II SA/Wr 287/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. H.-P., M. P. i B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla realizacji inwestycji pn. "zmiana branży wykonywanych usług w istniejącym budynku produkcyjno-usługowym z przeznaczeniem na zakład obróbki kamienia, zmiana cyklu technologicznego, remont ogólny" oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania B. B.-W. i R. W., od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla realizacji inwestycji pn. "Zmiana branży wykonywanych usług w istniejącym budynku produkcyjno-usługowym z przeznaczeniem na zakład obróbki kamienia, zmiana cyklu technologicznego, remont ogólny" na działce nr [...], obręb P. D. – uchyliło decyzję Wójta Gminy D. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że Wójt Gminy D. po przeanalizowaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, iż wcześniejszy sposób użytkowania budynku, którego dotyczy wniosek inwestora, (przepompownia wody) nie jest zaliczany do zabudowy produkcyjnej ani zabudowy usługowej, lecz stanowi obiekt infrastruktury technicznej służący zaopatrywaniu ludności w wodę. Dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dokonano analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej stwierdzono, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Zaznaczono, że działki rozumiane są jako sąsiedztwo urbanistyczne, a nie bezpośrednio przylegające do omawianej działki. Organ rozpatrując zgromadzony materiał stwierdził, iż w obszarze zabudowanym występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa - budynek Ochotniczej Straży Pożarnej. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna. Ponadto Wójt stwierdził w toku analizy, że na działkach położonych poza granicami obszaru analizowanego, przy drodze wojewódzkiej są zlokalizowane obiekty o funkcji produkcyjnej i usługowej, w tym zakłady obróbki kamienia. Organ stwierdził, że występowanie takiej zabudowy na obszarze wsi P. D., poza granicami obszaru analizowanego, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Planowana funkcja zabudowy stoi w sprzeczności z istniejącą funkcją zabudowy sąsiedniej. Wprowadzenie zabudowy produkcyjnej na działce nr [...] jest sprzeczne z istniejącą funkcją terenu, tj. zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zabudową zagrodową w gospodarstwie rolnym i zabudową usługową. Lokalizacja produkcji na przedmiotowej działce spowoduje powstawanie uciążliwości akustycznych dla działek sąsiednich. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że na działce nr [...] jest prowadzona działalność gospodarcza pod nazwą "Kamieniarstwo s. c. L. K., S. P.", a na działce nr [...] jest prowadzona działalność pod nazwą "Wyrób i sprzedaż pantofli skórzanych i kożuchowych, kuśnierstwo - wyprawa skór". Działalność gospodarcza prowadzona na działce nr [...] jest zarejestrowana w Centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej i posiada status "czynny". W zasobach Gminy D. brak jest dokumentów, że inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele produkcyjne, na działce nr [...] uzyskała decyzje administracyjne przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że działka stanowi użytki określone w ewidencji gruntów jako B-Rllla i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami produkcyjnymi, usługowymi i gospodarczymi dla rolnictwa. Tym samym dla prowadzonej działalności, która nie stanowi działalności rolniczej, nie zostało dokonane wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Brak spełnienia przez inwestycję powyższych wymogów uniemożliwia przyjęcie istniejącego sposobu użytkowania obiektów i terenu, jako zgodnych z prawem. Tym samym, istniejący sposób użytkowania i zagospodarowania terenu na działce nr [...] nie może stanowić podstawy do ustalenia wymogów dla inwestycji objętej wnioskiem. Natomiast działalność gospodarcza pod nazwą "K. J.. Export - import. Kuśnierstwo -wyprawa skóry", jest zarejestrowana w Centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej i posiada status "zawieszony". Organ badając stan faktyczny i prawny działki stwierdził, iż działalność ta, była najprawdopodobniej prowadzona w ramach działalności rolniczej, towarzyszącej zabudowie zagrodowej. Poczyniwszy analogiczne uwagi jak powyżej organ przyjął, że działalność, zarejestrowana na działce nr [...] stanowi działalność rolniczą i nie może stanowić podstawy do ustalenia wymogów dla inwestycji objętej wnioskiem. Natomiast w uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że Wójt Gminy D. odmówił R. W. ustalenia warunków zabudowy dla realizacji ze względu na to, że żadna działka w obszarze analizowanym nie jest zabudowana zabudową produkcyjną ani usługową lub inną zabudową o charakterze oraz uciążliwości zbliżonej do wnioskowanej, a zatem nie było możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium stwierdziło, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest tylko w oparciu o stan zagospodarowania terenu zgodny z prawem. Przytaczając fragmenty orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1130/07, wyrok z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08) kolegium doszło do wniosku, że organ pierwszej instancji dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględnił funkcji obiektów faktycznie występującej w analizowanym obszarze. Kolegium wskazało, że brak zabudowy na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdy taka zabudowa występuje w okolicy stanowiącej urbanistyczną całość. Z informacji podanej na stronie internetowej Gminy D. wynika, że w samej wsi P. D., która niewątpliwie tworzy urbanistyczną całość, zlokalizowanych jest kilkadziesiąt zakładów o podobnej lub tożsamej funkcji. Ponadto – jak zwróciło uwagę kolegium – w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie już zwracano uwagę, że oprócz wpływu nowej zabudowy na ład przestrzenny jako ukształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość, przepisy nakazują uwzględnianie prawa własności, a szczególnie przysługującego prawa do zagospodarowania własnego terenu, w granicach określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez naruszania chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Następnie w decyzji kolegium wskazano, że w myśl art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek, który zawiera określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej oraz granic obszaru oddziaływania inwestycji i sposobu zagospodarowania terenu, w skali 1:500 lub 1:1000, charakterystykę inwestycji zawierającej zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej, oraz określenie charakterystyki parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Kolegium stwierdziło, że przedstawionych wymagań nie spełnia wniosek inwestora złożony w urzędzie w dniu 14 października 2011 r. i jego uzupełnienie z dnia 17 listopada 2011 r. Wbrew postanowieniom ustawy wniosek nie zawiera oznaczenia obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja. Ponadto stwierdzono, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że organ pierwszej instancji uchybił również zasadom wyrażonym w art. 107 § 1 i art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem z akt sprawy wynika, że przez Wójta Gminy D. została podpisana decyzja oraz załącznik nr 3, a nie został podpisany załącznik nr 1 i 2 decyzji. Zauważono również, że uprawniony urbanista, który przygotowywał projekt decyzji na zlecenie organu pierwszej instancji nie podpisał tegoż projektu. Kolegium uznało, że doszło do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 1 k.p.a., a także wystąpiła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a zatem zakwestionowaną decyzję organu I instancji uchylono w trybie art. 138 § 2 k.p.a., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli A. H.-P., M. P. i B. H., którzy byli również stronami postępowania administracyjnego w omawianej sprawie. W skardze zarzucili, że decyzja organu odwoławczego narusza przepisy postępowania, w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a., oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, a także narusza interes prawny skarżących. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że wniosek inwestora został na żądanie organu I instancji w dniu 22.11.2011 r. uzupełniony w zakresie oznaczenia obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja, przy czym organ lI instancji nie wskazał, dlaczego nie uznał tego uzupełnienia za wystarczające. Skarżący stwierdzili, że nietrafiony jest zarzut kolegium, jakoby organ I instancji rozpatrując przedmiotową sprawę naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwłaszcza nietrafne jest stanowisko, jakoby organ administracyjny zobligowany był do uwzględnienia funkcji obiektów faktycznie występujących na analizowanym obszarze, bez względu na to, czy jest ona zgodna z prawem. Takie stanowisko organu II instancji pozostaje – zdaniem Skarżących – w sprzeczności z fundamentalną zasadą praworządności. Skarżący uważają, że na organy administracyjne nałożono obowiązek doprowadzenia do legalizacji stanu faktycznego, przez zobowiązanie użytkownika do wykonania szeregu obowiązków (jednym z nich jest uzyskanie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu) lub nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem Skarżących celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie realizacji zadań z zakresu kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej przez organ samorządu terytorialnego na obszarze jego właściwości miejscowej. Gdyby, jak tego chce kolegium, organ administracyjny zobligowany był uwzględniać przy kształtowaniu tej polityki stan wywołany samowolnym działaniem obywateli, to wówczas politykę tę w rzeczywistości kształtowaliby użytkownicy nieruchomości. Takie stanowisko jest również sprzeczne z treścią § 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Już to sformułowanie wskazuje, zdaniem Skarżących, że stanowisko kolegium w tej sprawie jest całkowicie błędne. Również orzeczenia NSA powołane w uzasadnieniu decyzji nie dają podstaw do uznania, że organ orzekający jest obowiązany dokonać oceny zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, bez względu na zgodność tego stanu ze stanem prawnym. Przeciwnie z orzeczeń tych wynika jedynie, że organ ma odnieść się do zabudowy istniejącej, a nie dopiero planowanej, chociażby wydano już decyzję o warunkach zabudowy. Również nieuprawniony jest – zdaniem Skarżących – pogląd jakoby z wyroku NSA z dnia 03.04.2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, można było wywieść interpretację, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma obowiązek, w każdym stanie faktycznym, odnoszenia się nie tylko do działek sąsiednich, ale również do okolicy tworzącej szeroko pojętą urbanistyczną całość. Odnośnie do problematyki ustalenia rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" Skarżący wskazali, że podstawowym kryterium wyodrębniania zakresu działek sąsiednich będzie w każdym wypadku to, czy działka objęta decyzją o warunkach zabudowy w istotny sposób będzie oddziaływała na sąsiednie działki. Zatem całkowicie błędne jest uznanie kolegium, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien uwzględnić fakt, że w miejscowości P. D. istnieje kilka zakładów kamieniarskich. Miejscowość ta jest rozległa, ciągnie się przez kilka kilometrów, lecz dominuje tam zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa. Wskazanie przez kolegium, jakoby cała wieś tworzyła urbanistyczną całość nie jest poparte analizą faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy tego terenu, ani nie wynika z wiedzy urbanistycznej. Kolegium nie wskazało w oparciu o jaką opinię, opracowanie czy też inną analizę fachową wywiodło taki wniosek. Ponadto Skarżący wskazali, że rozpatrując sprawę organ II instancji skupił się wyłącznie na ochronie interesu wnioskodawców, pomijając zupełnie ochronę interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich. Z okoliczności sprawy wynika, zdaniem Skarżących, że wnioskodawcy dążą do umiejscowienia zakładu obróbki kamienia w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych, tj. w odległości 10 m. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem naruszałoby prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza bezpośrednio graniczących z działką nr [...], obręb P. D., a także narażałoby ich na zakazane na podstawie art. 144 Kodeksu cywilnego immisje (hałas, drgania i kurz związane obróbką kamienia i jego transportem). Proponowane przez wnioskodawców wykorzystanie nieruchomości zakłóciłoby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą z ich mieszkalnego charakteru. Według Skarżących decyzja organu II instancji nie uwzględnia potrzeby ochrony interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując, że zarzuty Skarżących są nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 2 sierpnia 2012 r. uczestnicy postępowania, tj. B. B.-W. i R. W., wnieśli o oddalenie skargi jako bezzasadnej, a ponadto stwierdzili, że w dniu 10 lipca 2012 r. zostali wezwani przez organ I instancji do uzupełnienia wniosku przez określenie obszaru oddziaływania, a decyzja merytoryczna w sprawie nie została jeszcze wydana. Obecny na rozprawie Skarżący M. P. podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą uchylono decyzję Wójta Gminy D. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą prawną tej decyzji był przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie: konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Pierwszym z możliwych przypadków jest sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Drugą z możliwości jest sytuacja, w której postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ostatnią z możliwości jest okoliczność naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania danego rodzaju decyzji, to jest wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 138 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, LEX 2012). Wziąwszy pod uwagę powyższe, trzeba powiedzieć, że w rozpatrywanej sprawie istotne jest ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż należało decyzję organu I instancji uchylić i sprawę przekazać mu do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. były prawidłowe. Po pierwsze, odnośnie do uchybień będących naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, do których doszło w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, kolegium wskazało, że wniosek inwestora złożony w dniu 14 października 2011 r. i uzupełniony w dniu 17 listopada 2011 r. nie zawiera oznaczenia obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja. Tymczasem na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647; dalej: u.p.z.p.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych organów obu instancji wniosek złożony przez R. W. w dniu 14 października 2011 r. istotnie nie zawierał zaznaczonego na mapie w odpowiedniej skali zaznaczenia obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji wnioskodawca w piśmie złożonym w dniu 17 listopada 2011 r. nie oznaczył żądanego obszaru, a mimo to organ I instancji uznał, że wniosek został uzupełniony i rozpatrzył go wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] r., którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto kolegium trafnie wytknęło organowi I instancji inne uchybienia formalne (brak podpisu Wójta na załącznikach do decyzji), które zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy i również nie mogły być w toku postępowania przed tym organem naprawione. Trzeba zatem powiedzieć, że słusznie organ II instancji dostrzegłszy uchybienia, których dopuścił się Wójt Gminy D., zakwalifikował je, jako nienadające się do naprawienia w toku postępowania odwoławczego. Zgodnie z przepisem art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Skoro zatem organ II instancji dostrzegł uchybienie polegające na braku podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji na załącznikach do decyzji (które bez wątpienia stanowią obligatoryjną część decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), to zasadnie z tej przyczyny decyzję organu gminnego wyeliminował z obrotu prawnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dostrzeżone braki nie mogły być bowiem pominięte, ani tym bardziej naprawione przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy zarzuty Skarżących w tym zakresie są bezzasadne. Natomiast głównym zarzutem postawionym w skardze jest naruszenie przez organ II instancji przepisu materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. jedynie gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Według Skarżących kolegium niezasadnie przyjęło, że analizując stan zagospodarowania terenu należy badać stan faktyczny dający się stwierdzić na analizowanym obszarze, a nie stan prawny poszczególnych nieruchomości. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ II instancji prawidłowo zinterpretował art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zasadnie przyjął, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, które nakazują organom prowadzącym postępowanie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (zob. Zygmunt Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, komentarz do art. 61, Legalis 2011). Ponadto powszechnie i słusznie – w ocenie składu Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie – przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania nowej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który konkretyzuje się w tym przepisie przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Kontynuacja funkcji, o której mowa w tej regulacji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r., II SA/Gd 1/11, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2011 r., II SA/Go 499/11, WSA w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Gd 486/10, WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Łd 755/10, WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2010 r., IV SA/Po 632/10, WSA Białymstoku z dnia 9 września 2010 r., II SA/Bk 343/10 – wszystkie dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 10/11, LEX nr 1145557) trafnie wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W świetle poczynionych do tej pory rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w rozpoznawanej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez organ II instancji nie znajduje potwierdzenia. Zasadnie organ ten stwierdził, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy przy dokonywaniu analizy istniejącej zabudowy należy uwzględniać zabudowę i jej funkcję, które w rzeczywistości występują na danym terenie. Dopiero tak dokonana analiza może stać się podstawą do orzeczenia, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa, czy też jej przeczy. Przekonujących ustaleń w tym zakresie w decyzji organu I instancji zabrakło. Wobec tego organ II instancji zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ gminny, albowiem ustaleń w tym zakresie – bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania – nie mógł samodzielnie poczynić. Rzeczą, która niewątpliwie będzie wymagała wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym będzie okoliczność, jakiego typu zagospodarowanie i o jakich funkcjach występuje na obszarze analizowanym i jaki jest stosunek do nich planowanej inwestycji, co zostało jasno wskazane w zaskarżonej decyzji organu II instancji. Należy więc powiedzieć, że zarzuty Skarżących również w tym zakresie nie mogły być uwzględnione. Na koniec wypada jeszcze raz podkreślić, że rolą Sądu w rozpoznawanej obecnie sprawie było dokonanie oceny z punktu widzenia legalności wyłącznie zaskarżonej decyzji, a nie podejmowanie merytorycznego rozstrzygnięcia polegającego na ustaleniu lub odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja kasacyjna organu II instancji, na skutek której postępowanie administracyjne przed Wójtem Gminy D. nadal się toczy, co oznacza, że prawdopodobnie zakończy się wydaniem decyzji administracyjnej, która ponownie będzie mogła być zaskarżona – najpierw w toku instancji, a następnie być może w drodze skargi sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.