II SA/Wr 248/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Asesor WSA Dominik Dymitruk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi D. Ł. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2024 r. nr 59/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego wraz z tarasem i utwardzeniem terenu oddala skargę w całości. D. Ł. (dalej jako strona, inwestor lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ odwoławczy lub DWINB) z dnia 16 stycznia 2024 r., Nr 59/2024, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej jako organ pierwszej instancji lub PINB) z dnia 14 listopada 2023 r., Nr 168/2023, wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego wraz z tarasem i utwardzeniem terenu, położonego na działkach nr [...] oraz nr [...] w S., gmina K. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W następstwie pisma Wójta Gminy K. (dalej jako Wójt Gminy) z dnia 12 czerwca 2023 r. PINB przeprowadził w dniu 5 października 2023 r. kontrolę, w trakcie której ustalono, że na działce znajduje się budynek rekreacyjny konstrukcji drewnianej z tarasem drewnianym, częściowo zadaszonym. Zgodnie z oświadczeniem inwestora jest to budynek budowany przez aktualnego właściciela w latach 2021-2022 i stanowi on budynek gospodarczy, który nie posiada fundamentów - posadowiony jest na bloczkach betonowych. Budynek posiada następujące pomieszczenia: salon z aneksem kuchennym, dwa pomieszczenia, łazienka (wg inwestora nie jest to łazienka ale pomieszczenie gospodarcze). Budynek posiada instalację elektryczną i podłączony jest do skrzynki energetycznej. Brak podłączenia do instalacji kanalizacyjnej, jest natomiast instalacja wodna (woda z jeziora za pomocą hydroforu). Działka w dużej części utwardzona kostką. Inwestor oświadczył, że posiada udziały w zbiorniku wodnym i prowadzi hodowlę ryb, a budowa nie została zakończona. Następnie PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku rekreacyjnego wraz z tarasem i utwardzeniem terenu, a wzmiankowanym na wstępie postanowieniem z dnia 14 listopada 2023 r. wstrzymał roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego wraz z tarasem i utwardzeniem terenu. Jednocześnie poinformowano, że właściciel nieruchomości oraz inwestor ma prawo, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia lub w przypadku jego zaskarżenia, od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, złożyć wniosek o legalizację obiektu. Organ odwoławczy, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 16 stycznia 2024 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. DWINB podzielił stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu PINB, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem o funkcji rekreacyjnej. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że nawet punktowe posadowienie obiektu na bloczkach betonowych stanowi fundament, a tym samym przemawia to za zakwalifikowaniem obiektu jako budynek. Funkcję rekreacyjną przyjęto natomiast po analizie układu pomieszczeń w obiekcie, przynależnego do niego tarasu zadaszonego, a także położenia obiektu. Organ odwoławczy wskazał nadto, że obiekt nie podlegał zwolnieniu od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako u.P.b.), bowiem sporny budynek nie spełnia parametrów tam określonych ze względu na rozpiętość konstrukcji przekraczającą 6 m, co potwierdza szkic załączony do protokołu kontroli. W rezultacie, zdaniem organu odwoławczego, należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, czego jednak nie dokonano. W tej sytuacji, w ocenie DWINB, organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził popełnienie samowoli budowlanej. W skardze na powyższe postanowienie organu odwoławczego zarzucono: 1) dokonanie niewłaściwej, bo pobieżnej, dowolnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że: a) zasadne jest wstrzymanie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego wraz z tarasem i utwardzeniem terenu, położonego na działce nr [...] i nr [...] (...), podczas gdy jest to konkluzja przedwczesna, b) obiekt stanowi budynek rekreacyjny, za czym przemawia układ pomieszczeń w obiekcie, obecność zadaszonego tarasu, a także położenie obiektu, podczas gdy zgodnie z oświadczeniem inwestora, a także stanem faktycznym w dniu oględzin stanowi on obiekt gospodarczy posadowiony na działce rolnej, 2) art. 3 pkt. 2 u.P.b. polegające na uznaniu, iż obiekt stanowi budynek, podczas gdy nie jest on trwale połączony z gruntem, bowiem osadzono go na betonowych bloczkach, co czyni obiekt ten niespełniający definicji wskazanej w wyżej wymienionym przepisie, 3) art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj.: zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania oraz zasadę przekonywania. W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że w sprawie nie sposób przyjąć, iż obiekt jest stale związany z gruntem. Posadowienie obiektu na bloczkach betonowych w tym przypadku nie spełnia powyższego kryterium. Ponadto nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem jakoby obiekt miał pełnić funkcję rekreacyjną. Jak wynika bowiem z oświadczenia skarżącego prowadzi on hodowlę ryb, a obiekt ma mieć charakter gospodarczy. Jak słusznie zauważono nie posiada on instalacji kanalizacyjnej. W żaden sposób wyposażenie tego obiektu nie potwierdza zasadności uznania go za obiekt rekreacyjny. Dalej podkreślono, że postępowanie administracyjne winno być prowadzone przez organy władzy publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Obecnie prowadzone postępowanie zostało zainicjowane przez pismo Wójta Gminy z dnia 12 czerwca 2023 r. Takie postępowanie organu władzy publicznej stoi w sprzeczności z dobrem Gminy (...), która czerpie zasadniczo znaczne korzyści z rekreacyjnej funkcji jezior położonych w miejscowości S. Końcowo podniesiono, że zdaniem autora skargi postępowanie administracyjne winno zostać zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wskazano uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] września 2023 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obrębie S. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Prawomocnym postanowieniem z dnia 9 maja 2024 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie DWINB z dnia 16 stycznia 2024 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z dnia 14 listopada 2023 r. wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego wraz z tarasem i utwardzeniem terenu. Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu. W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje fakt, że roboty budowlane nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwolenie na budowę ani zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych. Natomiast zasadniczą osią sporu pozostaje prawidłowość dokonanej przez organy kwalifikacji obiektu jako budynku rekreacyjnego. Co równie istotne skarżący kwestionuje taką kwalifikację podnosząc, że ułożone na ziemi bloczki betonowe nie spełniają roli fundamentu, a tym samym obiekt nie stanowi budynku. Wymaga zatem na wstępie przypomnieć, że w art. 3 pkt 2 u.P.b. wyjaśniono, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. O tym czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób jego związania z gruntem, ale to czy z uwagi na swe rozmiary, konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymaga trwałego związania z gruntem. W sprawie nie budzi wątpliwości, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach. Odnosząc się natomiast do kwestii fundamentów Sąd wskazuje, że podziela prezentowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3683/19; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1264/21, z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 125/19; z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 582/21, z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1312/18, z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Odmiennie aniżeli wskazuje to autor skargi, istnienie tradycyjnie wykonywanych w gruncie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1477/20). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 5 października 2023 r. oraz dokumentacji zdjęciowej, pozwala na stwierdzenie, że posadowienie obiektu będącego przedmiotem postępowania jest stabilne, uniemożliwiające łatwe jego przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie. W konsekwencji z tego też względu inwestycję tę należy zakwalifikować jako trwale związaną z gruntem. Jednocześnie jak wynika z art. 28 ust. 1 u.P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 16 u.P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Zasadnie przy tym wskazał organ odwoławczy, że ze względu na rozpiętość konstrukcji przedmiotowego obiektu przekraczającą 6 m nie podlegał on wyjątkowi określonemu w art. 29 ust. 1 pkt 16 u.P.b., a tym samym konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czego, jak już zauważono w tej sprawie, zaniechano. Co istotne skarżący wskazuje, że obiekt ma mieć charakter gospodarczy, a on sam prowadzi hodowlę ryb. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przedmiot postępowań organów nadzoru budowlanego odnosi się do realnej rzeczywistości, której nie mogą zmienić słowne deklaracje inwestora (względnie właściciela lub zarządcy) uczestniczącego w procesie legalizacyjnym czy naprawczym. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest bowiem dokonanie kwalifikacji istniejącego, zrealizowanego obiektu budowlanego, a nie obiektu, który ewentualnie w przyszłości może powstać na bazie wykonanych już robót budowlanych. Pamiętać zatem należy, że w postępowaniu administracyjnym przedmiotem postępowania dowodowego jest sfera obiektywnie istniejąca (zasada prawdy obiektywnej), a nie subiektywna ocena stanu faktycznego przez strony postępowania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06). W konsekwencji nie mogła zadziałać argumentacja skargi odnosząca się do błędnego niezakwalifikowania przez organy spornego obiektu jako obiektu gospodarczego. Przyjdzie nadto zauważyć, że w okolicznościach sprawy zawarty w jej aktach materiał dowodowy dostatecznie indywidualizował obiekt będący przedmiotem postępowania, a organy słusznie uznały, że obiekt ten jest budynkiem o charakterze rekreacyjnym. Taką funkcję obiektu organy ustaliły prawidłowo na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym w szczególności po przeprowadzeniu, w obecności skarżącego, oględzin w terenie i sporządzeniu dokumentacji zdjęciowej. Wbrew zarzutom skargi nie naruszono również art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., gdyż organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, dokonując trafnej analizy dowodów, zgromadzonych przez organ pierwszej instancji zasadnie wywiódł, że wystąpiły przesłanki do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 i nast. u.P.b. Swoją argumentację DWINB przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia, którą to ocenę należy zaakceptować. W rezultacie organ ten nie naruszył art. 11 k.p.a., gdyż wyjaśnił przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, które przesądziły o treści zaskarżonego postanowienia. Organy prowadząc postępowanie zgodnie z obowiązującymi regułami proceduralnymi nie mogły także naruszyć, określonej w art. 8 § 1 k.p.a., zasady zaufania do władzy publicznej. Natomiast argumentacja skargi odnosząca się do działań Wójta Gminy, w tym zwłaszcza w kontekście podnoszonego działania na niekorzyść tej gminy, pozostaje bez wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Tak samo nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., bowiem skarżący osobiście uczestniczył w przeprowadzonej przez PINB kontroli w dniu 5 października 2023 r. i podpisał protokół z niej sporządzony. Skarżący miał pełną świadomość jakie kwestie podlegały kontroli i jakie organ pierwszej instancji poczynił ustalenia. Jednocześnie w skardze nie sprecyzowano o jakich okolicznościach faktycznych i prawnych PINB nie poinformował skarżącego. Końcowo wymaga wskazania, że dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia bez znaczenia pozostaje podnoszona w skardze okoliczność podjęcia przez organ wykonawczy gminy czynności zmierzających do uruchomienia procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla terenu na którym zlokalizowany został sporny obiekt obowiązuje aktualnie plan miejscowy, który nie przewiduje budownictwa rekreacyjnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, to Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.