II SA/Wr 210/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r, na podstawie art. 35 ust.3 p.b. odmówiono skarżącemu udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku usługowego. Według uzasadnienia WKZ nie zgłosił zastrzeżeń ( art.39 ust.3 p.b.) Postanowieniem z dnia [...]r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, w tym z zakresu art.35 ust.1 pkt 1-2 p.b. Zgodnie z §17 p.m. z dnia 28 maja 2002r. ( Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 163, poz. 2231) działka inwestora oznaczona symbolem 40 KS/UC ma przeznaczenie – teren obsługi komunikacji samochodowej – stacja paliw- z dopuszczeniem nieuciążliwych usług komercyjnych, w tym handlu. Inwestor planuje przebudowę budynku usługowego z przeznaczeniem na cele medyczne, co nie mieści się w przeznaczeniu terenu na obsługę komunikacji samochodowej. Według § 4 ust. 2 p.m. funkcja uzupełniająca nie może kolidować z funkcja podstawową. Jak wynika z § 16 p.m. działka inwestora tworzy określony ład przestrzenny z działka sąsiednią, którą przeznaczono pod nieuciążliwe usługi komercyjne i urządzenia obsługi komunikacji samochodowej z wyłączeniem stacji paliw. Przedstawiona przez urbanistę odmienna opinia nie była wiążąca dla organu. W odwołaniu skarżący zarzucił błędną wykładnie planu miejscowego. Zgodnie z § 4 ust. 2 p.m. określone w planie funkcje terenów wskazują na podstawowy sposób użytkowania terenów. Każda zatem funkcja określona w planie ma charakter podstawowy. Uzupełniający charakter mają funkcje nie wymienione w planie, nie kolidujące z funkcją podstawową. Wykładnia organu pozbawia przepis § 4 p.m. znaczenia. Z wykładni językowej § 17 p.m wynika, że przepis ten ustala kilka dopuszczalnych funkcji o charakterze równorzędnym. Potwierdza to dołączona w pierwszej instancji opinia urbanistyczna, opracowana przez autora projektu planu miejscowego. Dopuszczalne jest określenie kilka niewykluczających się funkcji w ramach funkcji usługowej ( por. wyrok II OSK 2551/11). Uprzednio w 2010r wydane zostało dla tego samego terenu pozwolenie na nabudowę tego samego budynku dla celów usługowych, wówczas był to pawilon handlowy. Nie nastąpi zmiana funkcji terenu w wyniku przebudowy, skoro budynek ma charakter usługowy. Pawilon handlowy został wybudowany w 2002r. przed uchwaleniem planu. Według art. 37 ust.1 u.z.p. z 7 lipca 1994r. może być wykorzystywany na funkcje usługowe, nawet gdyby uznać, że zachodzi niezgodność z planem miejscowym. Funkcji dotychczasowej nie zmienia planowana przebudowa. Argument z treści § 16 jest nieprawidłowy, gdyż z porównania obu przepisów p.m. to jedynie wynika, że na terenie określonym w § 17 dodatkowo dopuszczono stację paliw, zaś dla obu terenów przewidziano przeznaczenie pod usługi nieuciążliwe. Wątpliwości przy wykładni planu należy rozstrzygać na korzyść inwestora. Do odwołania dołączono pozwolenie na budowę z 2010r. dla nadbudowy poddasza użytkowego nad budynkiem handlowym, którego obecnie dotyczy planowana przebudowa. W uzupełnieniu odwołania inwestor podał, że budynek ten był użytkowany w rozmaity sposób, jako wypożyczalnia kaset, sklep wędkarski i motel. Z uwagi na usytuowanie i otoczenie działki nie ma możności wybudowania tam stacji paliw. Nieuciążliwa działalność medyczna pozwala na wykorzystanie budynku, zaś planowane miejsca postojowe będą pełniły funkcję obsługi komunikacji samochodowej. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Po przytoczeniu dotychczasowych okoliczności sprawy organ wskazał, że przeznaczenie podstawowe terenu to takie, które zostało ustalone w planie miejscowym jako jedyne bądź przeważające, zaś dopuszczalne to inne niż podstawowe, mające stanowić uzupełnienie, wzbogacenie przeznaczenia podstawowego. Jest ono funkcjonalnie powiązane z podstawowym. Nie są to zatem przeznaczenia równorzędne i nie mogą być realizowane alternatywnie według wyboru inwestora. Przeznaczenie podstawowe powinno zostać zrealizowane jako pierwsze i zostać jedynie uzupełnione według przeznaczenia dopuszczalnego. W nin. sprawie to przeznaczenie dopuszczalne obejmuje usługi nieuciążliwe. Powinny one jednak uzupełniać usługi realizowane przez stację paliw, jak handel i gastronomia a nie usługi medyczne. Organ zwrócił uwagę, że teren o symbolu 40/KS/UC obejmuje dwie działki, nr 322/3 (inwestora) i 322/1. Budynek przeznaczony do przebudowy zajmuje większą część działki nr322/3. Z uwagi na parametry działek i usytuowanie budynku, jego przeznaczenie na placówkę usług medycznych uniemożliwiałoby realizację stacji pali (miało być zapewne: paliw). Inwestycja sprzeczna jest z przeznaczeniem podstawowym terenu. Nie był istotny dotychczasowy sposób użytkowania budynku. Nie było podstaw do oceny unormowań planu miejscowego (wyroki II SA/Gd 807/14, II OSK 1916/08) przez organ. Kwestionowanie planu jest możliwe przykładowo według art. 101 u.s.g. (Dz. U. z 2015, poz.1515). Według