II SA/Wr 273/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D. S. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2022 r. nr 305/2022 w przedmiocie umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych prac remontowo-budowlanych oddala sprzeciw w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu decyzją nr 9" 12022 z dnia 7.02,2022 r. na podstawie art. 104 i 105 kpa, po rozpatrzeniu sprawy wykonanych prac remontowo- budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych prac remontowobudowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 01.12.2020 r. do siedziby Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu wpłynęło pismo I. M. o przeprowadzeniu prac budowlanych polegających na przebudowie części budynku oraz w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym dwu lokalowym położonym w [...] przy ul. [...] przez Państwo D. i Ł. S. Pismem z dnia 11.02.2021r. PINB w Zgorzelcu zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Zgorzelcu o udzielenie informacji, czy w posiadanych rejestrach widnieją zapisy dotyczące wykonanych robót budowlanych w tym budynku, których inwestorem jest D. M. (dane właścicielki nieruchomości zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów wg stanu na dzień: 11.12.2020 r. Starostwo Powiatowe w Zgorzelcu podało informację o wpłynięciu w dniu 18 czerwca 2020 r. wniosku zgłoszenia budowy lub przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego D. M., obejmującego przebudowę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego na potrzeby przebudowy wejścia na strych przy ul. [...],[...][...], na dz. ew. nr [...]. Dnia 22 czerwca 2020 r. Starosta Zgorzelecki postanowieniem nr AB. 6740. 6.17.2020.2 nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym w terminie 3 miesięcy licząc od dnia doręczenia. W wymaganym terminie inwestor nie usunął wskazanych nieprawidłowości. W związku z powyższym Starosta Zgorzelecki dnia 22 października 2020r. zgłosił sprzeciw do zgłoszenia budowy z projektem budowlanym, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane. Dnia 10 listopada 2020 r. decyzja stała się ostateczna. W wyniku przeprowadzonych dnia 16.02.2021 r. oględzin inspektorzy organu stwierdzili, że w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...] zlikwidowano ścianę między kuchnią i łazienką oraz dostawiono ścianę działową powiększając łazienkę; zlikwidowano wcześniej istniejące wejście na strych w korytarzu oraz wykonano nowy otwór w stropie w pokoju, łącząc w ten sposób lokal mieszkalny z częścią strychu. Strych podczas oględzin nie był użytkowany, nie posiadał schodów. Według informacji właściciela lokalu istniejącą instalację gazową uszczelniono, bez naruszenia wcześniejszego układu. Okno przynależne do lokalu nr [...] zabudowano bloczkami ceramicznymi. Inwestor podał, że prace dotychczas zrealizowane- zostały wykonane od czerwca do lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prac remontowo- budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...], zawiadamiając strony pismem z dnia 16.02.2021r. Prace budowlane polegające na wyburzeniu ściany między kuchnią i łazienką oraz dostawieniu nowej ściany, powiększając w ten sposób łazienkę; zamurowaniu wcześniej istniejącego w korytarzu otworu w stropie prowadzącego na strych i wykonaniu nowego otworu w stropie w pokoju należy zakwalifikować jako przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie- należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast kwestię doszczelnienia instalacji gazowej, PINB w Zgorzelcu postanowił zakwalifikować jako prace stanowiące bieżącą konserwacje, służącą dbaniu o bezpieczeństwo w mieszkaniu i jego dobry stan techniczny. Należy również zwrócić uwagę na brzmienie art. 29 ust. 3 pkt 1a ustawy Prawo budowlane; w myśl tego unormowania, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Niniejsze oznacza, że inwestor w tym przypadku przed rozpoczęciem robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku jednorodzinnego dwulokalowego polegającego na ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku, zobowiązany był dokonać zgłoszenia organowi administracji architektonicznobudowlanej. Ponieważ rzeczone roboty budowlane realizowane są w bieżącym okresie, organ uznał, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnej przebudowy powinno odbyć się w postępowaniu naprawczym z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Celem stosowania art. 50 u. p. b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Natomiast stosownie z ust. 3 