II SA/Wr 280/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu mieszkalnego oddala skargę w całości. W dniu 14 października 2014 r. organ nadzoru budowlanego dokonał kontroli obiektów mieszkalnych na oznaczonych działkach gminnych. Z kontroli sporządził protokół, dokumentację fotograficzną oraz oznaczył literami na mapie poszczególne obiekty, których położenie zaznaczył. Kolejno organ ten wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu mieszkalnego oznaczonego podaną literą, położonego na wskazanej działce, o czym zawiadomił skarżącą gminę. Poprzeprowadzeniu postępowania nakazał Gminie na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. rozbiórkę tego obiektu mieszkalnego, oznaczonego na załączniku graficznym określonym symbolem literowym, o podanych wymiarach i położeniu wśród zgrupowania podobnych obiektów. W uzasadnieniu, wobec włączenia do materiału dowodowego dokumentów z kontroli, organ ten przedstawił ustalenia zebrane w trakcie czynności kontrolnych. Jak wówczas ustalono, na terenie wskazanej działki znajduje się skupisko nietrwałych, prowizorycznych obiektów budowlanych, których położenie określono na mapie. Obiekty mają podane wymiary (wysokość 1,9-2,4 m, szerokość od 2,5 do 6 m, długość od 2,8 do 7,8 m). Nie posiadają fundamentów, nie mają trwałej konstrukcji. Ich ściany wykonano z zużytych materiałów drewnopochodnych, jak płyty pilśniowe, kawałki desek, panele podłogowe, drzwi. Zostały obłożone zużytymi wykładzinami lub dywanami. Podobnie wykonano dachy, pokryte ponadto wykładziną PCV lub folią. Zamieszkują w nich ludzie. Sposób wykonania i użyte materiały wywołują określone zagrożenia. Roboty wykonano niezgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekty nie mają wyposażenia technicznego i sanitariatów. Zostały wyposażone w piece stałopalne. Posiadają prowizoryczną instalację elektryczną. Zamieszkują w nich Romowie pochodzenia r.. Z uwagi na ciągłe przemieszczanie się ludności romskiej nie sposób ustalić inwestora robót. Nie można nawet ustalić tożsamości mieszkańców, często są to osoby niepełnoletnie. Obiekt nie stanowi budynku (art. 3 pkt 2 p.b.) lub obiektu małej architektury (art. 3 pkt 4 p.b.). Jest on budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., której wykonanie powinno nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.). Pozwolenia takiego nie wydano. Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę uzasadnia wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, o ile nie występują przesłanki legalizacji samowoli określone w art. 48 ust. 2 p.b. W nin. sprawie nie było podstaw do zalegalizowania obiektu, bowiem położony on jest na terenie objętym planem miejscowym z dnia 18 czerwca 2009 r. (uchwała nr [...] Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 123, poz.2553), oznaczonym symbolem 11 AG, z przeznaczeniem na aktywność gospodarczą, usługi, bazy logistyczne, obiekty upowszechnienia kultury, obiekty kongresowe i naukowe, stacje paliw itp. obiekty niemieszkalne (§ 25 p.m.). Wobec zachodzącej niezgodności obiektu z ustaleniami planu miejscowego i naruszenia przepisów w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, należało nakazać jego rozbiórkę bez próby podjęcia procedury legalizacyjnej. Organ ten opisał następnie szereg działań zmierzających do ustalenia inwestora obiektu. Skarżący został dwukrotnie wezwany do podania inwestorów i okoliczności wybudowania obiektów. Gmina dostarczyła jedynie listę mieszkańców koczowiska, w części już nieaktualną. Organ zwrócił się ponadto w tej kwestii do Wojewody D. i Stowarzyszenia N.. Jak wynika z udzielonego wyjaśnienia, ustalenie liczby i składu grupy mieszkańców jest niemożliwe z uwagi na ciągłe ich przemieszczanie się. Obecni mieszkańcy zajmowali już gotowe obiekty. Dokonywali niekiedy zmiany ich lokalizacji. Po kolejnym wezwaniu Gmina wskazała jedynie osoby zamieszkujące koczowisko, które zostały przez nią pozwane o wydanie nieruchomości. Nie podała nazwisk inwestorów konkretnych obiektów. Dane obejmowały część osób według stanu z dnia 10.01.2014 r., co było nieprzydatne do ustalenia tożsamości inwestorów. Dla organu poszukiwanie inwestora nie było podstawowym celem, lecz było nim sprawdzenie przesłanek stosowania art. 48 p.b. i eliminacja zagrożeń dla ludzi w istniejących obiektach. Niewątpliwie osoby