organu przeznaczenie podstawowe terenu 40 KS/UC wynika z określenia "teren obsługi komunikacji samochodowej – stacja paliw", zaś przeznaczenie dopuszczalne to nieuciążliwe usługi komercyjne. W skardze do sądu administracyjnego skarżący inwestor nadal zarzucał błędną wykładnię przepisów § 4 ust.2 i § 17 pkt 1 planu miejscowego. Prawidłowości wykładni organu na temat relacji przeznaczeń terenu przeczy treść § 4 ust.2 p.m. Według tego przepisu funkcje podstawowe to te zapisane w planie. Wymienione w uchwale funkcje dopuszczalne nie mają więc charakteru uzupełniającego, w znaczeniu przyjętym w decyzji. Plan określa zamiennie funkcje jako dopuszczalne lub podstawowe co wynika z § 6 ust.1 p.m. Funkcja dopuszczalna to po prostu alternatywna funkcja podstawowa. Jedną z podstawowych funkcji terenu inwestycji jest funkcja nieuciążliwych usług komercyjnych. Rozporządzenie planistyczne w § 2 pkt 6 (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz. 1587) określa "dopuszczenie" jako określenie sposobu zagospodarowania. Skarżący powtórzył argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w spawie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z przedstawionego materiału sprawy, inwestor planował przebudowę ( art. 3 pkt 7a p.b. – zmiana parametrów użytkowych istniejącego budynku usługowego – handlowego, por. wyroki II OSK 493/09, 627/12), zaś przy rozpatrywaniu jego wniosku o pozwolenie na budowę istotne zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia stanowiła zgodność zamierzenia z planem miejscowym. Było przy tym niewątpliwe, że wykładni wymagał zarówno sam plan miejscowy jak i pewne zasady planowania przestrzennego związane z granicami dozwolonej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności, przy uwzględnieniu rodzaju robót budowlanych i możliwości zachowania dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości ( patrz art. 6 i art. 35 u.p.z.p, na temat wykładni planu, wyrok II SA/Wr 48/09). Jak wiadomo rada gminy, o ile respektuje ogólne zasady konstytucyjne i pozostaje w granicy władztwa planistycznego, może swobodnie wyznaczać rodzaje przeznaczeń terenu (art.15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. por. wyroki IIOSK 1278/06, 2235/10), jednak nie powinna ustanawiać sposób użytkowania budynków ( wyroki II OSK 84/08, 567/ 08, por. wyrok II OSK 56/10). Sąd w pełni aprobuje wykładnię omawianych zagadnień prawnych, przedstawioną w skardze. Można wstępnie zauważyć, ze sposób oznaczenia terenu inwestora w planie miejscowym sugeruje równorzędność obu przeznaczeń (obsługa komunikacji samochodowej – nieuciążliwe usługi komercyjne). To wstępne spostrzeżenie potwierdza brzmienie ustaleń zawartych w tekście planu. Według wykładni organu na terenie tym inwestor może wybudować jedynie stację paliw, czyli najpierw dokonać rozbiórki pawilonu usługowego nie realizującego przeznaczenie dla obsługi komunikacji. Nie wolno mu wykonać jakichkolwiek robót budowlanych przy istniejącym pawilonie handlowym, które wymagają pozwolenia na budowę. Tak istotne i niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności wcale nie wynika z treści planu miejskiego. Ma racje organ, że opinia urbanisty, który opracował projekt planu miejscowego, nie ma znaczenia rozstrzygającego. Określona koncepcja urbanistyczna nie zawsze jest bowiem udatnie przekształcona w przepis prawny, zaś nawet jasno sformułowany przepis prawny w drodze wykładni, może nabrać znaczenia przez autora tekstu prawnego nieoczekiwanego. Jednak z opinii tej wynika co najmniej jaki był zamiar uchwałodawcy. Było istotne, że przepis § 17 p.m. nie jest jednoznaczny, zaś wątpliwości rozstrzygać należy na korzyść inwestora. Jednak przy uwzględnieniu treści § 4 ust.2 p.m. i art. 35 u.p.z.p. nie powinna już budzić wątpliwości dopuszczalność przebudowy pawilonu w zamierzony przez inwestora sposób. Przeznaczenie pod usługi nieuciążliwe jest zapisane w planie, zatem zgodnie z § 4 ust.2 p.m. jest dozwolone w sposób samodzielny, niezależny od drugiego przeznaczenia. Przyznana w planie swoboda korzystania z budynku usługowego położonego na terenie usług, nie może zostać ograniczona przez niewynikający z planu zakaz zmiany sposobu tego korzystania, powstającej w granicach dozwolonych usług nieuciążliwych. Inwestor nie ma zamiaru, ale nie może ponadto być przymuszony do użytkowania terenu w sposób przewidziany w drugim z przeznaczeń. W budynku inwestor przewiduje roboty wewnątrz obiektu oraz zmianę usytuowania otworów. Wykonanie robót niczego w istocie nie zmieni na tym terenie i w niczym nie koliduje z alternatywnym przeznaczeniem na obsługę komunikacji. W uchwale przewidziano niekiedy wymóg odpowiedniego łączenia przeznaczeń (przepisy § 13-14 p.m. ), który w § 17 p.m., nie został ustanowiony. Dlatego oraz zgodnie z art. 145 §1 pkt 1a i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.