II SA/Wr 216/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 2... w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 /trzysta pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a., w związku zażaleniem C. na postanowienie z dnia 26 czerwca 2013 r. nakładające na wspólnotę mieszkaniową budynku przy ul. P.we W. grzywnę w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem decyzji z dnia 31 października 2012 r., umorzył postępowanie zażaleniowe. Jak podał w uzasadnieniu, decyzją z dnia 31.10.2012 r. nakazano wspólnocie mieszkaniowej przeprowadzenie kontroli budynku i sporządzenie określonej ekspertyzy technicznej. Wobec niewykonania obowiązku w dniu 10.12.2012 r. skierowano do wspólnoty upomnienie. Następnie organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy i postanowieniem z dnia 26 czerwca 2013 r. nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Zażalenie złożyła wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez wskazaną osobę prawną, jednak nie dołączono dokumentu potwierdzającego jej umocowanie do działania w imieniu wspólnoty. Organ wezwał wspólnotę oraz Spółkę do uzupełnienia zażalenia przez przedstawienie dokumentu potwierdzającego umocowanie Spółki. Spółka dołączyła pełnomocnictwo udzielone przez wspólnotę adwokatowi oraz umowę o zarządzanie nieruchomością z 2009 r. i uchwałę wspólnoty o powołaniu zarządu. Po uznaniu, że braki formalne zażalenia zostały w ten sposób usunięte, organ postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r. po rozpoznaniu zażalenia wspólnoty uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejno organ egzekucyjny postanowieniami z dnia 5 grudnia 2013 r. ponownie nałożył na wspólnotę grzywnę w celu przymuszenia, a ponadto na członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Organ postanowieniami z dnia 14 marca 2014 r. utrzymał powyższe postanowienia w mocy. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 348/14 Sąd uchylił te postanowienia oraz postanowienie z dnia 5 listopada 2013 r. Sąd zalecił rozważenie, kto złożył zażalenie na to ostatnie postanowienie w imieniu wspólnoty i czy ten podmiot był do tego uprawniony. W dniu 21 listopada 2014 r. organ pozostawił zażalenie bez rozpoznania, o czym poinformował wspólnotę i Spółkę. Na skutek pisma wspólnoty organ uznał za konieczne wydanie w tej kwestii rozstrzygnięcia. Dokonując oceny procesowej zażalenia organ mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. stwierdził, że zostało ono złożone przez spółkę w imieniu wspólnoty. Zażalenie sporządzono na druku firmowym Spółki, zostało podpisane przez jej prezesa zarządu. Umocowanie Spółki do działania w imieniu wspólnoty mogło wynikać z powierzenia jej zarządu na podstawie art. 18 ust. 1 u.w.l., w formie aktu notarialnego. Wówczas Spółka byłaby organem wspólnoty, jej zarządem. Jednak Spółka jest wyłącznie administratorem nieruchomości na podstawie umowy zawartej z zarządem wspólnoty. Jak dalej pisze "w tej sytuacji tut. organ zmuszony jest natomiast przyjąć, że odwołania nie wniosła w/w Wspólnota mieszkaniowa, lecz spółka która w jej imieniu występowała i zmuszony jest ocenić czy tej spółce przysługuje status strony postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do w/w Wspólnoty". Organ wskazał, że stronami są tylko zobowiązany i wierzyciel. Spółka nie jest żadnym z tych podmiotów i nie ma legitymacji do wniesienia zażalenia. Postanowienie doręczono adwokatowi – pełnomocnikowi procesowemu wspólnoty oraz Spółce. W skardze do sądu administracyjnego wspólnota reprezentowana przez adwokata zarzuciła, że "organ bezpodstawnie uznał, że umowa cywilno-prawna nie jest wystarczającym umocowaniem do reprezentowania