22) oddalającym skargę, nakazano A. H. usunięcie sprecyzowanych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. [...] we W., mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia, poprzez wykonanie wyszczególnionych robót budowlanych. PINB upomnieniem nr 170/2024 z dnia 16 września 2024 r. wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. PINB dnia 18 września 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] skierowany do skarżącego. PINB postanowieniem z dnia 18 października 2024 r. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. W zażaleniu datowanym na 8 listopada 2024 r. skarżący wniósł o doręczenie mu decyzji PINB nr 1607/2019 wraz z relewantnymi ekspertyzami, uchylenie postanowienia PINB z dnia 18 października 2024 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, umorzenie postępowania egzekucyjnego, względnie wstrzymanie jego wykonania i zawieszenie postępowania. Uzasadniając zaskarżone postanowienie DWINB przywołał cel postępowania egzekucyjnego, którym jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego nałożonych na niego obowiązków. Podkreślił, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie ma miejsca na weryfikację decyzji nakładającej obowiązek, a także podkreślił pierwszoplanowy i "związany" obowiązek zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do realiów sprawy DWINB skonstatował niewykonanie nałożonych decyzją obowiązków, pomimo prawidłowego upomnienia. Kwota grzywny wynika z ustawy, określono ją prawidłowo i adekwatnie wobec celu jaki ma osiągnąć. Ewentualny brak świadomości skarżącego wobec istnienia decyzji nr 1607/2019 przed doręczeniem upomnienia nie uzasadnia stwierdzenia, że skarżący nie uchyla się od obowiązku, ponieważ skarżący winien zbadać stan prawny nieruchomości przed jej nabyciem, a także zapoznać się z decyzjami, których był adresatem. Co do zarzutu niewykonalności obowiązku, to nie dotyczy on przepisów regulujących zasady nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono naruszenie: - art. 7 w związku z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności i dowolną ocenę dowodów, nienależyte potraktowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oparcie rozstrzygnięcia na nieuzasadnionych twierdzeniach, potraktowanie drewnianej szopy jako budynku gospodarczego, - art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie zapoznania się z treścią orzeczenia będącego podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i tym samym rozpoczęcia realizacji obowiązków, - art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności treści przedłożonych ekspertyz, i przez uznanie, że nie zawiera ona jednoznacznych sformułowań, skoro z dokumentów wynika, że obowiązki są niewykonalne, - art. 81a §1 k.p.a. przez niezastosowanie, pomimo, że przepis ustanawia obowiązek rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, - art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.) w związku z art. 27 oraz art. 59 §1 pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 7, 77 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uznanie, iż w sprawie nie zachodzi niewykonalność obowiązku skutkująca umorzeniem postępowania egzekucyjnego, - art. 121 § 2 w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie grzywny w kwocie 10 000 zł bez odniesienia się do argumentacji strony podnoszącej niewykonalność nałożonego obowiązku, co wskazuje na niedopuszczalną dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego, - art. 6 w związku z art. 119 §1 u.p.e.a. przez wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie grzywny w celu przymuszenia mimo, iż skarżącemu nigdy nie doręczono orzeczenia stanowiącego podstawę do prowadzenia egzekucji i wydania tytułu egzekucyjnego, - art. 6 u.p.e.a. przez wszczęcie postępowania egzekucyjnego mimo, iż decyzja o tożsamej treści została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, - art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego orzeczenia organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie wydanych postanowień, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej p.u.s.a.), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej także jako p.p.s.a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zajścia wskazanych przez art. 145 § 1 p.p.s.a. przesłanek. Przedmiotem kontroli sądowej jest wskazane na wstępie postanowienie DWINB utrzymujące w mocy opisane wcześniej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Materialnoprawną podstawę wydanego orzeczenia administracyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.), w szczególności art. 119 stanowiący: §1. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. §2. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przepis art. 122 § 2 u.p.e.a. wskazuje, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Wysokość grzywny w celu przymuszenia określa art. 121 § 2 u.p.e.a. oznajmując: każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. W granicach sprawy mamy do czynienia z niezrealizowanym obowiązkiem wykonania czynności, przy czym źródłem tego obowiązku jest pozostająca w obrocie prawnym decyzja PINB nr 1607/2019 z dnia 21 sierpnia 2019 r. (zakres czynności, jakie należy wykonać jest sprecyzowany w materiałach sprawy). Nakaz wynikający z ww. decyzji został dopełniony nakazem wynikającym z decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 545/2022 z dnia 24 maja 2022 r., którym nakazane zostało usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu – budynku mieszkalnego dwulokalowego, mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia, poprzez wykonanie robót budowlanych (wskazanych w punktach decyzji). Niewykonanie nałożonych obowiązków nie stanowi kwestii spornej. W związku z niewykonaniem obowiązków wynikających z decyzji oraz wobec nieskuteczności upomnienia zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Również w zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący oświadcza wprost, że charakter nakazanych prac nie pozwala na ich wykonanie, jest to niecelowe, nierealne do wykonania oraz nieekonomiczne. Skala zniszczeń jest bardzo duża. Budynek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej. Przeprowadzone badania nieruchomości jednoznacznie wskazały, iż w ścianach budynku znajduje się azbest, sam budynek jest zagrzybiony i zawilgocony w wyniku gaszenia go w czasie pożaru. W deskach znajdują się owady, które zdewastowały elementy konstrukcji budynku. Z art. 130 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) wynika, że decyzja administracyjna, która stała się ostateczna, podlega wykonaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane. Zachodzi zatem sytuacja, o której mowa w przywołanym już przepisie art. 119 § 1 u.p.e.a., to znaczy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, co z kolei aktualizuje kompetencję do wydania postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia. Podstawową zasadę realizacji tej kompetencji wyznacza art. 6 § 1 u.p.e.a. stanowiąc: w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych oraz art. 7 § 2 u.p.e.a: organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sąd w niniejszym składzie podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2330/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach), że zasadą wynikającą wprost z art. 6 § 1 u.p.e.a. jest zasada obligatoryjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej (inaczej zasada prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji). Zgodnie z tą zasadą wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że w sytuacji niewykonania określonych obowiązków przez zobowiązanego wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 629/20). Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął działań do jego wykonania. Wskazać należy, że choć u.p.e.a. nie zawiera definicji pojęcia "uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku", to jednakże na podstawie całokształtu przepisów regulujących instytucje administracyjnego postępowania egzekucyjnego można uznać, że organ przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Przy czym za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje bowiem wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny (zob. wyroki NSA z: 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1820/08; z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1988/17). Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie egzekucyjne ma charakter wykonawczy względem uprzednio powstałego obowiązku. Jego celem jest doprowadzenie do realizacji obowiązku, a nie samo w sobie wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu. Z racji na stricte wykonawczy charakter tego postępowania, spodziewanego rezultatu nie mogły odnieść przywoływane tak w skardze,, ale także w postępowaniu administracyjnym - w zażaleniu, okoliczności natury faktycznej, łączące się z trudnościami w realizacji obowiązku. Innymi słowy, dopóki w obrocie prawnym istnieje skonkretyzowany obowiązek, który nie jest wykonywany w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany, dopóty prowadzenie postępowania egzekucyjnego z mocy art. 6 § 1 u.p.e.a. jest obowiązkowe (podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3198/19). Reasumując, w