ustawy, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W związku z powyższym, postanowieniem nr 13/2021 z dnia 23.02.2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, nałożył na D. M. S. obowiązek wstrzymania prowadzenia prac remontowo- budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...], oraz nałożyć obowiązek przedłożenia w urzędzie w terminie 30 dni od doręczenia pisma niżej wymienionych dokumentów: • ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na wyburzeniu ściany między kuchnią i łazienką oraz dostawieniu nowej ściany, powiększając w ten sposób łazienkę; zamurowaniu wcześniej istniejącego w korytarzu otworu w stropie prowadzącego na strych i wykonaniu nowego otworu w stropie w pokoju, wymianie podłogi;• protokół szczelności instalacji gazowej, • protokół kominiarski, • protokół sprawdzenia instalacji elektrycznej. W dniu 23. 02.2021 r. do organu wpłynęło pismo D. S. w którym oświadczyła, iż podczas remontu swojego mieszkania została przeprowadzona modernizacja i doszczelnienie instalacji gazowej, która przebiega po "starej" trasie. Do pisma zostały dołączone protokół z przeglądu instalacji gazowej sporządzony dnia 10.09.2020 r. potwierdzający sprawność i szczelność instalacji gazowej oraz opinia kominiarska nr 162/18/20 z dnia 28.07.2020 r. stwierdzająca prawidłowość podłączenia urządzenia grzewczego oraz przewodu wentylacyjnego. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożyła I. M. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu postanowieniem nr 386/2021 z dnia 30.03.2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej obowiązku przedłożenia protokołu szczelności instalacji gazowej, protokołu kominiarskiego, protokołu sprawdzenia instalacji elektrycznej, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zobowiązana w dniu 08.03.2021 r. przedłożyła dokumentację sporządzoną przez mgr inż. M. K. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, nr uprawnień 197/DOŚ/15, w której potwierdzono prawidłowość wykonania instalacji elektrycznych: "instalacje elektryczne wykonane są zgodnie z obowiązującymi przepisami, warunkami technicznymi i zasadami wiedzy technicznej". Przedłożono również dokumentację sporządzoną przez P. A. K. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno- budowlanej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, nr DOŚ/0241/WBKb/18; potwierdzającą, iż prace budowlane wykonane w budynku położonym przy ul. [...] w [...], a w szczególności prace polegające na: • zmianie układu funkcjonalnego budynku, zburzenie części ścian działowych, wykonanie nowych ścian działowych lekkich posadowionych na stropie; • wykonanie wyjścia na strych - otwór w "stropojętce"; • korektę konstrukcji więźby oraz jej wzmocnienie, umożliwiające obciążenie jętki drewnianej oraz wykonanie schodów drewnianych; • obudowa konstrukcji dachowej z od wewnątrz z płyt gipsowo- kartonowych, wykonana razem z ociepleniem wełna mineralną w zakresie konstrukcji i architektury jest wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami, warunkami technicznymi i zasadami wiedzy technicznej". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu, wezwał D. S. o wystąpienie do sądu powszechnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma, z wnioskiem o wydanie zastępczej zgody w imieniu pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonanie spornych robót budowlanych. Ogólną ideą postępowania naprawczego jest dążenie do tego aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. Inwestor, który wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane- ma możliwość nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. W dniu 12.06.2021 r. do organu wpłynęło potwierdzenie złożenia wniosku przez D. S. do Sądu Rejonowego w [...] o wydanie zgody zastępczej na przebudowę wejścia na strych w budynku przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym, postanowieniem nr 55/2021 z dnia 07.06.2021 r. wydanym na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie prac remontowo- budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. Na powyższe, zażalenie wniosła Pani I. M. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu postanowieniem nr 765/2021 z dnia 14.07.2021r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Następnie PINB w Zgorzelcu zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o udzielenie informacji na jakim etapie jest sprawa dotycząca wniosku D. S. z dnia 02.06.2021 r. W odpowiedzi Sąd Rejonowy w [...] I wydział Cywilny poinformował, iż prawomocnym zarządzeniem z dnia 06.08.2021 r. wniosek o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej zastał zwrócony. Kolejno, PINB w Zgorzelcu postanowieniem nr 6/2022 z dnia 12.01.2022r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia, organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 100 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Stosownie natomiast do art. 100 § 3 k. p. a., przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. Ponieważ strona wystąpiła do sądu w dniu 02.06.2021 r. z wnioskiem o wydanie zgody zastępczej na przebudowę wejścia na strych w budynku przy ul. [...] w [...], jednakże prawomocnym zarządzeniem z dnia 06.08.2021r. wniosek o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej został zwrócony, organ uznał za zasadne rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, PINB w Zgorzelcu nie znajduje podstaw do władczej ingerencji w tej sprawie. Dostarczona dokumentacja sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane- potwierdza poprawność wykonania oraz zgodność ze sztuką budowlaną robót polegających na wyburzeniu ściany między kuchnią i łazienką oraz dostawieniu nowej ściany, powiększając w ten sposób łazienkę; zamurowaniu wcześniej istniejącego w korytarzu otworu w stropie prowadzącego na strych i wykonaniu nowego otworu w stropie w pokoju. Natomiast poprawność wykonania instalacji elektrycznej oraz wewnętrznej instalacji gazowej, potwierdzają dostarczone protokoły, zezwalające na ich eksploatację. Na podstawie powyższego, organ stwierdza, że realizowane roboty nie zagrażają konstrukcji obiektu budowlanego oraz ich eksploatacja nie zagraża życiu i zdrowiu użytkowników. W tej sytuacji niniejsze postępowanie administracyjne w sprawie wymienionych prac remontowo- budowlanych stało się bezprzedmiotowe. Niniejszym postępowaniem administracyjnym objęte są roboty budowlane wykonane bez uzyskania formalnej zgody właściwego organu. Należy przy tym podkreślić, iż ustawodawca zakłada pierwszeństwo zalegalizowania samowolnych robót. Nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie go do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się tylko wówczas, gdy wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem lub gdy wykonane roboty budowlane nie spełniają określonych warunków lub norm, gdy wykonane samowolnie roboty nie spełniają przepisów techniczno- budowlanych, w tym warunków bezpieczeństwa. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że prace remontowobudowlane przeprowadzone w budynku położonym przy ul. [...] w [...] - zostały wykonane prawidłowo, czego potwierdzenie znajduje się w dostarczonej dokumentacji. Organ wyjaśnia kwestię prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, której inwestor nie uzyskał. A mianowicie, obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. W takim przypadku, to inwestor lub właściciel ma wykazać posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli pojawia się spór, co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to rozstrzygnąć go może jedynie sąd powszechny. Ponadto PINB w Zgorzelcu, wskazuje, że kwestia ewentualnych roszczeń pomiędzy właścicielami dotyczących części wspólnych obiektu budowlanego pozostaje poza oceną organu nadzoru budowlanego rozpoznającego sprawę. Ewentualne roszczenia z tytułu naruszenia prawa własności podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym, gdyż postępowanie toczące się na podstawie przepisów prawa materialnego, jakim jest Prawo budowlane, nie rozstrzyga sporów dotyczących prawa własności obiektów lub jego części. Jednocześnie wskazać należy, iż celem stosowania Prawa budowlanego jest doprowadzenie stanu technicznego budynku do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu zgodnie z art. 10 ust. 1 kpa zawiadomił strony postępowania o przysługującym im prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłaszania żądań w powyższej sprawie w terminie siedmiu dni od daty otrzymania pisma. Z przysługującego prawa skorzystała I. M., której udostępniono akta sprawy. Konkludując organ stwierdza, że w sprawie ocenie poddana została kwestia legalności wykonanych prac remontowo- budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. Wobec powyższego, zdaniem organ I szej instancji, należy umorzyć niniejsze postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub części. Odwołanie od tej decyzji założyła I. M. Decyzją nr 305/2022 dnia 11 marca 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kpa, po rozpatrzeniu odwołania I. M. od opisanej decyzji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że postępowanie administracyjne jest uregulowanym prawem procesowym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego - jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, a podjęte w sprawie rozstrzygnięcia winny czynić zadość przepisom zarówno procedury administracyjnej jak i prawa materialnego, stanowiącego podstawę ich wydania. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Podkreślenia wymaga fakt, iż obowiązkiem organu administracji publicznej jest zgodnie z art. 77 Kpa wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Na podstawie analizy akt sprawy stwierdzono uchybienia proceduralne, skutkujące wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej ogólnej zasady ustawodawca wprowadził wyjątki, które zostały unormowane w art. 29 ustawy. Organ wskazuje, iż w sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi, polegającymi na wyburzeniu ściany między kuchnią i łazienką oraz dostawieniu nowej ściany, powiększając w ten sposób łazienkę; zamurowaniu wcześniej istniejącego w korytarzu otworu w stropie, prowadzącego na strych i wykonaniu nowego otworu w stropie w pokoju, zamurowaniu otworu okiennego. W myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg sąndopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Dokonując analizy materiału dowodowego organ stwierdza, iż roboty budowlane polegające na: wyburzeniu ściany między kuchnią i łazienką oraz dostawieniu nowej ściany, powiększając w ten sposób łazienkę; zamurowaniu wcześniej istniejącego w korytarzu otworu w stropie, prowadzącego na strych i wykonaniu nowego otworu w stropie w pokoju; zabudowaniu okna przynależnego do lokalu nr [...] należy zakwalifikować jako przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego. Zgodnie z 29 ust. 3 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Niniejsze oznacza, że inwestor w tym przypadku przed rozpoczęciem robót budowlanych, polegających na przebudowie części budynku jednorodzinnego dwulokalowego polegającego na ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku, zobowiązany był dokonać zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej. W tym miejscu organ zauważa, iż PINB nie odniósł się w sposób dostateczny do kwestii instalacji gazowej w lokalu nr [...], uznał bowiem że doszło jedynie do jej doszczelnienia i potraktował to jako bieżącą konserwację. Organ nie ustosunkował się do kwestii podnoszonych przez skarżącą, która twierdzi, iż instalacja gazowa została przebudowana, a nie jedynie doszczelniona. PINB mimo obowiązku wyjaśnienia tej kwestii, zaniechał podjęcia czynności pozwalających na ustalenie czy mamy do czynienia z przebudową tejże instalacji. W związku z tym, przed przystąpieniem do tego rodzaju robót należało dokonać zgłoszenia, którego jak wynika z akt spawy inwestor nie dokonał, wobec czego zastosowanie w sprawie właściwie znalazł tryb przewidziany w art. 50- 51 ustawy Prawo budowlane. Przesłanki przemawiające, zdaniem PINB, za umorzeniem rzeczonego postępowania są błędne. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym m.in. z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lipca 2017 roku, sygn. akt II SA/Op 149/17, wynika, iż w trybie naprawczym (art. 50-51 p.b.) nie chodzi o to, aby organ nakazał lub odmówił nakazania rozbiórki, lecz o to aby w toku prowadzonego postępowania ustalił, czy doszło do wykonania robót budowlanych, które mogą skutkować koniecznością dokonania odpowiednich zmian mając na uwadze słuszny interes osób trzecich oraz czy jest możliwe nakazanie wykonania przez inwestora takich czynności lub robót budowlanych, które doprowadziłyby obiekt do stanu zgodnego z prawem i z poszanowaniem wspomnianych interesów osób trzecich. Dopiero brak możliwości nakazu wykonania odpowiednich czynności lub robót, przy jednoczesnym ustaleniu, że doszło do wykonania robót budowlanych naruszających obowiązujący porządek prawny, może skutkować nakazem rozbiórki bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.). Organ podkreśla, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 239/17, CBOSA). Jednym zaś z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego). W związku z tym wskazać należy, że z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10, CBOSA) wynika, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu powołanej uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., utrwaliło się stanowisko, że wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada. Nadawanie takiego kierunku wykładni art. 50-51 Prawa