II SA/Wr 233/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Rady Gminy Marcinowice z dnia 11 marca 2011 r. nr VI/28/11 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Marcinowice oddala skargę. W dniu 11 marca 2011 r. Rada Gminy Marcinowice podjęła uchwałę nr VI/28/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Marcinowice. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę w części obejmującej zamierzoną korektę obszaru górniczego i terenu górniczego "Pagórki Zachodnie" w obrębie Chwałków, polegającą w szczególności na ustaleniu, iż działki nr [...] i [...] mają znaleźć się poza granicami obszaru górniczego i terenu górniczego "Pagórki Zachodnie" złożyła M. T. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wstrzymanie wykonania niniejszej uchwały w zaskarżonej części oraz przeprowadzenie dowodu z akt postępowania koncesyjnego zakończonego decyzją Marszałka Województwa D. nr[...] . Skarżąca kwestionowanej uchwale zarzuciła, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących jej podstawę prawną – tj. art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 29 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 104 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego, poprzez wyrażenie w jej treści intencji ustalenia granic obszaru górniczego i terenu górniczego "Pagórki Zachodnie" niezgodnie z treścią obowiązującej decyzji koncesyjnej nr[...]. Motywując zasadność złożonej skargi M. T. wskazała, że w postanowieniach zaskarżonej uchwały należące do niej działki nr [...] i [...] w Ch. znalazły się poza granicami obszaru górniczego oraz terenu górniczego "Pagórki Zachodnie". Z uzasadnienia uchwały wynika bowiem, że działka nr [...] ma być przeznaczona na teren zabudowy zagrodowej, natomiast w stosunku do działki nr [...] nie ustalono jej przeznaczenia. Zauważyła przy tym, że w chwili obecnej granice obszaru górniczego i terenu górniczego dla potrzeb eksploatacji granitu ze złoża "Pagórki Zachodnie" ustalone są w decyzji koncesyjnej Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. wydanej dla D. Kopalni Surowców Mineralnych w S. sp. z o.o i obejmują należące do niej nieruchomości. Ustalone tam granice odpowiadają także rzeczywistemu zasięgowi negatywnego oddziaływania robót górniczych, o których mowa w koncesji. Zdaniem skarżącej, w realiach niniejszej sprawy, organ nie miał prawa zmieniać granic obszaru górniczego i terenu górniczego oznaczonego w obowiązującej decyzji koncesyjnej, gdyż był nimi związany w toku prac nad studium. Tym samym – w jej opinii - podjęta uchwała otwarcie narusza przepisy wskazanych na wstępie ustaw szczególnych, przez co uzasadnione staje się żądanie stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. W dalszej części skarżąca podniosła, że z uwagi na fakt, iż w sprawie wskazanej wyżej decyzji koncesyjnej toczą się równolegle dwa postępowania - przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz przed Ministrem Środowiska – jej "los wydaje się przesądzony", gdyż decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W przedmiotowej uchwale M. T. dostrzega groźbę dla swojego interesu prawnego, polegającą w szczególności na tym, iż w razie planowanej zmiany granic terenu górniczego i obszaru górniczego straciłaby w przyszłości status strony w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 Prawa geologicznego i górniczego. Ponadto w jej ocenie zaskarżony akt sprzyja interesowi przedsiębiorcy i równocześnie prowadzi do odebrania możliwości obrony w ewentualnym przyszłym postępowaniu koncesyjnym, po skutecznym zwalczeniu obecnie obowiązującej koncesji na drodze sądowoadministracyjnej. Dostarcza także nowych argumentów prawnych przedsiębiorcy we wskazanych powyżej postępowaniach. W złożonych bowiem środkach odwoławczych i skargach skarżąca wykazywała wadliwość decyzji koncesyjnej m.in. na skutek braku oparcia w ustaleniach obowiązującego gminnego studium kierunków i uwarunkowań planowania przestrzennego, które ani dla działek skarżącej ani dla przylegającej do nich działki nr [...], na której ma być prowadzona eksploatacja złoża granitu metodą odkrywkową przy użyciu materiałów wybuchowych, nie przewiduje przeznaczenia na działalność górniczą. Ponadto M. T. podtrzymała w całej rozciągłości uzasadnienie zagrożenia dla jej interesu prawnego zawarte w przedsądowym wezwaniu z dnia 7 lutego 2012 r., które – jak podaje - pozostało bez jakiejkolwiek reakcji ze strony adresata. W wezwaniu tym skarżąca m.in. wskazała, że jej interes prawny polega na tym, aby nie dopuścić do eksploatacji odkrywkowej złoża granitu tuż za granicą jej siedliska. Ponadto podniosła, że postanowienia niniejszego studium zagrażają jej prawom właścicielskim, gdyż na ich podstawie będzie możliwe w przyszłości wydanie nowej koncesji, a powierzchniowa eksploatacja złoża granitu z użyciem materiałów wybuchowych sprowadza na jej siedlisko nieustanne zagrożenie, które obejmuje zarówno substancję materialną jak i zdrowie oraz życie ludzi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Marcinowice wniosła o jej odrzucenie z uwagi na fakt jej przedwczesnego złożenia, względnie oddalenie. Motywując zasadność oddalenia skargi organ wyjaśnił, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium, jest wynikiem daleko idących analiz opartych o istniejące i obowiązujące dokumenty oraz akty prawne, a także działaniem w dobrej wierze, m.in. z uwagi na wyrażone w piśmie z dnia 26 kwietnia 2010 r. niezadowolenie skarżącej z ustanowienia obszaru eksploatacji kopalin w obrębie działek nr [...] i [...] w Ch. oraz wystąpienia S. Kopalni Surowców Mineralnych w S. z dnia [...] r. informującego o braku zainteresowania rozwojem firmy w obszarze działek [...] i [...] obręb Ch. Dodał przy tym, że wbrew twierdzeniu skarżącej zmianą studium objęte są obydwie należące do skarżącej nieruchomości, co wynika z oznaczeń na załączniku graficznym nr 1. Skorygowanie granic obszaru i terenu górniczego "Pagórki Zachodnie" nastąpi zgodnie z obowiązującą koncesją udzieloną decyzją Marszałka Województwa D. (nr [...]) zgodnie, z którą działki nr [...] i [...] w Ch. znajdują się poza granicami obszaru i terenu górniczego. Ponadto organ zaznaczył, że w realiach niniejszej sprawy obszar i teren górniczy ustalony został w koncesji, a ich oznaczenie w studium jest informacyjne. Za bezpodstawne uznał przy tym, podnoszone przez skarżącą zarzuty co do prawidłowości wydania decyzji koncesyjnej, gdyż jest ona ważnym i obowiązującym dokumentem prawnym, a uzgodnienie wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie granitu z części złoża "Pagórki Zachodnie" w Ch. wydane zostało w oparciu o postanowienia załącznika nr [...], [...] i [...] do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Marcinowice z dnia 17 grudnia 2009 r. co do których Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności. W dalszej części organ wskazał, że zawarte w skardze żądanie strony jest sprzeczne z dotychczasowymi żądaniami skarżącej, w których domagała się zmiany przeznaczenia działek nr [...],[...] z eksploatacji złoża na zabudowę zagrodową oraz wyłączenia tych działek z obszaru i terenu górniczego. Działanie to jest ewidentnym działaniem na jej szkodę, a tak rozumiane przez nią naruszenie interesu prawnego jest niezrozumiałe i niezasadne. Kolejno organ wyjaśnił, że wydobycie surowca na dużej obszarowo działce nr [...] w Ch., zgodnie z koncesją, będzie możliwe wyłącznie w jej obszarze przy granicy z gminą Sobótka (znacznie oddalonym od działek nr [...] i [...]). Ponadto podkreślił, że skarżąca chroniona jest i może dochodzić swoich praw w myśl przepisów Dział V ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 Nr 228 Poz. 1947 ze zm.) regulujących odpowiedzialność za zniszczenia wynikające z działalności kopalni w granicach obszaru i terenu górniczego. Wreszcie Rada Gminy Marcinowice poinformowała, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i interesu prawnego z dnia 7 lutego 2012 r. zostało rozpatrzone na sesji w dniu 9 marca 2012 r., a podjęta w tej sprawie uchwała została przekazana - pismem z dnia 12 marca 2012 r. - stronie i jej pełnomocnikowi. Na rozprawie, wyznaczonej na dzień 27 września 2012 r., pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, a do uznania Sądu pozostawia zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania koncesyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r. Ponadto precyzując żądanie wskazał, że skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej zamierzonej aktualizacji studium dla części wsi Ch. w szczególności w granicach działek [...], [...] i [...]. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sprawowana pod względem legalności kontrola sądowa oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Marcinowice z dnia 11 marca 2011 r. (nr VI/28/11) w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Marcinowice. Jej zaskarżenie, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest zatem do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te (tak jak w niniejszej sprawie) zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, gdzie Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostało naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu. Podkreślić przy tym również należy, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn.akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str.69). Skoro zatem w myśl cyt. wyżej art. 101 ust. 1 w/w ustawy o samorządzie gminnym, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, iż akt stosowania tej normy /np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy/ może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A.Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003r., Nr 10). W niniejszej sprawie, skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć, gdyż skarżąca nie przedstawiła takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nią uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Tym samym skarżąca nie spełniła przesłanki, która uprawniałaby ją do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu z samego bowiem wyartykułowanego w przedmiotowej uchwale zamiaru skorygowania obszaru i terenu górniczego dla złoża "Pagórki Zachodnie", zgodnie z obowiązującą koncesją, w której nieruchomości skarżącej znajdują się poza granicami obszaru i terenu górniczego nie można wysnuć wniosku, by przedmiotowa uchwała naruszała interes prawny skarżącej. Z postanowień tych nie wynika bowiem, że między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, a zaskarżonym aktem występuje taki związek, który rzeczywiście ingeruje, pozbawia lub ogranicza przyznane jej prawa, w tym prawo własności. Interesu prawnego skarżącej nie można przy tym również upatrywać w podnoszonej przez nią "groźbie" utraty w przyszłości statusu strony postępowania koncesyjnego oraz dostarczenia przedsiębiorcy nowych argumentów prawnych w toczących się postępowaniach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz Ministrem Środowiska, czy też uniemożliwienia eksploatacji odkrywkowej złoża granitu tuż za granicą jej siedliska. Wskazane bowiem okoliczności same w sobie nie stanowią naruszenia interesu prawnego, który musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie w okolicznościach stanu faktycznego, a nie jedynie potencjalny. W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącą argumentacja co do występującego zagrożenia dla dóbr materialnych oraz zdrowia i życia wskazuje na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia jedynie interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w cyt. wyżej przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. O naruszeniu interesu prawnego, o którym mowa w powyższym przepisie nie decyduje bowiem uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego. Konkludując, brak legitymacji po stronie skarżącej do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy Marcinowice w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Marcinowice w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Sytuacja ta powoduje, że sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., co nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, Lex nr 194894; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 618/11). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.