II SA/Wr 19/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia świadczenia pieniężnego za rok 2008 z tytułu odnoszonych korzyści za korzystanie z urządzeń wodnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta J., po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Spółki A w J. w sprawie świadczenia na rzecz spółki przez osoby niebędące członkami spółki ustalił na podstawie art. 171 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne /t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019/ oraz art. 104 kpa na rzecz Spółki A w J. od Spółki B Zakład [...] w W. świadczenie pieniężne za rok 2008 w kwocie 15.020,00 zł wskazując, że wymienioną kwotę należy wpłacić na konto w/w spółki w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 171 ust. 2 Prawa wodnego Spółka A wystąpiła do Starosty J. o ustalenie kwoty świadczeń pieniężnych na rzecz Spółki za rok 2008 ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, niebędących członkami spółki, którzy odnoszą korzyści z urządzeń wodnych /rowy otwarte i zabudowane/ służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu nieruchomości do kanału "[...]", a następnie do rzeki Nysy Szalonej. Ponadto organ wskazał, że uchwałą Walnego Zgromadzenia członków spółki ustalono, że stawka świadczenia /składki członkowskiej/ w 2008r. wynosić będzie 10 groszy od metra kwadratowego powierzchni nieruchomości, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe. Starosta dla ustalenia świadczenia na 2008r. przyjął stawkę świadczenia także w tej wysokości uznając, że świadczenia wszyscy winni płacić według jednakowej stawki. Wielkość świadczenia organ obliczył mnożąc powierzchnię przez stawkę /150.200 m2x10 gr = 15.020,00 zł/. Od powyżej decyzji odwołanie złożył Spółka B Zakład [...] w W., wnosząc o uchylenie tej decyzji. W odwołaniu zarzucono organowi naruszenie art. 171 ust. 1 Prawa wodnego przez przyjęcie, że strona odnosi korzyści z urządzeń spółki i ma obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz spółki, gdy tymczasem takie świadczenie poniosła w 2006r. w kwocie 6.008,00 zł, zaś w 2007r. – 7.510,00 zł. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przez organ przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 10, 73, 61 § 4, 74, 79 § 1 i 81 kpa. Organ nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i nie umożliwił stronie czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wywodząc co następuje: W myśl art. 171 ust. 1 i 2 ustawy jeżeli osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Wysokość i rodzaj tych świadczeń ustala, w drodze decyzji, starosta. W badanej sprawie Starosta J. decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił wysokość świadczenia pieniężnego za rok 2008 z tytułu korzystania z urządzeń Spółki. Ustalone świadczenie pieniężne stanowi częściową rekompensatę ponoszonych przez Spółkę kosztów eksploatacji urządzeń wodnych. Uchwałą Walnego Zgromadzenia Członków Spółki A ustalono, iż stawka świadczenia w 2008r. będzie wynosić 10 groszy od metra kwadratowego powierzchni nieruchomości, z której są odprowadzane wody opadowe i roztopowe. Zdaniem Kolegium dokonanie prawnej oceny prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia uniemożliwia brak materiału dowodowego, na podstawie którego organ pierwszej instancji ustalił obszar "powierzchni całkowitej nieruchomości, z której są odprowadzane wody opadowe i roztopowe". W szczególności dokładnego wyjaśnienia wymaga kwestia, czy wyliczając świadczenie z tytułu korzystania z urządzeń Spółki organ winien uwzględnić jedynie te obszary, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe stanowiące ścieki, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit c ustawy, czy też cały obszar pozostający we władaniu poszczególnych podmiotów. Brak ustaleń w tym zakresie w istocie pozbawia Kolegium możliwości zbadania prawidłowości wydanej decyzji. Zważyć bowiem należy, uwzględniając definicję określoną w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy, iż wprowadzane do wód lub do ziemi ścieki w postaci "wód opadowych lub roztopowych, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów", obejmują tereny wydzielone: "o trwałej nawierzchni". W kontekście powyższego wątpliwości Kolegium budzi okoliczność czy w istocie organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął "powierzchnię nieruchomości objętych działalnością Spółki". Wprawdzie Spółka A do wniosku o ustalenie rocznej opłaty z tytułu korzystania z M. dołączyła, w zestawieniu tabelarycznym, listę zakładów pracy oraz podmiotów gospodarczych i przypisane im wielkości powierzchni działek w m2, jednakże wyjaśnienia wymaga, według jakiego kryterium wielkości je ustalono, a co za tym idzie, czy wyliczone opłaty na rzecz Spółki w istocie są proporcjonalne do korzyści odnoszonych przez podmioty korzystające z urządzeń spółki. Nie podjęcie przez organ pierwszej instancji kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym również niepowołanie środków dowodowych niezbędnych do określenia zasad, według których organ ustala wysokość świadczeń na rzecz Spółki dowodzi, iż organ pierwszej instancji w istocie naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaniedbanie organu administracji polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę zasadności ustalenia wysokości świadczenia na rzecz Spółki, stanowi wadę postępowania administracyjnego, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej. Dodatkowo Kolegium wskazuje, iż w toku postępowania odwoławczego analizie organu podlega treść zaskarżonej decyzji i zawarta w niej ocena stanu faktycznego oraz argumenty prawne, przemawiające za przyjętym przez organ I instancji stanowiskiem. Jak ustalono w przedmiotowej sprawie, rozstrzygnięcie Starosty J. nie I zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego - co stanowi naruszenie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego -Kolegium wskazuje, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu jak też w skardze do Sądu (...). Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu przez organ wydający taką decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między ta oceną a treścią rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA w Lublinie z dnia 15 grudnia 1995r. SA/LU 247/94). Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium przychyla się do argumentacji strony skarżącej, iż w niniejszej sprawie, poza wymienionymi, został również naruszony przepis art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Akta sprawy wskazują, iż strona; Spółka B Zakład [...] w W. zostały powiadomione przez organ I instancji o wszczęciu postępowania, pismem z dnia 7 lipca 2008r. nr OŚ 6212/9/2008. Niemniej pismo to stanowi jedno wspólne zawiadomienie dla 107 podmiotów (wymienionych w rozdzielniku), w stosunku do których Starosta J. wszczyna jedno postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia w drodze decyzji, na podstawie art. 171 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm./ - rodzaju i wysokości świadczeń na rzecz Spółki A w J. w roku 2008, ponoszonych przez osoby /zakłady/ niebędące członkami Spółki, a odnoszące korzyści z urządzeń Spółki lub przyczyniające się do zanieczyszczania wody, dla której ochrony Spółka została utworzona. W ocenie Kolegium takie działanie organu stanowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą jest, że organ prowadzi jedno postępowanie administracyjne wobec jednego podmiotu. Wyjątek od tej zasady stanowi przepis art. 62 kpa, dotyczący współuczestnictwa materialnego – wielości stron postępowania, który jednak w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka A w J., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 i 138 § 2 kpa. Za chybione skarżąca uznała stwierdzenie organu że w sprawie nie można dokonać prawnej oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia z uwagi na braki w materiałach dowodowych. Kolegium samo mogło w trybie art. 136 kpa zwrócić się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego, albo przeprowadzić to postępowanie samodzielnie. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia rodzaj odprowadzanej wody, rodzaj powierzchni /dachy, powierzchnia zielona, powierzchnia o trwałej nawierzchni/, czy też ilość odprowadzanej wody. Wymagania, jakie organ odwoławczy nakłada na organ I instancji są zbędne, gdyż chodzi tu tylko o odprowadzenie wód opadowych i roztopowych, a nie ścieków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm./ sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów /art. 136 kpa/, to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy por. np. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 632/99 - LEX nr 48722; z dnia 6 września 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2235/99 - LEX nr 76091; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2085/04 - LEX nr 192640/. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda takie postępowanie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa i wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organ stwierdzi, że materiał zebrany przez organ I instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów z udowodnione /por. np. wyroki NSA z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt V SA 239/01 - LEX nr 50105; z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 433/06 -LEX nr 219387/. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 1 i 3 kpa /wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1680/01 - LEX nr 109328/. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchylając decyzję Starosty J. z dnia [...] nr [...] w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, dostatecznie wykazało, iż rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że na należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w J. nieruchomości znajdują się urządzenia kanalizacji deszczowej, które są połączone z urządzeniami Spółki A, a zatem należy przyjąć, że w sprawie tej zachodzą okoliczności z art. 171 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne /t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm./. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki (ust. 1), a wysokość i rodzaj tych świadczeń ustala, w drodze decyzji, starosta (ust. 2). Rzecz jednak w tym, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie takiej opłaty niezbędne jest wykazanie, iż wyliczenie opłaty jest uzasadnione określonym stanem faktycznym i opiera się na jasnych, wynikających z tego stanu przesłankach. Należy podzielić stanowisko organu II instancji, że dla określenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy niezbędne jest ustalenie, czy dokonując wyliczenia świadczenia organ winien uwzględnić jedynie te obszary, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, stanowiące ścieki w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "c" Prawa wodnego, czy też cały obszar pozostający we władaniu poszczególnych podmiotów. Należy także mieć na względzie również i to, że uzasadnienie decyzji organu I instancji w zasadzie nie zawiera żadnego takiego ustalenia, bo też nie zawiera stosownego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w toku postępowania organ ten uniemożliwił stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, co w sumie rażąco narusza przepisy art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Ponadto należy zauważyć, że z przepisu art. 171 Prawa wodnego wynika, iż przepis ten daje podstawę do żądania przez Spółkę wodną odpowiedniego świadczenia pieniężnego w dwóch sytuacjach: po pierwsze, gdy podmiot niebędący członkiem Spółki odnosi korzyści z urządzeń tej Spółki i, po drugie, gdy przyczynia się do zanieczyszczania wody, dla której ochrony Spółka została utworzona. Tylko w tej drugiej sytuacji, gdy dochodzi do zanieczyszczania wód ściekami, istotny jest fakt odprowadzania wód opadowych i roztopowych uznawanych za ścieki w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c/ prawa wodnego. W pierwszej sytuacji korzystanie z urządzeń Spółki może polegać na odprowadzaniu z nieruchomości za pośrednictwem urządzeń spółki wód, które nie muszą stanowić ścieków. Należy mieć na względzie, że Spółka A może żądać zapłaty za rzeczywiste odwodnienie terenu innego podmiotu niebędącego jej członkiem, to jest - przede wszystkim - z utwardzonych powierzchni, gdyż z powierzchni nieutwardzonych wody opadowe i roztopowe z zasady wsiąkają do gruntu. Konieczne jest więc w sprawie szczegółowe ustalenie powierzchni należącej do spółki C, która jest odwadniana przez Spółkę A. Jeśli zaś chodzi o ostatni argument strony skarżącej, zawarty w ostatnim akapicie skargi /k. 7 akt/, że w podobnych sprawach decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu /sygn. akt tych spraw II SA/Wr 530/07 i II SA/Wr 531/07/ to należy zauważyć, że wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.04.2009r. sygn. akt II OSK 577/08 i z 12.05.2009r. sygn. akt II OSK 752/08 uchylono wyroki Sądu I instancji i sprawy przekazano do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Z tych też powodów skargę jako nietrafną należało oddalić na podstawie art. 151 cyt. wcześniej ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. H.B.22.06.2009r.