II SA/Wr 213/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2025 r. nr 77/2025 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. U A S A D N I E N I E Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 2212/2024 z dnia 22 października 2024 r., nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] we W., grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 40 000,00 zł (słownie: czterdzieści tysięcy zł) oraz wezwano do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia i do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 22 października 2024 r.. Na to postanowienie, w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, strona wniosła zażalenie. Postanowieniem nr 77/2025, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W., reprezentowanej przez adw. D. K., na opisane postanowienie Dolnośląski Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, ze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia decyzją nr 567/2023 z dnia 23 marca 2023 r., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we W. usunięcie zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego elewacji, balkonów, dachu, kominów oraz stropu nad piwnicą poprzez wykonanie: 1. doraźnych zabezpieczeń - poprzez usunięcie luźnych okładzin tynkarskich balkonów, podstemplowanie oraz osiatkowanie uszkodzonych balkonów w elewacji frontowej od strony ul. [...] i [...] do czasu usunięcia nieprawidłowości, 2. remontu balkonów na elewacjach frontowych (od strony ul. [...] i [...], [...]) poprzez wymianę zniszczonych, wzmocnienie uszkodzonych i skorodowanych elementów nośnych konstrukcji balkonów z usunięciem korozji i zabezpieczeniem powierzchni przed korozją, odtworzenie płyt balkonów (w przypadku takiej konieczności), balustrad, odtworzenia hydroizolacji z odwodnieniem oraz okładziny spodniej części płyty balkonowej, 3. remontu elewacji; naprawę spękań murów, gzymsu poprzez usunięcie zużytych technicznie, a następnie uzupełnienie brakujących tynków i okładzin ścian wraz z elementami architektonicznym i nad otworami okiennymi w obrębie elewacji frontowej, tylnej, 4. naprawę pęknięć w obrębie elewacji frontowej i tylnej, 5. remontu cokołu wraz z opaską betonową w obrębie elewacji frontowej, tylnej, 6. wymianę obróbek blacharskich na elewacji frontowej detali architektonicznych i podokienników, 7. remontu więźby dachowej, oczyszczenie, wykonanie impregnacji oraz częściowej wymiany w miejscach porażonych przez owady, 8. wymianę dachówek na połaciach skośnych dachu, 9. wymianę pokrycia dachowego mansardy z blachy od strony zaplecza budynku, 10. remont trzonów kominowych ponad dachem i w poziomie poddasza, wraz z wykonaniem nowych obróbek blacharskich, 11. wymianę rynien i rur spustowych, 12. naprawy tynków i obróbek blacharskich murka ogniowego oraz gzymsów, 13. wymianę stolarki okiennej strychu. W tej decyzji zakazano użytkowania balkonów w przedmiotowym budynku do czasu usunięcia nieprawidłowości w ich stanie technicznym, zaznaczono, że w tym zakresie obowiązek podlega wykonaniu w chwili doręczenia decyzji. Nadto w zakresie pkt 1 zakreślono termin wykonania 1 miesiąc, z kolei w zakresie pkt 2-13 zakreślono termin 9 miesięcy, od daty doręczenia decyzji. Pismem z dnia 22 marca 2023 r., Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...], zawiadomiła o realizacji obowiązku w zakresie wykonania stemplowania balkonów w budynku od strony ul. [...] oraz ul. [...]. W dniu 26 kwietnia 2023 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia dokonał kontroli w przedmiocie sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr 567/2023 z dnia 23 marca 2023 r., stwierdzono, że wykonano doraźne zabezpieczenia, poprzez usunięcie luźnych okładzin tynkarskich balkonów, podstemplowanie oraz osiatkowanie uszkodzonych balkonów w elewacji frontowej od strony ul. [...] i [...] do czasu usunięcia nieprawidłowości. Czynność tę potwierdzono protokołem nr [...]. Pismem z dnia 28 sierpnia 2024 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wezwał Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] we W., do przekazania informacji i dokumentów dot. wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr 567/2023 z dnia 23 marca 2023 r.. w zakresie pkt. 2-13. Pismem z dnia 4 września 2024 r., Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W., reprezentowana przez P. Sp. z o.o., udzieliła informacji organowi I instancji. W dniu 23 września 2024 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wystosował do strony upomnienie nr [...], którym wezwał Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] we W. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu nr 407/2023 z dnia 12 maja 2023 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 567/2023 z dnia 23 marca 2023 r. Jednocześnie organ wezwał stronę do zapłaty kosztów upomnienia. Pismem z dnia 2 października 2024 r., Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W., reprezentowana przez P. Sp. z o.o., przedłożyła odpowiedź na upomnienie. Z kolei pismem z dnia 16 października 2024 r., strona uzupełniła swoja odpowiedź. W dniu 22 października 2024 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nr [...], którego podstawą jest decyzja tutejszego organu nr 407/2023 z dnia 12 maja 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 567/2023 z dnia 23 marca 2023 r. W dniu 22 października 2024 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia postanowieniem nr 2212/2024 nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] we W., grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 40000 zł (słownie: czterdzieści tysięcy złotych) oraz wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie organ wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 22 października 2024 r., w tym terminie. Po zapoznaniu się z zażaleniem i analizie materiału dowodowego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zważył, co następuje. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2023 poz. 2505, dalej: u.p.e.a.). W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma do dyspozycji dwa środki egzekucyjne, tj. grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy organ powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a przede wszystkim zasadami wynikającymi z treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. Przepis art. 7 § 1 u.p.e.a., formułuje zasadę stosowania wyłącznie tych środków egzekucyjnych, które przewidziane zostały w ustawie, z kolei przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. zawiera zasadę celowości (stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku) oraz zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Tym samym wskazać należy, że organ egzekucyjny jest zobligowany do stosowania środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do zabezpieczenia wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, tego środka, który jest najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego – grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze (Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2019 roku, sygn. akt li SA/Gd 345/19). Stosownie do przepisu art. 119 u.p.e.a. - grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Zgodnie z przepisem art. 122 u.p.e.a. - grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. W niniejszej sprawie organ I instancji był zobowiązany wszcząć postępowanie egzekucyjne i zastosować środek egzekucyjny. Decyzja administracyjna, która stała się ostateczna, podlega wykonaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym konkretna decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Poprzez wzgląd na treść zażalenia należy podkreślić, że w przypadku obowiązków podlegających egzekucji nie chodzi tylko o podjęcie starań w celu realizacji obowiązków, ale o ich skuteczność. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji decyzji, nakładającej na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów ustawy Prawo budowlane. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji, nie stanowią przesłanek do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 161/18). Nie znajduje także podstaw uzależnianie wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia od możliwości finansowych zobowiązanego, czy też jego sytuacji osobistej lub zdrowotnej (Wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 roku, sygn. akt lI OSK 3267/17). Nadto organ zwraca uwagę, że nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego, gdyż to nie jest to przedmiot tego postępowania. Rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie zgodność tego postanowienia z prawem. W ramach tego postępowania nie podlega natomiast kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna, zakończona wydaniem decyzji, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2019 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1321/18). Podkreślenia wymaga również fakt, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2018 roku, sygn. akt li SA/Sz 528/18). W niniejszym postępowaniu kontrolowane jest jedynie postępowanie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i wydane w związku z tym postanowienie. Organ podkreśla, że decyzja nr 407/2023 z dnia 12 maja 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 567/2023 z dnia 23 marca 2023 r., nałożyła na skarżącą szereg obowiązków, zatem w faktycznym stanie rzeczy, należy wskazać, że za nałożeniem grzywny na skarżącą przemawiało niewykonanie powyższych obowiązków. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 119 u.p.e.a., który stanowi o grzywnie w celu przymuszenia. Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2024 r., w sprawie o sygn. lI SA/Wr 122/24 .Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się ... " Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna winna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie dla odłożenia w czasie wykonania nałożonego obowiązku. Organ wymierzający grzywnę kieruje się przede wszystkim zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. DWIMB podkreśla, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 2212/2024 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 22 października 2024 r., obowiązki określone w tytule wykonawczym nr [...], nie zostały wykonane w całości. Po dokonaniu analizy akt sprawy wynika, że został wykonany jedynie obowiązek wykonania doraźnych zabezpieczeń, poprzez usunięcie luźnych okładzin tynkarskich balkonów, podstemplowanie oraz osiatkowanie uszkodzonych balkonów w elewacji frontowej od strony ul. [...] i [...] do czasu usunięcia nieprawidłowości. Jak już wskazano wyżej, grzywna w celu przymuszenia przewidziana przez ustawodawcę w przepisie art. 119 u.p.e.a., to środek egzekucyjny, należący do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, oznacza to, że przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia ma wywołać presję na zobowiązanym, żeby w końcu doprowadzić do wykonania nałożonego obowiązku. Zatem w świetle powyższego nie ma żadnych wątpliwości, że organ I instancji był wręcz zobligowany do zainicjonowana postępowania egzekucyjnego, dlatego też wydał zaskarżone postanowienie. Trzeba przy tym pamiętać, że organ nakładając grzywnę musi działać racjonalnie, tzn. musi mieć powód do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a na gruncie niniejszego postępowania bez wątpienia Skarżąca dała taki powód. Należy wskazać, że po zgłoszeniu przez skarżącą, że wykonała obowiązek stemplowania balkonów w budynku przy ul. [...] we W., tj. obowiązek wyrażony w pkt 1 decyzji tut. organu nr 407/2023 z dnia 12 maja 2023 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 567/2023 z dnia 23 marca 2023 r., organ I instancji potwierdził, poprzez