budowlanego wynika z przyjęcia, że podzielenie odmiennego poglądu prowadziłoby do możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z treści dyspozycji art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega wyłącznie na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 517/17 i cyt. Tam orzecznictwo, z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 1043/17, z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, CBOSA). Niedopuszczalna w państwie prawnym jest zaś sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa, to jest samowolne zrealizowanie określonych robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę powoduje po stronie łamiącego prawo inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał w sprawie legalnie. Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które również podziela organ w niniejszej sprawie, sprowadza się zatem do stwierdzenia, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych powinien badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 52/19). W orzecznictwie wskazuje się, że art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże sposobu zakończenia postępowania naprawczego z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do nieruchomości na cele budowlane, to jednak - jak wykazano powyżej - nie oznacza to, że nie jest okolicznością istotną prawnie. Powyższe oznacza jedynie, iż to organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponował, względnie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, zaś w przypadku ustalenia, że inwestor prawa takiego nie posiada uzasadniać to będzie wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jakiekolwiek czynności bądź roboty budowlane o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie są bowiem w stanie doprowadzić do wyeliminowania zasadniczego braku realizowanych robót budowlanych jakim jest brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane i co za tym idzie doprowadzić wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z art. 4 Prawa budowlanego. Gdy w sprawie zaistnieje sytuacja, w której nie będzie podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to uzasadniać to będzie nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, że inwestor nie posiada i nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1084/16, z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, CBOSA). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1075/18 "Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W odniesieniu do nieruchomości, która objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W tej sprawie mamy do czynienia ze współwłasnością w częściach ułamkowych nieruchomości, oceniając więc w świetle prawa cywilnego, wykonywanie robót budowalnych w częściach wspólnych takiej nieruchomości należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego taką zgodę orzeczenia sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1969/20; wyrok NSA z 18 lipca 2018 r.. II OSK 2066/16. CBOSA). Brak zgody wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników) jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta stanowi zarówno warunek zalegalizowania samowoli budowlanej, jak i udzielenia pozwolenia na budowę, a jej brak rażąco narusza prawo uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). Zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji legalizacyjnej, jak i pozwalającej na budowę (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r., II OSK 179/2005, Lex Polonica nr 409740, ONSAiWSA 2006/3 poz. 88). Z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] stanowi współwłasność I. M. i D. S., co pociągało za sobą konieczność uzyskania zgody na inwestycję od współwłaściciela. Tymczasem takiej zgody nie było, wobec czego należy uznać, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów świadczących o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a Sąd Rejonowy w [...] wniosek o wydanie zgody zastępczej na przebudowę wejścia na strych w budynku przy ul. [...] zwrócił D. S. Reasumując inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, współwłaściciel nieruchomości nie wyraża zgody na przebudowę, która w jego ocenie narusza jego słuszny interes, wobec czego w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym zasadne jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Praw budowlanego (po ustaleniu całego zakresu robót budowlanych tj. ustalenie czy postępowanie odnosi się również do przebudowy instalacji gazowej). Stan faktyczny sprawy nie odpowiada