zamieszkujące koczowisko nie posiadają tytułu prawnego do jego zajmowania. Właścicielem obiektu jest Gmina jako właściciel nieruchomości. Nakaz rozbiórki powinien zostać skierowany do podmiotów wskazanych w art. 52 p.b., przy czym kryterium wyboru jest posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 52 p.b. przez nieuzasadnione skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela, nie zaś do inwestora. Postępowanie w nin. sprawie powinno być przede wszystkim ukierunkowane na ustalenie inwestora. Postępowanie w ogóle nie objęło inwestora, bowiem organ odstąpił do jego ustalenia. Ustalenie inwestora ma znaczenie podstawowe w sprawie stosowania art. 48 p.b. (wyrok IV SA/Po 253/14). Organ nie wypełnił powinności należytego wyjaśnienia tej okoliczności. Dotychczasowe czynności były niewystarczające. Osoby zamieszkujące obiekty były stronami w postępowaniach karnych o opuszczenie, opróżnienie i wydanie gruntów należących do skarżącego. Skarżący podał sygnatury akt wydanych w tych sprawach wyroków zaocznych lub nakazowych z lutego i marca 2014 r. Ustalenie osób przebywających w obiekcie było więc możliwe. Nieustalenie przez organ wszystkich osób będących stronami czyni wydaną decyzję wadliwą. Pominięcie inwestora w postępowaniu było niedopuszczalne. Wybór adresata decyzji w nin. sprawie był dowolny (por. wyrok II SA/Łd 506/13). Skierowanie nakazu do podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości nie zawsze jest uzasadnione (wyrok VII SA/Wa 1046/07), przykładowo gdy właściciel jest zainteresowany dokonaniem rozbiórki, zaś nałożenie na niego tego nakazu byłoby nieusprawiedliwione lub nadmiernie uciążliwe. Skarżący podkreślił, że obiekt nadal pozostaje do dyspozycji sprawcy samowoli, zaś Gmina nie będzie utrudniała wykonania nakazu rozbiórki skierowanego wobec inwestora (patrz wyroki VII SA/Wa 1085/11 i 1826/10, II SA/Sz 1084/11). Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ przytoczył dotychczasowe ustalenia i zaaprobował oceny pierwszej instancji. Omówił brzmienie art. 6 ustawy nowelizującej (Dz. U. z 2015 r., poz.443) i art. 3 pkt 1,2,3 i 4 p.b. Obiekt stanowi budowlę z uwagi na rozmiary i pełnioną funkcje mieszkalną. Stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian, zadaszony, posiada instalacje elektryczną i piec stałopalny. Dla realizacji obiektu niezbędne było pozwolenie na budowę (art. 28 p.b.). Obiekt narusza przepisy planu miejscowego i techniczno- budowlane, co uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 1 i 2 p.b w związku z § 25 planu miejscowego i art. 5 ust.1 p.b.). Właściwy był adresat nakazu rozbiórki. Podjęte w toku postępowania czynności zmierzające do określenia osoby inwestora, okazały się bezskuteczne. Jednak nakaz może zostać skierowany do właściciela nawet wówczas, gdyby inwestor był znany, lecz nie dysponuje on tytułem prawnym do nieruchomości. Ustalenie posiadania tego tytułu stanowi podstawowe kryterium wyboru spośród podmiotów wymienionych w art. 52 p.b.(patrz wyroki II SA/Po 43/14, II SA/Wr 653/11 i 167/12, II SA/Gd 82/12, II OSK 338/11). Gmina może legalnie i bez przeszkód wykonać roboty rozbiórkowe. W skardze do sądu administracyjnego Gmina powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Podstawowe znaczenie w postępowaniu miało ustalenie osoby inwestora obiektu. Organy nie podjęły w tym kierunku wszystkich wymaganych czynności. Inwestor był stroną w nin. sprawie i należało zapewnić jego udział w postępowaniu. Samo jedynie ustalenie, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości nie było wystarczające dla skierowania nakazu do właściciela. W innej decyzji organ również przyjął taki pogląd i nakazał rozbiórkę inwestorowi, nie zaś Gminie będącej właścicielem nieruchomości. Skarżący przytoczył wywód prawny organu w tamtej sprawie, w którym uzależnia wybór adresata od okoliczności konkretnego przypadku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu skargi skarżący przedłożył odpisy wyroków karnych wymienionych w odwołaniu i skardze, w których obwinieni zostali uznani za winnych wykroczenia polegającego na nieopuszczeniu gruntów Gminy. Były to wyroki zaoczne lub nakazowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd nie kwestionuje zgodnego stanowiska stron, że w nin. sprawie uzasadnione było orzeczenie nakazu rozbiórki. W