dokonanie kontroli sprawdzenia wykonania wskazanego obowiązku i faktycznie potwierdził jego wykonanie. Następnie, w dniu 23 września 2024 r., organ I instancji wystosował upomnienie nr [...], w którym wskazał na treść obowiązku podlegającego egzekucji, a także dokonał prawidłowych pouczeń. Organ prawidłowo wdrożył procedurę zmierzającą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Skarżąca zatem wiedziała o konsekwencjach niewykonania nakazanych robót. godnie z przepisem art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z kolei przepis art. 126 u.p.e.a. wskazuje na przesłanki zwrotu grzywny na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek w wysokości 75% lub całości. Zatem biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy organ aprobuje wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia postanowienie nr 2212/2024 z dnia 22 października 2024 r. Odnosząc się bezpośrednio do zażalenia Skarżącej, wskazać należy, że podniesione zarzuty nie znajdują uznania organu odwoławczego. Niniejsze uzasadnienie zawiera powyżej odniesienie się tut. organu do zarzutów wysokości oraz zasadności zastosowania grzywny. Należy jednak wskazać, że Skarżąca nie zgłaszała wykonania innych obowiązków, niż te które przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia zostały uznane za wykonane, tj. obowiązek wykonania doraźnych zabezpieczeń, poprzez usunięcie luźnych okładzin tynkarskich balkonów, podstemplowanie oraz osiatkowanie uszkodzonych balkonów w elewacji frontowej od strony ul. [...] i [...]. Natomiast jeśli chodzi o resztę obowiązków, to Skarżąca poprzestała jedynie na przedłożeniu uchwał czy umów na realizację wskazanych w umowach robót. Nie jest to jednak równoznaczne z wykonaniem w całości obowiązku, co wypełnienia dyspozycję przepisu art. 119 § 1 u.p.e.a. Zatem w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia prawidłowo wdrożył procedurę egzekucji obowiązku. Mając zatem powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. Skargę na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W., reprezentowana przez: zarząd właścicielski Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W., zastępowana przez: adw. D. K. Działając w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. (dalej: Wspólnota, Wspólnota Mieszkaniowa) - w oparciu o art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 23 maja 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.) zaskarżono w całości postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nr 77/2025 z dnia 15 stycznia 2025 r. znak sprawy WOA.7723.94.2024.MT. Zaskarżonemu postanowieniu w oparciu o treść art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucono 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, iż Wspólnota Mieszkaniowa przy [...] we W. uchyla się od obowiązków nałożonych na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 567/2023 z dnia 23 marca 2023 r. sprostowaną postanowieniem nr 682/2023 z dnia 12 kwietnia 2023 r.; 2. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie uciążliwego dla Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] we W. środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 § 3 u.p.e.a w zw. z art. 125 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy dalsze stosowanie, czy też utrzymywanie choćby hipotetycznej groźby jej zastosowania jest sprzeczne z istotą tego środka, jawi się jako bezcelowe i bezprzedmiotowe oraz narusza zasadę niezbędności postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze powyższe strona wnosi 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nr 77/2025 z dnia 15 stycznia 2025 r., znak sprawy WOA.7723.94.2024.MT, 2. na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważenie przez Sąd uchylenie w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nr 2212/2024 z dnia 22 października 2024 r., 3. na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania administracyjnego w całości, 4. na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. o wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonego postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nr 77/2025 z dnia 15 stycznia 2025 r., znak sprawy WOA.7723.94.2024.MT w całości a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ: na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymania przez Sąd wykonania zaskarżonego postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nr 77/2025 z dnia 15 stycznia 2025 r. w całości, 5. na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, ze postanowieniem nr 2212/24 z dnia 22 października 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] we W. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 40.000,00 zł, wezwał do jej wpłacenia oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 22 października 2024 r. w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną podjęcia postępowania egzekucyjnego jest uchylanie się przez Wspólnotę od wykonania obowiązków niepieniężnych nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 567/2023 z dnia 23 marca 2023 r. sprostowaną postanowieniem nr 682/2023 z dnia 12 kwietnia 2023 r. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2025 r. nr 77/2025 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji. Zdaniem strony skarżącej powyższym postanowieniem nie sposób zgodzić się. I. Brak realizacji przesłanki "uchylania się od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. W pierwszej kolejności strona podnosi, że w realiach niniejszej sprawy zastosowanie środka egzekucyjnego było nieuprawnione, a to wobec niezrealizowania się przesłanki "uchylania od wykonania obowiązku" z art. 6 § 1 u.p.e.a. W tym zakresie wskazuję, że Wspólnota Mieszkaniowa już na wcześniejszym etapie podjęła działania wykluczające możliwość przypisania jej zachowania jako uchylanie się od realizacji obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 567/2023 z dnia 23 marca 2023 r. sprostowaną postanowieniem nr 682/2023 z dnia 12 kwietnia 2023 r. (dalej: decyzja). Jak wynika już z samej lektury postanowienia pierwsznoinstancyjnego Wspólnota wykonała roboty budowlane wskazane w pkt 1 decyzji, co zostało potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego podczas kontroli w dniu 26 kwietnia 2023 r. Niezależnie od tego Wspólnota Mieszkaniowa - w zakresie realizacji pkt 2-13 - wykazywała się od momentu uprawomocnienia się decyzji aktywną postawą: 1) pismem z dnia 4 września 2024 r. Spółka poinformowała organ nadzoru budowlanego o podjęciu przez Wspólnotę Mieszkaniową uchwały nr [...] w sprawie wykonania dokumentacji projektowokosztorysowej remontu elewacji, balkonów oraz wymiany pokrycia dachowego oraz uchwałę nr [...] w sprawie wymiany okien na strychu; 2) pismem z dnia 2 października 2024 r. administrator poinformował organ - w odpowiedzi na upomnienie - że Wspólnota Mieszkaniowa jest na etapie gromadzenia środków w celu zawarcia umowy na wykonanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej remontu elewacji, balkonów oraz wymiany pokrycia dachowego, a w związku z tym zwiększyła stawkę na fundusz remontowy; 3) pismem z dnia 16 października 2024 r. Spółka przedłożyła organowi kserokopie zawartej umowy na opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej na remont trzech elewacji (frontowych, podwórzowych i bocznej) wraz z ociepleniem, remontem balkonów oraz wymianą pokrycia dachowego, jednocześnie informując, że po wykonaniu przedmiotowej dokumentacji i uzyskaniu pozwolenia na budowę przystąpi do realizacji remontów z pkt 2-13 decyzji. Organ błędnie przyjął, że Wspólnota uchyla się od wykonania obowiązków nałożonych decyzją. Wręcz przeciwnie, przeważająca większość zobowiązań została zrealizowana lub jest w trakcie. Organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych w zażaleniu przez Wspólnotę przejawów aktywności skarżącej podejmowanych celem realizacji decyzji za wyjątkiem powtórzenia argumentacji organu I instancji w tym zakresie. Organ niejako w sposób automatyczny przyjął, że skoro niewykonane zostały wszelkie zobowiązania wskazane w ww. decyzji to współwłaściciele nieruchomości wspólnej uchylają się od wykonania obowiązku niepieniężnego. Tego rodzaju założenie jest obarczone błędem, nie uwzględnia zakresu podjętych dotychczas czynności oraz aktywności Wspólnoty. Niemożliwym jest wykonanie wszystkich obowiązków nałożonych przez organ w zakreślonym, krótkim terminie. Nieuprawnionym jest przyjęcie jakoby w niniejszej sprawie doszło do uchylenia się Wspólnoty od realizacji nałożonych obowiązków, a dopiero wówczas - zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. - organ uprawniony jest do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W tym zakresie odnieść należy się do art. 6 § 1 u.p.e.a. który stanowi, iż w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W przedmiotowej sprawie nie możemy uznać, iż mamy do czynienia z uchylaniem się od nałożonych obowiązków, ponieważ Wspólnota podjęła realne działania celem wykonania obowiązku niepieniężnego, wymienione powyżej. Wspólnota w jakikolwiek sposób nie uchyla się od realizacji obowiązków nałożonych decyzją i ma pełną świadomość konieczności jej realizacji, a rozciągnięcie w czasie realizacji przedmiotowych czynności budowlanych wynika z rozległego zakresu pracy oraz konieczności pozyskania znacznych środków finansowych. Przy tak szerokim zakresie obowiązków Wspólnota zmuszona jest do etapowego realizowania decyzji. Pojęcie uchylania się od wykonania obowiązku należy rozpatrywać w ten sposób, że zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, zatem nie w każdym przypadku niewywiązanie się z obowiązku będzie równoznaczne z uchylaniem się od jego wykonania. Świadomość uchylania nie może być ustalana tylko i wyłącznie w oparciu o sam fakt upływu terminu wykonania obowiązku. Muszą zajść dodatkowe przesłanki faktyczne, które wskazywałyby na takie nastawienie zobowiązanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2889/21). Zobowiązany powinien przystąpić do wykonania obowiązku bezzwłocznie po tym, gdy obowiązek stał się wymagalny. Brak działań zobowiązanego świadczy wówczas o tym, że uchyla się on od wykonania obowiązku. Tym niemniej wierzyciel powinien ocenić przesłanki ubiegania się przez zobowiązanego o ulgę podatkową przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Uzasadnieniem dla dokonania takiej oceny jest konieczność przeciwdziałania nakładaniu na zobowiązanych bezpodstawnie kosztów egzekucyjnych. Nieostre pojęcie użyte w art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinno być rozumiane szeroko i stosowane elastycznie. Dokonując zatem wykładni pojęcia "uchylanie się od wykonania obowiązku" należy uwzględnić subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, a wiec i zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. Ocena ta musi odnosić się do konkretnej sprawy i uwzględniać jej okoliczności faktyczne i prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 547/21). Innymi słowy, ustalając wystąpienie materialnoprawnej przesłanki uchylania się od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. należy przeprowadzić postępowanie dowodowe celem zweryfikowania czy Wspólnota w sposób celowy, intencjonalny unika wykonania obowiązku oraz zdekodować sferę wolicjonalną zobowiązanego tj. ustalić zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. Już pobieżna analiza czynności podjętych przez Wspólnotę wskazuje na postawę aktywną współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, a zatem wyłącza możliwość przypisania zamiaru uchylania się od obowiązków niepieniężnych. Nadto, oczywistym jest, że upływ czasu od momentu nałożenia obowiązku do podjęcia decyzji w przedmiocie nałożenia