wspólnoty w sprawach w niej określonych przed organami w niej wymienionymi". Wspólnota posiada zarząd (art. 21 ust. 1 u.w.l.), który zlecił Spółce określone czynności, obejmujące reprezentowanie zarządu wspólnoty w postępowaniach przed sądem (ponadto art. 185 ust. 2 u.g.n.). Organ pominął, że w zakresie pełnomocnictwa obowiązują przepisy postępowania administracyjnego. W nin. sprawie wspólnota udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tok rozważań wyznaczają brzmienie art. 33 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619) – "pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna ..." oraz treść wiążących w nin. sprawie ocen prawnych i wskazań (art. 153 p.p.s.a.). Jak wskazał Sąd w wyroku II SA/Wr 348/14, zażalenie wniósł M.T., prezes zarządu Spółki, działający w imieniu wspólnoty. Organ nie rozważył, komu wspólnota udzieliła pełnomocnictwa procesowego. Organ skierował bowiem postanowienie do wspólnoty oraz do Spółki, co mogłoby sugerować, że uznał Spółkę za pełnomocnika. Tymczasem pełnomocnikiem może być wyłącznie osoba fizyczna. Kwestia ta wymagać będzie od organu dalszych wyjaśnień. Wyjaśnienia wymaga ponadto, czy w jednym piśmie nie połączono zażalenia i zarzutów. Kwestię nieistnienia egzekwowanego obowiązku organ powinien rozważyć wyłącznie na skutek zarzutów. Uchylenie postanowienia było konieczne dla umożliwienia organowi należytego rozpoznania środków zaskarżenia (zażalenie, zarzuty). Można dodać, że oprócz potrzeby wyjaśnienia charakteru prawnego pisma określonego jako zażalenie, zasadniczym powodem uchylenia postanowień było nierozważenie przez organ celowości stosowania grzywny w ogóle w realiach nin. sprawy (wykonanie przeważającej części obowiązków, kwestia ewent. wydania decyzji dot. usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego). Jak z tego wynika Sąd nie wyraził wiążących ocen prawnych, poza wykluczeniem udziału Spółki (osoby prawnej) w charakterze pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym oraz wyraził ogólne zalecenie wyjaśnienia, czy i kto zastępuje w postępowaniu wnoszącą zażalenie wspólnotę. Powodem uchylenia postanowienia nie była kwestia wadliwej reprezentacji wspólnoty. Jak wynika z akt sprawy, w licznych pismach prezes zarządu Spółki przedstawia Spółkę jako zarządcę i pełnomocnika wspólnoty, ignorując kilkakrotne pouczenia ze strony organu egzekucyjnego, że osoba prawna nie może być pełnomocnikiem procesowym w postępowaniu administracyjnym i że dlatego organ kieruje pisma do zarządu wspólnoty. Organ ten bezskutecznie wyjaśniał Spółce, że nie jest ona adresatem decyzji (mógłby nim być zarządca, ale decyzję skierowano do wspólnoty), zaś do działania w imieniu wspólnoty wymagane jest dołączenie osobnego pełnomocnictwa udzielonego osobie fizycznej, w tym przypadku M.T.(nie jako "zarządcy" lub prezesowi zarządu Spółki). Spółka nie ma żadnych podstaw do działania w imieniu wspólnoty, zaś pisma M. T. są bezskuteczne procesowo bez dołączenia udzielonego mu przez wspólnotę pełnomocnictwa. Organ egzekucyjny zaznaczał wyraźnie, że Spółka nie jest zarządem wspólnoty w rozumieniu art. 18 u.w.l. Organ ten wyjaśnił w końcu wnoszącemu skargi powszechne M. T., że ustanowienie pełnomocnika będzie skuteczne dopiero po doręczeniu upomnienia adresatowi decyzji. Według Sądu pouczenia te pozostają w zgodzie z powołanymi w pismach organu podstawami prawnymi, zaś nie dostosowując się do nich autor skarg działał na szkodę wspólnoty. Uwaga ta dotyczy w szczególności pisma określonego jako zażalenie i podpisanego przez M. T. jako prezesa zarządu Spółki. Na wstępie zaznaczył, że wnosi zażalenie w imieniu wspólnoty. W treści zażalenia określał siebie