szczególności prawidłowe było określenie obiektu jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę oraz ustalenie, że nie zostało ono wydane. Trafnie wskazano na niezaistnienie przesłanek wszczęcia procedury legalizacyjnej z uwagi na niezgodność samowolnej budowy z ustaleniami planu miejscowego oraz stan techniczny obiektu (patrz wskazane w decyzji przepisy art.3 pkt 1 - 4, art. 5 ust. 1, art. 28 ust.1, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane obecnie Dz. U. z 2016 r., poz.290 w brzmieniu sprzed nowelizacji). Jedyne kwestie wymagające rozstrzygnięcia to prawidłowość wyboru adresata decyzji oraz skutki procesowe niezapewnienia udziału inwestora w postępowaniu. W pierwszej kwestii Sąd nie stwierdził zarzucanego naruszenia art. 52 w związku z art. 48 p.b. Zagadnienie wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę zostało szeroko omówione w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowym. Powołać należy przykładowo Komentarze do art. 52 p.b. autorstwa A. Glinieckiego i A. Plucińskiej– Filipowicz. Wyróżniono w nich sytuację, w której niemożliwe okazało się ustalenie osoby inwestora lub miejsca jego pobytu (A. Gliniecki teza 5, A. Plucińska – Filipowicz teza 3). Oczywiście nakaz musi zostać wówczas skierowany do pozostałych podmiotów wymienionych w art. 52 p.b. Skarżący nie podaje możliwych dodatkowo czynności pozwalających organowi na ustalenie inwestora. Adresatem decyzji o rozbiórce nie może być podmiot zajmujący samowolnie wybudowany obiekt. Wskazane przez Gminę sposoby ustalenia, kto obecnie zajmuje obiekt, nie miały więc znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem nie zmierzały do wyjaśnienia okoliczności istotnej w sprawie. Stanowi fakt powszechnie znany, że grupy ludności romskiej pochodzenia rumuńskiego mają, jak w nin. sprawie, zmienny skład osobowy i zmienne miejsca pobytu. Gmina kilkakrotnie, ale bezskutecznie wezwana do współdziałania z organem przy ustalaniu osoby inwestora, stanowi podmiot posiadający określone możliwości w tym zakresie. Było to ustalenie służące interesowi Gminy. Skarżący nie powinien zarzucać, że organ nadzoru budowlanego miał większe możliwości ustalenia tej okoliczności, niż Gmina, która również nie zdołała tego dokonać. W omawianym zakresie Sąd przychyla się ponadto do argumentacji przedstawionej w analogicznych sprawach (patrz przykładowo wyrok II SA/Wr 777/15). Wskazano tam, że do powstania "koczowiska" przyczyniła się sama Gmina. Skarżący nietrafnie powołuje orzecznictwo zapadłe w sprawach, w których inwestor był znany. Sąd podziela pogląd, że w okolicznościach danego przypadku mogą być rozmaite kryteria wyboru adresata decyzji, także względy celowości lub słuszności. Pożądaną cechą decyzji jest jej wykonalność. Wykonanie decyzji zapewnia podmiot mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedstawiona przez skarżącego kwestia kosztów wykonania rozbiórki nie była istotna dla rozstrzygnięcia. Jest oczywiste, że w realiach nin. sprawy kosztów tych prawdopodobnie nie byłby poniósł nawet ustalony inwestor. O ile Gmina uznaje ponoszenie kosztów za niesłuszne, to przecież jako właściciel nieruchomości jest jednym z podmiotów ustawowo do tego zobowiązanych, a jedynie uznaje za korzystniejsze przerzucenie tych kosztów na organ. Nie ma bowiem wątpliwości, że egzekucja wobec zobowiązanego inwestora byłaby nieefektywna. Kwestia wykonalności nakazu rozbiórki ma natomiast istotne znaczenie dla dokonania wyboru adresata decyzji, nawet gdy inwestor jest znany (A. Gliniecki tezy 3 i 4 oraz powołane tam orzecznictwo). Skarżący nie może uchylić się od obowiązku wykonania nakazu rozbiórki poprzez twierdzenie, że nie będzie sprzeciwiał się jego wykonaniu przez nieznanego inwestora. Sąd przychyla się ponadto do jednolitego orzecznictwa, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu może stanowić podstawę uchylenia decyzji wówczas jedynie, gdy takie uchybienie podniesie strona pominięta (patrz wyroki II OSK 990/10, 2276/11, 807/11, 371/11, 361/11, 51/08, 307/10, 1628/08 z glosą J. Borkowskiego w OSP 2011/2/23), chociaż i wówczas skarga nie musi zostać uwzględniona (wyrok I OSK 842/11). Skarżący nie mógł więc skutecznie powołać się na okoliczność braku ustalenia osoby inwestora, w tym dodatkowym aspekcie. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.