kontrolowanej sprawie istnieje niewykonany obowiązek prawny, a skarżący tłumaczy jego niewykonanie niemożliwością wykonania obowiązków, z uwagi na stan nieruchomości, w szczególności znajdujący się w ścianach azbest, wszechobecny w budynku grzyb i owady szkodniki. Nakładając na taki stan faktyczny przywołane przepisy oraz ukształtowane na ich bazie orzecznictwo trzeba przyjąć, że organ postanawiając o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia prawidłowo zrealizował przepis kompetencyjny nakazujący mu podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Trzeba też podkreślić, powołując art. 29 § 1 u.p.e.a (przepis stanowi: organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym), że organ egzekucyjny, którym w okolicznościach sprawy jest organ nadzoru budowlanego, nie jest władny do badania zasadności i wymagalności nałożonych obowiązków, nie ma kompetencji do weryfikacji decyzji administracyjnej podlegającej wykonaniu, a wreszcie niedopuszczalność badania podstawy egzekwowanego obowiązku w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie grzywny w celu przymuszenia wynika z zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1383/20, z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3419/18). Trzeba więc zaakcentować, że wobec okoliczności niespornej i w świetle akt sprawy oczywistej: braku realizacji obowiązków, organ egzekucyjny ma kompetencję (obowiązek) podjęcia czynności egzekucyjnych, ale nie ma kompetencji (nie jest uprawniony) do wstecznego badania i oceniania ostatecznej decyzji administracyjnej, będącej źródłem egzekwowanego obowiązku. PINB prawidłowo skorzystał z grzywny w celu przymuszenia, która traktowana jest jako wyjściowy, priorytetowy, czy też podstawowy instrument egzekucyjny dla zobowiązań wynikających z prawa budowlanego. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że najpierw powinna być nakładana grzywna w celu przymuszenia, a dopiero następnie wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi. (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, art. 119). Sąd zwraca uwagę, że grzywna w celu przymuszenia nie pełni funkcji represyjnej względem zobowiązanego, a jej celem jest skłonienie do wykonania obowiązku. Świadczy o tym brzmienie art. 125 u.p.e.a. zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nie uiszczone bądź nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu; nawet grzywny, które uiszczono lub które zostały ściągnięte - zgodnie z art. 126 u.p.e.a. - mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone. Odnosząc się do zarzutów skargi, nie jest trafne argumentowanie przez skarżącego o naruszeniu przez organ granic uznania administracyjnego co do nałożenia maksymalnej wysokości grzywny. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza niewykonanie wszystkich obowiązków, w związku z czym kwota grzywny musiała być na tyle wysoka, aby dla zobowiązanego (skarżący) korzystniejsze było wykonanie obowiązków. Należy podkreślić, że nakładana grzywna ma charakter jednorazowy, w związku z powyższym biorąc pod uwagę ewentualną konieczność zastosowania wykonania zastępczego, w przypadku dalszego uchylania się skarżącego od wykonania obowiązku kwoty te, w przypadku ich zapłaty, czy też ściągnięcia umożliwią organowi egzekucyjnemu zabezpieczenie środków finansowych na zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego. W okolicznościach takich, jak w przedmiotowej sprawie, zarzut nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości jest oczywiście nietrafny. Podnoszony w skardze ewentualny brak świadomości skarżącego wobec istnienia decyzji nr 1607/2019 przed doręczeniem upomnienia nie uzasadnia stwierdzenia, że skarżący nie uchyla się od obowiązku, ponieważ skarżący winien zbadać stan prawny nieruchomości przed jej nabyciem, a także zapoznać się z decyzjami, których był adresatem. Także pozostałe podnoszone przez skarżącego argumenty, w tym w zakresie związków pomiędzy decyzjami w kontekście ich uchylenia przez Sąd, są bez znaczenia dla postępowania egzekucyjnego. Z przedstawionych powyżej powodów Sąd nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym sfinalizowanym zaskarżonym postanowieniem DWINB wadliwości uzasadniającej uwzględnienie skargi na zasadzie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie doszedł również do wniosku, jakoby egzekucja administracyjna była w niniejszej sprawie niedopuszczalna. Sąd w wyniku przeprowadzonej kontroli ocenił zaskarżone postanowienie jako prawidłowe, a skargę uznał za niezasadną. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.