zastosowanej przez organ I instancji dyspozycji przepisu art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 Kpa "gdy postępowanie z jakiejkoiwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". W tym też kontekście należy wskazać, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Umorzenie postępowania traktowane jest jako środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 Kpa. Organ I instancji winien jednakże w sposób bezsporny stwierdzić, że zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości. Powyższe naruszenia przepisów procedury administracyjnej stanowią podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji przez organ wyższego stopnia w postępowaniu zwyczajnym i przekazania sprawy, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, do ponownego rozpatrzenia. Sanacja wskazanych nieprawidłowości w trybie odwoławczym stałaby w sprzeczności z wyrażoną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która oznacza, że sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa organy administracyjne różnych stopni, przy czym konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzonym przez każdy z tych organów postępowaniem umożliwiającym wszystkim stronom obronę ich praw i interesów. W ocenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Przed wydaniem kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie organ I instancji winien usunąć wskazane w uzasadnieniu niniejszej decyzji uchybienia proceduralne. Na podstawie z art.64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. od decyzji organu drugiej instancji sprzeciw złożyła D. S. i wniosła o uchylenie tej decyzji w całości. Na uzasadnienie skarżąca wskazała, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego we Wrocławiu rozpatrując zażalenie I. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu nr 19/22 z dnia 07/02/2022 r którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych prac remontowo-budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] na podstawie odwołania I. M. został wprowadzony w błąd. I. M. odwołując się od decyzji świadomie podała informacje nieprawdziwe które zaważyły na decyzji nr 305/2022. I. M. w piśmie odwoławczym stwierdziła nieprawdę twierdząc że instalacja gazowa przebiega w innym miejscu - niestety I. M. nigdy nie była w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul.[...] w [...]i nie posiada żadnej wiedzy w jakim stanie technicznym była owa instalacja lub jak przebiegała. I. M. nie ma prawa na podstawie prawa własności decydować gdzie i w jaki sposób rozmieszczone są ściany działowe o ile nie naruszają ścian nośnych budynku. Odwołująca się nie poinformowała w odwołaniu iż wejście na strych a raczej właz w mieszkaniu tj. lokal nr [...] - nie jest to część wspólna, znajdował się w prywatnym mieszkaniu. Stan rzeczy jaki jest co najmniej od 1980 roku został niezmieniony i wciąż wejście na strych jest w prywatnym mieszkaniu dlatego na tę okoliczność I. M. własnoręcznie sporządziła umowę 5 lipca 1981 roku którą podpisała jako świadek. Z powodu braku możliwości wstępu na strych właścicielom lokalu nr [...] udostępniono w użytkowanie pomieszczenie piwniczne w zamian z użytkowanie połowy strychu. (W załączniku) I. M. jako córka ówczesnych właścicieli a potem właściciel lokalu nr [...] przy ul. [...] nigdy nie była w lokalu nr [...] ani też na strychu. I. M. respektowała umowę do czasu docieplenia i doszczelnienia dachu - jesienią 2020 zaczęła rościć prawo do swojej połowy strychu jednocześnie odmawiając opuszczenia piwnicy. Strych nie jest podzielony i nie ma sądowego podzielenia strychu. Nie ma też wyroku sądu jeśli chodzi o zniesienie współwłasności. Piwnica o której mowa w umowie z dnia 5/7/81 jest metrażowo większą niż połowa strychu niestety specyficzny charakter I. M. sprawia, iż z pełną premedytacją przedstawia argumenty korzystne tylko dla niej. Strona przytacza sprawę Powiatowego Inspektora Budowlanego w Zgorzelcu nr PINB/S-4/4001/3134/2021, gdzie I. M. również zobowiązana była do uzyskania zgody sprzeciwiającej się jako współwłaścicielki budynku(zał.nr2) niestety od której strona się nie odwołała. Jednakże I. M. do dnia dzisiejszego tej zgody nie ma- to właśnie ta pani ingerowała w ściany nośne szczytowe budynku w którym strony mieszkają. Budynek jest budowany techniką szkieletową, więc w mieszkaniu strony, nie ma ścian nośnych oprócz szczytowych-te zostały nienaruszone-dlatego też z perspektywy czasu projekt budowlany który wpłynął dnia 18/06/2020 do Starostwa Powiatowego w Zgorzelcu okazał się bezzasadny i naraził skarżącą na koszty jeśli chodzi o opłacenie architekta. I. M. znając specyfikę budynku perfidnie wykorzystuje sprawę projektu nie podając pełnych informacji. Instytucja Nadzoru budowlanego jest cynicznie i perfidnie wykorzystywana przez I. M. w celu osiągnięcia tylko jej sobie znanego celu. W chwili obecnej przygotowywany jest wniosek do Sądu Rejonowego w [...] o zniesie wszelkich współwłasności dotyczących budynku nr [...] przy ul. [...] -jest to właściwy organ państwowy, który raz na zawsze zakończy roszczenia I. M. Zdaniem strony Inspektor Budowlany w tej sprawie, gdzie nie została naruszona konstrukcja budynku nie ma kompetencji prawnych aby podejmować decyzje dotyczące prywatnej własności ani współwłasności bez wyroku sądu administracyjnego -w tym przypadku o zniesieniu współwłasności. W doręczonej sądowi odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie istotne jest także i to, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca" lub "nowelą"). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji". Artykuł 64a noweli stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w sprawie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). W aktualnym stanie prawnym sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Według art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowanie I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a). W tym przypadku organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona, w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, z art. 138 § 2 K.p.a., jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 K.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga oceny, czy w tej konkretnej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Inaczej mówiąc, rolą sądu jest ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w tym konkretnym przypadku, miało uzasadnienie w materiale sprawy. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając decyzję organu odwoławczego, zdaniem sądu, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest wyartykułowane w motywach decyzji wskazanie, że organ co najmniej przedwcześnie i bez przeprowadzenia całościowego postępowania dowodowego orzekł w sprawie w sposób niemerytoryczny, przyjmując, że są podstawy do umorzenia prowadzonego postępowania "naprawczego", podczas gdy dotychczas prowadzone postepowanie wyjaśniające nie dało jednoznacznych podstaw do wniosku, że w sposób nie budzący wątpliwości postępowanie winno ulec umorzeniu. Inaczej mówiąc, zdaniem sądu, prawidłowo w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa, polegającym na nierozpatrzeniu sprawy z uwzględnieniem zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego w pełnym zakresie. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że istotną dla sprawy okolicznością, wymagającą jednoznacznego ustalenia okoliczność czy roboty budowlane obejmowały zmianę miejsca usytuowania instalacji gazowej, czy też nie. Prawidłowo także DWIMB wskazał, że należy ustalić kwestię własności/współwłasności nieruchomości, co ma fundamentalne znaczenie dla przyjęcia czy inwestor (tu dopuszczający się samowoli budowlanej) dysponuje, czy też nie nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem sądu motywy zakwestionowanej decyzji wyczerpują normę art. 138 § 2 K.p.a., dlatego decyzja winna pozostać w obrocie prawnym. W ocenie sądu postawione przez organ odwoławczy zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji wystarczają dla oceny, że istotnie sprawa winna być ponownie rozpatrywana przez pierwszą instancję. Zdaniem sądu, zawarte w motywach decyzji organu odwoławczego rozważania pozwalają na stwierdzenie, że istotnie, w świetle materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, spełniona została przesłanka do zastosowania przez kolegium art. 138 § 2 K.p.a. Z dotychczas naprowadzonych przyczyn sąd uznał, że sprzeciw nie jest uzasadniony, bowiem organ odwoławczy wykazał zaistnienie zastosowania przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazując zaś na zarzuty sprzeciwu trzeba dodać, że zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określa art. 64e p.p.s.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna wyczerpuje przesłanki jej wydania określone w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie, nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej mówiąc granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e P.p.s.a. spowodowały brak konieczności odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 P.p.s.a.