jako zarządcę i wypowiadał się za wspólnotę, polemizując z treścią decyzji oraz zasadnością upomnienia, jak również odrzucając celowe i trafne pouczenia, że wszelkie czynności procesowe Spółki są bezskuteczne i niedopuszczalne w postępowaniu administracyjnym. Przekazując zażalenie do organu, organ egzekucyjny zaznaczył, że Spółka jest jedynie zarządcą, zaś wspólnota posiada własny zarząd, dlatego Spółka nie jest uprawniona do występowania w sprawie. W tym stanie sprawy dalsze czynności procesowe i orzecznicze organu były niezrozumiałe. Najpierw organ wezwał wspólnotę na adres Spółki oraz samą Spółkę do przedstawienia dokumentu potwierdzającego umocowanie Spółki do reprezentowania wspólnoty, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia zażalenia bez rozpoznania. Treść tego wezwania była absolutnie nieprawidłowa i nasuwa dwie uwagi. Po pierwsze, Spółka nie mogła i nie może w żadnym razie wykazać umocowania do reprezentowania wspólnoty, co wynika jasno z dotychczasowych uwag. Wezwanie było więc niemożliwe do wykonania. Należało poinformować wspólnotę na adres wspólnoty lub członków zarządu, że udział Spółki w postępowaniu jest wykluczony oraz zobowiązać wspólnotę do potwierdzenia zamiaru zaskarżenia postanowienia, a także pouczyć ją o możności ustanowienia pełnomocnika będącego osobą fizyczną. Z akt sprawy nie wynikało bowiem, aby do wspólnoty dotarły pisma kierowane przez organ egzekucyjny do Spółki, zatem aby strona w ogóle wiedziała o zażaleniu i jego bezskuteczności. Po drugie, ogólny rygor nieusunięcia braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.) nie odnosi się do środków zaskarżenia. W przypadku odwołania i zażalenia rygor ten określa art. 134 k.p.a. Pozostawienie podania bez rozpoznania następujące po wydaniu orzeczenia, w odniesieniu do podania będącego odwołaniem lub zażaleniem, wywołuje niepewność odnośnie powstania stanu ostateczności decyzji (lub postanowienia). Pozostawienie to nie następuje bowiem w formie orzeczniczej i nie wyklucza orzekania na skutek odwołania lub zażalenia w dowolnym czasie po tym pozostawieniu. Ponadto w odniesieniu do środków zaskarżenia należy stosować rygor szczególny, dla nich przewidziany w art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na wezwanie Spółka dołączyła umowę o zarządzanie zawartą z zarządem wspólnoty oraz uchwałę powołującą zarząd wspólnoty. Nadal nie było pewności, czy sama wspólnota otrzymała wezwanie. Następnie organ ponowił wezwanie do uzupełnienia zażalenia, zamiast podjąć próbę dotarcia do samej wspólnoty z informacją o braku uprawnienia Spółki do działania w tym postępowaniu oraz udzielenia stosownych pouczeń. W odpowiedzi Spółka przedstawiła pełnomocnictwo procesowe udzielone adwokatowi przez wspólnotę mieszkaniową. Było to ogólne pełnomocnictwo, nie odnoszące się do nin. sprawy, zaś pismo przewodnie nie zawierało oświadczenia wspólnoty, że potwierdza i popiera zażalenia złożone w jej imieniu przez osobę nieuprawnioną. Organ przedwcześnie uznał to uzupełnienie zażalenia za wystarczające i wydał postanowienie. Nie może być wątpliwości, że postanowienie to zostało trafnie uchylone wyrokiem sądowym, niezależnie od tego, czy jakakolwiek ocena wyroku jest w ogóle dopuszczalna (art. 170 p.p.s.a.). Wyrok ten w żadnym jednak razie nie mógł stanowić podstawy do dalszych czynności podjętych przez organ. Mianowicie organ skierował pismo do Spółki (absolutnie zbędnie, skoro Spółka nie pełni żadnej roli w postępowaniu) oraz pełnomocnika wspólnoty, informujące o pozostawieniu zażalenia bez rozpoznania. Z uporem wywodził tam, że w ogóle istnieje dokument wykazujący umocowanie osoby prawnej i możliwe jest jego dostarczenie, chociaż