środków egzekucyjnych sam w sobie nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że strona uchyla się od wykonania nałożonych obowiązków niepieniężnych. Należy wyraźnie zanegować przyjmowanie przez organ swoistego automatyzmu w nakładaniu środków egzekucyjnych poprzestając jedynie na ustaleniu znacznego upływu czasu od wykonania decyzji nakładającej wykonanie określonego obowiązku. Tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dokonując wykładni pojęcia "uchylanie się od wykonania obowiązku" należy uwzględnić subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, a wiec i zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. Wyrażenie to należy interpretować z uwzględnieniem nastawienia zobowiązanego do wykonania obowiązku, ale w sposób uwzgledniający również uzasadnione zagrożenie uszczuplenia dochodów budżetu państwa (wyrok Naczelnego Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3342/21). Świadomość uchylania się nie może być ustalana tylko i wyłącznie w oparciu o sam fakt upływu terminu wykonania obowiązku, otrzymania upomnienia, czy tytułu wykonawczego. Muszą zajść jeszcze dodatkowe przesłanki faktyczne, które by to świadome nastawienie zobowiązanego obrazowały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 2600/19). Co istotne, Wspólnota Mieszkaniowa z uwagi na swoją charakterystykę, nie może podejmować natychmiast decyzji mających istotny wpływ na ich sytuację finansową. Koszty związane w realizacją decyzji są znaczące, zatem nie powinno budzić wątpliwości, że zlecenie wykonania ww. obowiązków - jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali-wymaga podjęcia przez Wspólnotę uchwały. Co więcej, to członkowie Wspólnoty finansują dane przedsięwzięcie i bez uzyskania od nich środków pieniężnych, nie można zlecić wykonania prac. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji i zastosowanych w nim środków egzekucyjnych jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. W przedmiotowej sprawie nałożenie grzywny na Wspólnotę Mieszkaniową w żaden sposób nie przyczyni się do przyśpieszenia wykonania obowiązku, ponieważ czynności te zostały podjęte i w dalszym ciągu będą realizowane. Organ zdaje się pominął, że działania Wspólnoty Mieszkaniowej mają także swój wymiar organizacyjny polegający na możności podjęcia niezbędnych środków bez zbędnej zwłoki przy uwzględnieniu czynności, które - według zasad doświadczenia życiowego oraz z zachowaniem określonych prawem form działania - należy przedsięwziąć. Pomimo ograniczeń w tym zakresie Wspólnocie udało się podjąć działania celem realizacji decyzji. Organ wobec tej sytuacji winien wpierać Wspólnotę w dalszej realizacji nakazu, a nie nakładać środek egzekucyjny, który w żaden sposób nie przyczyni się do szybszego zrealizowania pozostałych obowiązków. Nawet w sytuacji nienałożenia grzywny w celu przymuszenia Wspólnota podejmowałaby w dalszym ciągu czynności zmierzające do pełnej realizacji decyzji, czego dowodem są dotychczas podjęte działania. II. Rażące wygórowanie grzywny w celu przymuszenia. Następnie podnieść należy, że zastosowana w niniejszej sprawie grzywna sięgająca kwoty 40.000,00 zł jest w przekonaniu strony rażąco wygórowana. Istotnie, w tym miejscu należy przytoczyć pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrażony w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. II SA/Op 270/2009, LEX nr 2152878, w którym Sąd zaznacza, iż ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.), które obligują organ egzekucyjny do zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Grzywna w celu przymuszenia stanowi natomiast najbardziej dolegliwy środek, co wyraźnie wynika z art. 119 § 2 u.p.e.a. Takie twierdzenie poparte jest zarówno w judykaturze, jak również w piśmiennictwie. P. Przybysz zaznacza, iż: "z art. 119 § 2 wynika, że grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny, po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych." (Przybysz P. [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LexisNexis 2011). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazuję, że naruszeniem obu wymienionych zasad jest nałożenie grzywny w tak znacznej wysokości, która mogłaby zostać przeznaczona na przeprowadzenie przez Wspólnotę bieżących spraw, w tym m.in. realizacji robót budowlanych objętych decyzją, a jeszcze nie wykonanych. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Skoro Wspólnota podjęła czynności celem wykonania obowiązku niepieniężnego w sposób dobrowolny i wykonała w przeważającej większości decyzję to dodatkowa próba zdyscyplinowania współwłaścicieli nieruchomości wspólnej przy [...] we W. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia stanowi zaprzeczenie ratio legis art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. W realiach sprawy organ nie miał podstaw do wywierania swoistej presji na współwłaścicieli, ponieważ ich zachowanie nie znamionuje przesłanki "uchylania się od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. III. Naruszenie zasady niezbędności postępowania egzekucyjnego. Sprzeczność zastosowanego środka egzekucyjnego z jego istotą. Bezcelowość i bezprzedmiotowość zastosowanego środka egzekucyjnego. Skarżąca mając świadomość treści art. 125 u.p.e.a., podnosi, że wykładnia tego przepisu nie może odbywać się w oderwaniu od naczelnych zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady niezbędności oraz celowości. Powyższe zasady odgrywają istotną rolę dla przebiegu postępowania egzekucyjnego, szczególnie w odniesieniu do ochrony sytuacji prawnej zobowiązanego. Przymus egzekucyjny nie powinien łączyć się z wyrządzeniem zobowiązanemu większej dolegliwości aniżeli takiej, która prowadzi do wykonania egzekwowanego obowiązku. Tymczasem analiza treści postanowienia organu pierwszej instancji wskazuje na to, że organ zaniechał dokonania wykładni prawa w tym zakresie. Nade wszystko podkreślić należy, że grzywna w celu przymuszenia spełniać powinna funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a dolegliwością, która ma skłonić zobowiązanego do spełnienia swojego obowiązku. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, a w tym wypadku dotyczy to nałożonych na dłużnika obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez zobowiązanego. Podnieść bowiem należy, że przedmiotowy środek egzekucyjny jest swoistego rodzaju formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. W sytuacji gdy Wspólnota podjęła czynności celem wykonania nałożonego obowiązku stosowanie środków egzekucyjnych jest bezprzedmiotowe. Skarżąca pragnie zwrócić uwagę na charakter prawny instytucji grzywny w celu przymuszenia. Z całą pewnością stwierdzić należy, że zastosowana przez organ grzywna w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, jak już sama nazwa wskazuje, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. Zasadę stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku omawia się szeroko w orzecznictwie sądowym, w którym podnosi się, że zasadę tę należy interpretować w ten sposób, że "prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku", a następnie organ powinien przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (tj. postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego), zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada bezpośredniości jest w istocie jedną z głównych zasad w postępowaniu egzekucyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 463/05; podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1404/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 463/05). Naruszenie analizowanej zasady na ogół pociąga za sobą uchybienie innym zasadom postępowania egzekucyjnego, ponieważ biorą one z niej swój początek (szerzej zob. A. Skoczylas, Gwarancyjna rola, s. 392-399). Konkludując powyższe rozważania, uznać należy, że nałożona aktualnie na Skarżącą grzywna w celu przymuszenia w żaden sposób nie realizuje powyższej zasady celowości postępowania egzekucyjnego, bowiem środek ten nie prowadzi do bezpośredniego wykonania obowiązku przez Wspólnotę. Zobowiązana w znacznej części podjęła działania celem wykonania obowiązków wskazane w decyzji, a w części niezrealizowanej podejmuje stosowne działania celem realizacji decyzji. Podjęte przez Wspólnotę Mieszkaniową dotychczasowe działania świadczą o aktywnej postawie oraz świadomości konieczności realizacji obowiązków niepieniężnych. Skarżący wskazuje, że zasada niezbędności stanowi, że środki egzekucji stosuje się tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do zrealizowania celu egzekucji, a jeśli celu tego nie można osiągnąć lub został już osiągnięty, nie powinno się prowadzić postępowania egzekucyjnego (zob. Z. Leoński, w: R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja, s. 23). W orzecznictwie podkreśla się, że z omawianej zasady (współstosowanej z innymi zasadami postępowania egzekucyjnego) wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony bądź nie może zostać spełniony (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/GD 907/08). Niewątpliwie zatem stosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy w istocie ze strony Wspólnoty podjęte zostały czynności celem jego wykonania jest sprzeczne z istotą tego środka. Jak już wspomniano, istotą stosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Nie ulega zaś wątpliwości, iż w realiach niniejszej sprawy nałożona grzywna w celu przymuszenia nie przyczyni się choćby w pośredni sposób do realizacji obowiązków objętych tytułem wykonawczym oraz nie zadziała motywująco, ponieważ Wspólnota - przy uwzględnieniu specyfiki jej funkcjonowania - podejmuje realne działania celem ich wykonania. W świetle powyższego, dalsze stosowanie grzywny w celu przymuszenia, czy też utrzymywanie choćby hipotetycznej groźby jej zastosowania, jest sprzeczne z istotą tego środka i tym samym narusza zasadę niezbędności postępowania egzekucyjnego. W ocenie skarżącej interpretacja normy z art. 125 u.p.e.a. powinna następować przede wszystkim z poszanowaniem zasad postępowania egzekucyjnego w administracji obowiązujących przeto w pełnej rozciągłości na każdym etapie prowadzenia tego postępowania. IV. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia organu drugiej instancji. Wspólnota niniejszą skargą wnosi również o wstrzymanie wykonania postanowienia organu drugiej instancji. Zgodnie z art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ,,W razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania". Z kolei zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. ,,Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy." Uiszczenie lub ściągnięcie grzywny w celu przymuszenia na obecnym etapie może spowodować trudne do odwrócenia dla zobowiązanej skutki. Z racji tego, że Wspólnota zleciła szereg czynności celem wykonania nakazu ewentualne ściągnięcie grzywny może spowodować trudne do odwrócenia skutki tj. utratę płynności finansowej Wspólnoty, nieumożliwienie zapłaty całości wynagrodzenia wykonawcom, jak również wstrzymanie możliwości podejmowania dalszych działań celem realizacji decyzji. Wykonanie zaskarżonego postanowienia może odnieść skutki niepożądane, odwrotne od zamierzonych przez organ i zahamować proces związany z realizacją nakazu organu. Zgodnie z art. 126 u.p.e.a. Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.` Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.". Przepis wskazuje na możliwość jedynie uznaniowego zwrotu uiszczonej lub ściągniętej grzywny w celu przymuszenia nawet w przypadku wykonania obowiązku w całości i to jedynie w uzasadnionych przypadkach. W związku z koniecznością podejmowania działań celem zadośćuczynienia obowiązkom nałożonym przez organ nadzoru budowlanego ściągnięcie grzywny w celu przymuszenia - nawet pomimo fakultatywnej możliwość jej zwrotu - wytworzyłoby sytuację utracenia płynności finansowej Wspólnoty pomimo ponadprzeciętnej aktywnej postawy współwłaścicieli nieruchomości wspólnej oraz podjęcia z ich strony wszelkich działań związanych z wykonaniem obowiązku niepieniężnego. Mając na uwadze powyższe wskazuję jak na wstępie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej: p.p.s.a., tylko stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia. Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że w części historycznej uzasadnienia niniejszego wyroku przedstawiono stan sprawy wynikający z akt sprawy, który pozostaje niesporny. Sygnalizacyjnie jedynie można przypomnieć, że obiekt budowlany niewątpliwie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, który dodatkowo powoduje realne zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych jak zdrowie i życie ludzkie czy bezpieczeństwo mienia. Organ nadzoru budowlanego w tym zakresie orzekł decyzją administracyjną nakładając na skarżącą obowiązki, które zobowiązana jest ona wykonać. Mimo upływu kilku lat wspólnota nie wykonała w całości nałożonego na nią obowiązku. Także i ten wątek sprawy nie jest kwestionowany przez skarżącą. Akt administracyjny nakładający obowiązki funkcjonuje w obrocie prawnym, stąd też nie ma żadnych przeszkód do poddawania w wątpliwość podstaw prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ I instancji zweryfikował kontrolnie stan nieruchomości i ustalił, że nałożony decyzją obowiązek nie został całościowo zrealizowany i w dalszym ciągu mamy do czynienia z degradacją substancji obiektu. Sama skarżąca nie neguje tego faktu, wskazując na istnienie przeszkód obiektywnych w wykonaniu decyzji. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy PINB dla miasta Wrocławia, będący w tym przypadku zarówno organem egzekucyjnym, jak i wierzycielem, zobligowany był do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania wskazanego środka egzekucyjnego. Stosownie bowiem do art. 6 § 1 ustawy u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W doktrynie i w orzecznictwie wywodzi się, że zasada uregulowana w przytoczonym przepisie polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek (W. Piątek, A. Skoczylas [w]: R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 58). Stosując środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia organy uwzględniły charakter obowiązku (obowiązek niepieniężny z zakresu Prawa budowla-nego) i okoliczności sprawy tj. co najmniej dwuletni okres uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku. Uwzględniły również zasadę uregulowaną w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którą organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zasadą jest, że przy egzekucji obowiązku wykonania robót budowlanych zasadniczo w pierwszej kolejności stosuje się grzywnę w celu przymuszenia. W wyroku z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 767/08 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w trakcie egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku. Z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny doręczył zobowiązanej tytuł wykonawczy. W ocenie Sądu nie miały zatem miejsca żadne uchybienia, które mogły by wpłynąć negatywnie na ocenę legalności postanowień organu I i II instancji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja nakładająca na stronę obowiązki, to organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania, gdyż decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Z akt sprawy nie wynika, aby zapadło jakieś rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego tej decyzji ostatecznej. Skoro zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają faktu wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku w całości, stąd zasadnie organ nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji nałożonego na stronę obowiązku. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności stosowania przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego od stopnia realizacji obowiązku. Jeśli pozostaje on niewykonany w części, organ egzekucyjny powinien stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji. Dopiero w przypadku, gdy zobowiązany okaże dowody stwierdzające wykonanie całkowite obowiązku można odstąpić od czynności egzekucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017r. sygn. akt II OSK 3056/15, LEX nr 2381063). Sąd w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze zarzuty i wskazywane przez skarżącą okoliczności nie stanowiły podstawy do odstąpienia przez organ od prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którego kolejnym etapem może być wykonanie zastępcze. Do czasu wydania zaskarżonego postanowienia postępowanie zmierzające do wyegzekwowania od skarżącej wykonania nałożonego na nią obowiązku toczyło się dość długo. Mimo, że skarżąca deklaruje wykonanie nakazu, to faktycznie uchyla się od jego wykonania. Musi się więc liczyć z tym, że organy będą podejmowały czynności w postępowaniu egzekucyjnym zmierzające do wykonania obowiązku, co na każdym dalszym etapie postępowania będzie miało niekorzystny dla skarżącej wymiar finansowy. W świetle materiału aktowego zdecydowanie chybiony jawi się zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia nie noszą cech uchybienia zasadzie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jest wręcz przeciwnie. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący i jasny przedstawiły istotne dla sprawy okoliczności i dokonały prawidłowej ich oceny. Ze wszech miar trudno zgodzić się z twierdzeniem strony, dotyczącym zaistnienia obiektywnych, niezależnych od wspólnoty okoliczności opóźniających wykonanie obowiązku. Decyzja PINB zawierająca nakaz zapadła jeszcze w 2023 roku. Nadto, akta wskazują, że w tej decyzji zakazano użytkowania balkonów w budynku do momentu usunięcia nieprawidłowości w ich stanie technicznym, przy czym należy pamiętać, że obowiązek zabezpieczenia balkonów podlega wykonaniu w chwili doręczenia decyzji. Jeśli chodzi o pozostałe nałożone obowiązki, to w zakresie pkt 1 decyzji organ zakreślił termin wykonania 1 miesiąc, w zakresie pkt 2-13 termin ten został określony na 9 miesięcy, od daty doręczenia decyzji. Z akt wynika także, że w dniu 22 marca 2023 r., Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...], zawiadomiła o realizacji obowiązku w zakresie wykonania stemplowania balkonów w budynku od strony ul. [...] oraz ul. [...]. Natomiast przeprowadzona w dniu 26 kwietnia 2023 r., przez PINB kontrola, przeprowadzona na okoliczność sprawdzenia wykonania obowiązku wykazała, że pozostałe obowiązki nie ostały realizowane. Trudno także w sposób racjonalny ocenić fakt, że skarżąca przekonuje o ,,pojawieniu się przeszkód" tracąc z pola widzenia to, że ma świadomość istnienia obowiązku od 2023 r. Nie sposób też uznać, że organy naruszyły art. 124 § 2 k.p.a. Skarżąca posiada obowiązki wynikające z Rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane dotyczącego utrzymania obiektu budowlanego. Decyzja, którą nałożono obowiązki w zakresie stanu technicznego budynku stanowi samodzielną podstawę do wykonania wskazanych w niej robót budowlanych. W badanej sprawie organy kontrolowały stan faktyczny i nie stwierdziły aby wspólnota wykonała konkretne (poza zabezpieczającymi) roboty budowlane. W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze skarącą, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB dla miasta Wrocławia naruszają wskazane w skardze regulacje prawne. Nie podzielił także Sąd zarzutów w zakresie naruszenia prawa procesowego, bowiem zostały ustalone wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, nadto naruszenie przepisów postępowania może doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych do sądu administracyjnego orzeczeń jedynie w sytuacji, gdy w cenie sądu mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego związku sąd się nie dostrzegł. Strona musi także pamiętać, że decyzja nakazowa została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 13333 z późn. zm.), a nakaz dotyczył usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym tego budynku. Jako właściciel budynku skarżąca winna mieć szczególnie na względzie doprowadzenie budynku do stanu niepowodującego zagrożenia dla ludzi i mienia, a nie dopuszczać do pogłębiania się niebezpieczeństwa. Jeśli chodzi o zarzut wygórowanej kwoty grzywny, to, daniem sądu zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Trzeba pamiętać, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku analizowanej grzywny o jej wysokości organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że sąd bada jedynie, czy organ nie przekroczył granic uznania, nie ingerując bezpośrednio w wysokość grzywny. Przyznany luz decyzyjny nie oznacza jednak dowolności wykorzystania tego środka egzekucyjnego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2020 r., sygn. VII SA/Wa 2527/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzyganiem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadnić (J. Radwanowicz - Wanczewska, komentarz do art. 121, w: D. Kijowski (red.), "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", Lex 2015). Podkreśla się też, że ze względu na treść art. 121 § 4 u.p.e.a., wymierzając grzywnę w sprawie egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, organ musi uwzględnić, że środek ten może być stosowany jednokrotnie, a co za tym idzie - musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3345/17, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zdaniem Sądu organy egzekucyjne wskazały, że wysokość grzywny (40.000 zł) będzie dolegliwością na tyle uciążliwą, że skłoni zobowiązaną do wykonania wymagalnego obowiązku. Przy uwzględnieniu opisanego przez Wojewódzkiego Inspektora charakteru obowiązku oraz znaczenia wykonania obowiązku dla bezpieczeństwa użytkowników budynku i terenów przyległych, organ miał podstawy do przyjęcia, że grzywna odniesie skutek wtedy, kiedy będzie dostatecznie dolegliwa. Musimy także mieć na względnie że mamy do czynienia ze wspólnotą mieszkaniową, a nie osobą fizyczną. Nie podziela także sąd zarzutu zastosowania nieadekwatnego środka egzekucyjnego. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązki wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Stosownie do art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Nadto, strona w określonych w ustawie przypadkach może liczyć na zwrot całości lub części uiszczonych kwot. Oznacza to, że w razie wykonania obowiązku, nałożenie grzywny nie spowoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, ponieważ w takiej sytuacji grzywna może podlegać zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo gdy nie została uiszczona lub ściągnięta, umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy). Zauważyć także należy, że grzywna w celu przymuszenia umożliwia zobowiązanemu swobodne podjęcie decyzji. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Na koniec można jeszcze dodać, że w kontekście pozostałych zarzutów skargi jako nieporozumienie należy uznać ostatni zarzut nieadekwatności zastosowanego środka egzekucyjnego. Jeśli, jak twierdzi strona, rozpoczęła działania w kierunku realizowania obowiązku, a w katalogu działań organu egzekucyjnego, w sprawach z zakresu prawa budowlanego, takich jak w tej sprawie, organ ma jedynie możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego, to zupełnie nieuzasadnione by było przystępowanie obecnie do rozpoczęcia procedury zmierzającej do wykonania zastępczego. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ąp.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie