II SA/Wr 29/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Ł. C. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 grudnia 2025 r. nr 240/2025 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala sprzeciw w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 grudnia 2025 r. nr 240/2025 Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie jako: "DRZGW", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania K. B. z Gospodarstwa Rybackiego "[...]" od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 10.04.2025 r., znak VS.ZUZ.4210.257.2024.MM, oraz zażalenia na poprzedzające ww. decyzję postanowienie z dnia 03.04.2025 r., znak VS.ZUZ.4210.257.2024.MM, uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego wody Polskie z dnia 10.04.2025 r, znak VS.ZUZ.4210.257.2024.MM, (uzupełnioną postanowieniem z dnia 28.04.2025 r. znak VS.ZUZ.4210.257.2024.MM), udzielającą Ł. C. (dalej w skrócie jako "skarżący" pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór i piętrzenie śródlądowych wód powierzchniowych rzeki M. za pomocą istniejącej zastawki, zlokalizowanej na działce nr [...], obręb K., gmina K.(1) oraz na szczególne korzystanie z wód polegające na użytkowaniu wody znajdującej się w stawie zlokalizowanym na działkach nr [...], [...], obręb K., gmina K.(1) oraz uchylił postanowienie z dnia 03.04.2025 r., znak VS.ZUZ.4210.257.2024.MM, odmawiające Gospodarstwu Rybackiemu "[...]" uznania za stronę w toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego dla Pana Ł. C. w zakresie jak w pkt. Decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 20 września 2024 r., załączając operat wodnoprawny, skarżący zwrócił się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie piętrzenia i retencjonowania śródlądowych wód powierzchniowych, tj. cieku M. za pomocą zastawki betonowej, pobór wody z rzeki M. za pomocą istniejącego ujęcia brzegowego w postaci wlotu do rurociągu betonowego, odprowadzanie wody ze stawu do cieku M. za pomocą istniejącego wylotu rurociągu betonowego oraz ponowne zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą opracowaną na potrzeby eksploatacji stawu w roku 2013. Organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do przedłożenia wypisu i wyrysu z obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypisów z rejestrów gruntów oraz przedstawienia zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Pismem z dnia 20 lutego 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w L. zawiadomił o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, również poprzez podanie do publicznej wiadomości przez okres siedmiu dni. Pismem z dnia 26 marca 2025 r. K. B. wniósł o uznanie go za stronne postępowania podnosząc, że posiada ważne pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód ze ścieku M. i Ż. dla potrzeb istniejącego kompleksu stawowego nr [...], [...] i [...] w K., gm K.(1). Prowadzone przez niego Gospodarstwo Rybackie posiada także zezwolenia na dokonywania zrzutów wody. Wskazano, że hydrograficznie staw skarżącego położony jest wyżej, zatem przejmuje wodę zanim dotrze ona do stawów wnioskodawcy, co odczuwalne będzie szczególnie w okresach suszy. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2025 r. Dyrektor ZZPGW Wody Polskie odmówił uznania K. B. za stronę postępowania, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że działki których użytkownikiem jest wnioskodawca nie znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód przez skarżącego. Następnie, decyzją z dnia 10 kwietnia 2025 r. Dyrektor ZZPGW Wody Polskie udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie zakresie. W odwołaniu od tej decyzji K. B. podniósł, że narusza ona art. 28 k.p.a. w związku z art. 401 ust 1 ustawy Prawo wodne, oraz art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. w związku z nieuznaniem go za stronę w postępowaniu. Wyjaśnił, że staw skarżącego położony jest powyżej od kompleksu stawowego "D." i "D.(1)", co prowadzi do przejmowania wody z cieku zanim dopłynie do Gospodarstwa odwołującego się. Dalej w odwołaniu podniesiono, że poprzedni właściciel stawu położonego na działkach nr [...] i [...] w K. nie wywiązywał się z zachowywania wymaganego przepływu poniżej zastawki i zatrzymywał całość przepływu w okresach niskich stanów wody w rzece na potrzeby własnego stawu. W postępowaniu w sprawie wydania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego zakończonego decyzją Starosty Ostrzeszowskiego z dnia 16.05.2014 r., znak S.6341.60.2013kś, Gospodarstwo posiadało przymiot strony i mogło uczestniczyć w postępowaniu. W obecnej sytuacji dochodzi do naruszenia interesu gospodarczego Gospodarstwa jako podmiotu utrzymującego się z hodowli karpia oraz interesu ochrony środowiska i ochrony przyrody poprzez pogłębianie deficytu wody w zlewni rzeki M. z uwagi na dużą wodochłonność i marnotrawstwo wody dla potrzeb stawu na działkach nr [...] i [...] w K. oraz ograniczeniem przepływu wody w rzece podczas suszy i zabieraniem wody innym użytkownikom korzystającym z wody w zlewni. Stawy "D." i "D.(1)", stanowią również miejsce bytowania ptactwa wodno- błotnego. Odwołujący się wskazał także, że w obliczeniach przepływów cieku M. w przekroju stawu skarżącego należy uwzględnić faktyczne warunki hydrologiczne w zlewni kształtowane przez zbiornik retencyjny K.(1). Zdaniem odwołującego, zbiornik z uwagi na swoją funkcję zatrzymuje i retencjonuje całą wodę, która do niego dopływa. Poniżej zbiornika jest zachowany przez większość roku tylko przepływ nienaruszalny pochodzący z przesiąków przez zaporę czołową. Zrzut wody jest prowadzony okresowo w sytuacjach wysokich opadów atmosferycznych w zlewni. Dla stawu skarżącego należy sporządzić bilans wodny w zlewni i na jego podstawie ustalić, czy jest odpowiednia ilość wody w odniesieniu do wyliczonych potrzeb tego stawu. Bilans powinien uwzględniać ilość wody w odniesieniu do wyliczonych potrzeb tego stawu. Bilans ten powinien uwzględniać ilość wody poniżej zbiornika K.(1) oraz rozbioru na inne istniejące obiekty stawowe w zlewni na odcinku pomiędzy zbiornikiem, a kompleksem stawowym "D." i "D.(1)", które posiadają ważne pozwolenia wodnoprawne, ponieważ stawy zlokalizowane wzdłuż M. stanowią "naczynia połączone" i są od siebie zależne w związku z deficytem wody w cieku. W odwołaniu wskazano również, że jeżeli Gospodarstwa nie uznano za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla stawu skarżącego, to prawdopodobnie w operacie wodnoprawnym w ogóle nie uwzględniono tych obiektów i rozbiorów wody dla nich, tak jakby w zlewni istniał tylko jeden staw na działkach nr [...] i [...] w K.. Stąd obszar oddziaływania zamierzonego korzystania z wód ogranicza się tylko do miejsca piętrzenia i poboru wody oraz miejsca odprowadzania wody ze stawu. Dlatego też nie wskazano w takim układzie żadnych interesów stron trzecich, w tym Gospodarstwa Rybackiego "[...]" K. B. w R. w odniesieniu do stawów "D. - "D.(1)" nie wykazując go jako strony w postępowaniu. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 5 grudnia 2025 r., opisaną szczegółowo w części wstępnej uzasadnienia, Dyrektor RZGW we Wrocławiu uchylił w całości zarówno decyzję pierwszoistancyjną jak i postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie K. B. w charakterze strony postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor w pierwszej kolejności wskazał, że zasadny jest zarzut, że K. B. jest stroną postępowania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją i należało umożliwić mu uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przez Starostę Ostrzeszowskiego 16.05.2014 r., znak 0s.6341.60.2013kś, które dotychczas dotyczyło korzystania z wód w zakresie takim samym jaki określono w zaskarżonej decyzji, zakres stron postępowania nie ograniczał się jedynie do wnioskodawcy i Skarbu Państwa - tj. podmiotu pełniącego prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych ale także do innych podmiotów korzystających z wód rzeki M. Ponadto w decyzji tej zawarto warunek o treści "przestrzegania terminów i wielkości poboru wody do ilości ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym oraz uzależnienia wielkości poboru od aktualnych stanów wód, tak aby zachować w cieku naturalny przepływ nienaruszalny, hydrobiologiczny (Qn) oraz przepływy gwarantowane (Qgw) uwzględniajqce dodatkowo potrzeby innych użytkowników wód znajdujących się poniżej obiektu stawowego w zasięgu jego oddziaływania, posiadających aktualne pozwolenia wodnoprawne". Oznacza to, że podmioty te, w tym Gospodarstwo Rybackie "[...]" również uznano za stronę postępowania. W ocenie DRZGW jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że wskazany przez skarżącego i przyjęty przez organ pierwszej instancji zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, ograniczający się do działki nr [...] i [...], był niewłaściwy. Stąd zarzut naruszenia art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez pominięcie części stron postępowania z uwagi na niewłaściwie ustalony zasięg oddziaływania, jest prawidłowy. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z art. 15 k.p.a., a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Skoro bowiem sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych, to niezastosowanie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. (wyrok NSA II OSK 2226/24). Dalej organ odwoławczy wywodził, że wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przedłożono instrukcję gospodarowania wodą sporządzoną w listopadzie 2013 r. Zgodnie z art. 407 ust 3 ustawy Prawo wodne do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych budowlą piętrzącą o wysokości piętrzenia powyżej 1 m oraz wyposażoną w urządzenia umożliwiające regulowanie przepływu lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów, dołącza się projekt instrukcji gospodarowania wodą zawierający opis sposobu gospodarowania wodą i zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników odnoszących korzyści z urządzeń wodnych, których dotyczy instrukcja gospodarowania wodą. Z wniosku z dnia 20.09.2024 r. wynika, że wnioskodawca zamierza piętrzyć wody cieku M. w km [...]+[...] – [...]+[...] za pomocą zastawki betonowej z ujęciem brzegowym do wysokość 0,28 m. Zatem w świetle powyższego, pojawia się wątpliwość czy będzie to faktyczna wysokość piętrzenia czy też mamy tu sytuację zależnego od siebie korzystania z wód przez kilka zakładów. Kwestia ta w ogóle nie została wyjaśniona w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Jednocześnie Dyrektor ZZ w L. w punkcie II zaskarżonej decyzji odmówił zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą (podając przy tym innego jej autora niż jest to wykazane na dokumencie stanowiącym instrukcję gospodarowania wodą). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że odmowa zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą wynika z braku zawartych w niej aktualnych informacji. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor RZGW we Wrocławiu podkreślił, że stwierdzenie braków lub nieprawidłowości w instrukcji uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. W tej sytuacji organ powinien był wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. DRZWG podkreślił, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego przy jednoczesnym braku zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą jest niedopuszczalne. W kolejnym punkcie decyzji odwoławczej podniesiono, że zasadny jest również zarzut braku właściwych obliczeń dotyczących zamierzonego korzystania z wód. Udzielone pozwolenie wodnoprawne powinno gwarantować wielkość przepływu nienaruszalnego, gwarantowanego oraz nie może naruszać dotychczasowych uprawnień innych zakładów posiadających pozwolenia wodnoprawne na korzystanie z tego samego zasobu wodnego, tak aby nie wystąpiły szkody w środowisku. Natomiast obliczenia dotyczące przepływów w rzece M. zawarte w operacie wodnoprawnym w ogóle nie uwzględniają potrzeb innych zakładów położonych poniżej miejsca zamierzonego korzystania z wód. Na szczególną uwagę zasługuje również brak w zapisów wynikających z wymogu art. 409 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo wodne, tj. wielkość przepływu nienaruszalnego, sposób jego obliczania oraz odczytywania jego wartości w miejscu korzystania z wód. W operacie wodnoprawnym w rozdziale nr 3 "Rodzaj urządzeń pomiarowych" wskazano jedynie, że planuje się oznakowanie na zastawce rzędnych normalnego i maksymalnego piętrzenia wody na cieku. Jak dalej wskazywał DRZGW, dokumentacja też nie uwzględnia zapisów pozostającej w obrocie prawnym decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 29.06.2011 r., znak DSR.VI.6213-194/10, w której punkcie III.5 podmiot korzystający z tego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na szczególne korzystanie z wód, tj. piętrzenie i retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych rzeki M. dla potrzeb zbiornika wodnego K.(1), obowiązany jest do zrzutu wody ze zbiornika na potrzeby Gospodarstwa Rybackiego "[...]", obiekt "D." pod określonymi warunkami. Istotny jest także brak w operacie wodnoprawnym rzetelnych ustaleń wynikających z wymogu art. 409 ust 1 pkt 6 lit "a" i "c". Opisane w operacie ustalenia wynikające z planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza oraz z planu przeciwdziałania skutkom suszy jest bardzo ogólnikowe. Autor operatu oprócz przytoczenia treści karty charakterystyki JCWP "[...]" o kodzie [...] zawarł jedynie stwierdzenie, że "wnioskowane korzystanie ze środowiska nie będzie miało wpływu na wzrost stężenia zanieczyszczeń w wodach powierzchniowych analizowanych terenów, a co za tym idzie nie wpłynie na pogorszenie stanu potencjału tych wód. Tym samym nie wpłynie negatywnie na realizacje celów środowiskowych określonych dla tych części wód środowiskowych. Natomiast jak wskazał organ odwoławczy, brak jest zupełnie odniesienia się do stanu ilościowego wód przy uwzględnieniu piętrzenia i poboru dla własnych potrzeb przy konieczności zachowania stanu umożliwiającego korzystanie z wód pozostałym użytkownikom poniżej ujęcia, mając na uwadze konieczność dotrzymania możliwości osiągnięcia celów środowiskowych, jakim jest m.in. zapewnienie drożności cieku dla migracji ichtiofauny. Autor operatu wodnoprawnego w odniesieniu do wpływu zamierzonej działalności na ustalenia wynikające z planu przeciwdziałania skutkom suszy stwierdza, że "planowane działanie znajduje się na terenie silnie zagrożonym suszą - klasa III". Mając na uwadze, że zamierzona działalność przewiduje piętrzenie i pobór wód, operat wodnoprawny powinien zawierać wyjaśnienie w jaki sposób zamierzona działalność wpłynie lub nie na wyżej stwierdzony stan zagrożenia suszą. DRZGW zauważył również, że na stronie 23 operatu wodnoprawnego autor zamieścił zapis, że o pozwolenie wodnoprawne ubiega się Pan A. K. Nie jest to jednak ten sam podmiot, który złożył wniosek. Wobec powyższego należy doprowadzić do zgodności wniosku z przedłożonym operatem wodnoprawnym. Końcowo organ wyjaśnił, że uchylił również postanowienie, którym odmówiono K. B. statusu strony w postępowaniu, wskazując, że było ono konsekwencją braku właściwego ustalenia zasięgu oddziaływania wnioskowanego korzystania z wód. Fakt położenia kompleksu stawowego "D." i "D.(1)" w znacznej odległości nie przesądza o braku przymiotu strony dla Gospodarstwa. Stronami postępowania nie muszą być jedynie podmioty, których nieruchomości położne są w bezpośrednim sąsiedztwie korzystającego z wód. Mogą to być również podmioty, na które korzystanie z wód (a co za tym idzie zmniejszenie ilości wody w cieku) przez skarżącego faktycznie oddziałuje. Organ I instancji stan ten de facto potwierdził wydając postanowienie z dnia 28.04.2025 r., znak VS.ZUZ.4210.257.2024.MM, stanowiące uzupełnienie do punku III. 7 zaskarżonej decyzji, w którym zawarł zapis o konieczności zagwarantowania przepływu w rzece dla potrzeb Gospodarstwa Rybackiego "[...]. DRZGW wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności . Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Ł. C. wniósł sprzeciw do tutejszego Sądu, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w szczególności prawa wypowiedzenia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zarzutów odwołania; 2. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie udostępnienia stronie akt sprawy w formie kopii, pomimo zgłoszonej niemożności osobistego zapoznania się z aktami; 3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nadmiernie formalistyczne działanie organu, podważające zasadę zaufania obywatela do organów państwa; 4. Naruszenie wskazanych przepisów w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do uchylenia korzystanej dla skarżącego decyzji. W sprzeciwie zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym, poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA). W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości, a organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że organ pierwszej instancji po pierwsze nieprawidłowo ustalił zasięg oddziaływania planowanego korzystania z wód, co doprowadziło do pominięcia strony postępowania (K. B.), jak i orzekał pomimo braku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (szczegółowo błędy i braki opisane zostały w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a sąd w całości zgadza się z przedstawioną przez organ odwoławczy oceną), jak również w sposób niedopuszczalny udzielił pozwolenia wodnoprawnego przy jednoczesnej odmowie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą). Analiza akt sprawy potwierdza, że zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia i uzupełnienia jest na tyle szeroki, że ich wyjaśnienie w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasady dwuinstancyjności, tj. zapewnienia stronie możliwości dwukrotnego zbadania sprawy przez organy administracyjne. Organ pierwszej instancji udzielił bowiem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w sposób opisany w części wstępnej uzasadnienia, tymczasem organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania, stwierdził liczne uchybienia w prowadzonym postępowaniu oraz istotne nieprawidłowości w złożonej dokumentacji związane z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego rozpatrzenia sprawy. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że taka przesłanka, jak uznanie przez organ II instancji, że nie wszystkie strony postępowania zostały o jego wszczęciu powiadomione i dopuszczone do czynnego udziału w postępowaniu, uzasadnia uchylenie tej decyzji organu I instancji. Sąd podziela bowiem stanowisko DRZGW odnośnie do konieczności uwzględnienia K. B. jako strony postępowania. Jak wyjaśnił DRZGW, wpływ planowanego korzystania z wód przez skarżącego na działalność prowadzoną przez K. B. wynika nie tylko z analizy posiadanego przez niego aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, ale również z analizy operatu wodnoprawnego złożonego przez samego skarżącego. Co więcej, potwierdza to punkt III decyzji pierwszoinstancyjnej (uzupełniony postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2025 r. ), o konieczności zagwarantowania przepływu w rzece dla potrzeb Gospodarstwa Rybackiego "[...]". Jak zasygnalizowano wcześniej, już tylko okoliczność stwierdzenia, że krąg stron postępowania nie został ustalony w sposób prawidłowy, przesądzała o zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej. Odnosząc się jednak do pozostałych