z materiału sprawy jasno wynikało, że dokumentu takiego nie ma i być nie może. W szczególności było niewątpliwe, ze Spółka nie jest zarządem wspólnoty w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l. i nie może przedstawić wymaganego przez organ aktu notarialnego, skoro akt ten nie powstał. Oczywiście bezpodstawne było pozostawienie zażalenia bez rozpoznania, gdy jedynie dopuszczalne byłoby stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia (art. 64 § 2 w związku z art. 134 k.p.a.), które jednak z kolei byłoby przedwczesne przed wezwaniem pełnomocnika wspólnoty do oświadczenia, czy wspólnota popiera zażalenie. Umorzenie postępowania zażaleniowego w tym stanie sprawy było oczywiście bezzasadne. Organ sam wielokrotnie pisał, że zażalenie wniosła wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez Spółkę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nadal potwierdza tę oczywistą okoliczność, a nawet dostrzega, że nie został sporządzony akt regulujący kwestię zarządu w sposób odmienny od ustawowego. Nie wiadomo więc, dlaczego organ "zmuszony jest przyjąć", że zażalenie wniosła Spółka, a nie wspólnota. Organ zmuszony był przyjąć, że zażalenie wniósł w imieniu wspólnoty podmiot nieuprawniony do jej reprezentowania. Podmiot ten oczywiście nie jest stroną i gdyby działał w imieniu własnym, to oczywiście należałoby stosować art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jednak w nin. sprawie nie ma do tego najmniejszych podstaw. Organ kierując pisma do tego podmiotu czynił to zbędnie i z naruszeniem art. 64 § 2 w związku z art. 40 § 1 i art.10 § 1 k.p.a. Organ zaś przede wszystkim pominął, że organ egzekucyjny uzyskał od wspólnoty adres tej strony, więc wszelkie pisma do wspólnoty doręczane na adres Spółki nie mogły wywołać skutków procesowych wobec rażącego naruszenia art. 45 k.p.a. (pismo z dnia 10 maja 2013 r. w aktach I instancji). Problem, komu doręczać wezwanie do usunięcia braków formalnych podania, gdy stronę zastępuje inna osoba, jest łatwy do rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy jak w nin. sprawie nie ma najmniejszych wątpliwości, że osoba ta wobec przeszkód ustawowych nie może reprezentować strony, to wzywanie jej do usunięcia braków formalnych podania jest bezcelowe i narusza wskazane przepisy procesowe. W tej sytuacji organ wzywa do uzupełnienia lub poprawienia podania bezpośrednio samą stronę. Oczywiście, gdyby osoba ta mogła być przedstawicielem strony, należałoby wzywać tę osobę (art. 40 § 1 i 2 k.p.a.), co w nin. sprawie nie zachodzi (jeszcze dalszym zagadnieniem jest, na ile uchybienia pełnomocnika mogą zostać uznane za uchybienia strony, orzecznictwo sądowe zna wyjątki od tej reguły). Powyższy pogląd prawny występuje w orzecznictwie sądowym (wyrok II SA/Kr 937/13, II SA/Sz 217/09, I SA/Lu 641/97, II SA/Rz 101/14, III SAB//Lu 21/12, II SA/Go 324/09, 196/10, I SA/Sz 691/08, na temat stosowania art. 134 k.p.a. wyroki I OSK 135/10 i 1814/10, na temat stron postępowania egzekucyjnego II FSK 203/12). W tym stanie rzeczy organ powinien wyjaśnić, tak jak mu zalecono w wyroku II SA/Wr 348/14, kto w nin. sprawie wniósł zażalenie, jeżeli wspólnota, to powinien to w sposób wyraźny potwierdzić jej pełnomocnik – adwokat, od razu po otrzymaniu nin. wyroku albo na wezwanie organu pod rygorem skutku procesowego z art. 134 k.p.a. Organ zaś nie ma żadnego powodu, aby prowadzić korespondencję ze Spółką lub jej prezesem. Skoro w nin. sprawie w ogóle nie stosował się art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiący podstawę zaskarżonego postanowienia, to należało zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzec jak w sentencji wyroku.