zarzutów, wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do nie niewystraczającego wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności faktycznych sprawy, wymagających przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd podziela pogląd o niedopuszczalności udzielenia pozwolenia wodnoprawnego przy jednoczesnej odmowie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą. Skoro organ pierwszej instancji dopatrzył się w tym dokumencie braków lub niedokładności, obowiązkiem organu było dążenie do ich eliminacji, a w przypadku niewykonania nałożonych na stronę w tym zakresie obowiązków, odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Stanowisko wyrażone i szczegółowo opisane w decyzji kasacyjnej w tym przedmiocie Sąd uznaje za prawidłowe w całości. Odnośnie do zarzutów sprzeciwu Sąd wskazuje, że nie zasługują one na uwzględnienie. Po pierwsze wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia prawa procesowego, aby mógł odnieść skutek w postaci uchylenia decyzji, musi poparty być wywodami dowodzącymi istotnego wpływu tego naruszenia na treść wydanego rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięto jedną ze stron postępowania, co musi prowadzić do powtórzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Okoliczność czy skarżący ustosunkowałby się do odwołania czy też nie, nie mogła mieć na to wpływu. Jednakże w ocenie Sądu do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sprawie w ogóle nie doszło. Organ zawiadomił stronę w sposób prawidłowy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Strona z uprawnienia tego nie skorzystała. W ocenie Sądu organ nie naruszył również art. 73 § 1 k.p.a odmawiając wykonania kserokopii bliżej nieokreślonej części akt sprawy. Należy wskazać, że z art. 73 2 k.p.a. wynika, że aby żądać wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii z akt sprawy, strona zobowiązana jest wykazać ważny interes uzasadniający takie żądanie. Tymczasem pełnomocnik strony wskazał jedynie na odległość od siedziby organu oraz stan zdrowia (bez podawania szczegółów czy dokumentacji medycznej potwierdzającej ten stan). W takich okolicznościach odmowa ta była w ocenie Sądu była zasadna. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ II instancji zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Trzeba przy tym powtórzyć, mając na uwadze rodzaj zaskarżonego orzeczenia, że Sąd nie ocenia w niniejszym postępowaniu zasadności udzielenia bądź odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie kwestie związane z możliwością wydania decyzji o kasacyjnym charakterze. Bez wątpienia pominięcie strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie jest naruszeniem, które może zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest bowiem uprawnieniem konstytucyjnym stron. Z tego powodu wydana przez DRZGW decyzja jest prawidłowa. W ocenie Sądu, uchybienie procesowe jakim jest pominięcie strony postępowania jest uchybieniem takiej wagi, że organ – bez naruszenia art. 15 k.p.a. – nie mógł go sanować we własnym zakresie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie (albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję), ale wyłącznie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W sytuacji jednak, gdy organ II instancji w sposób jednoznaczny wykazuje w postępowaniu odwoławczym nie uwzględnienie wszystkich stron w postępowaniu, to nie można było uznać, że takie wady mogą być usunięte w drodze dodatkowego postępowania "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Takie bowiem wadliwe postępowanie organu I instancji wymaga ponownego – ab initio – przeprowadzenia całego postępowania z udziałem pominiętej strony. DRZGW w sposób poprawny uzasadnił treść rozstrzygnięcia, wykazując naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do wskazanych przezeń uchybień procesowych - wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozpoznał wniosku o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, odrębnym postanowieniem albowiem zgodnie z art. 64d § 1 sąd rozpoznaje sprzeciw w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie, od którego to rozstrzygnięcia dodatkowo służy zażalenie, uniemożliwiłoby sądowi dochowanie ustawowego terminu. Jednocześnie jednak sąd wyjaśnia, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie - nie każdy wymaga wykonania. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w ramach sprzeciwu od tej decyzji. Należy podkreślić, że wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie swoistego postępowania, ukierunkowanego na weryfikację decyzji administracyjnej wyłącznie z uwzględnieniem kryteriów formalnoprawnych. Sprzeciw od decyzji stanowi więc odrębny od skargi i w pewnym sensie wyjątkowy środek zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Decyzja kasacyjna organu drugiej instancji powoduje, że sprawa administracyjna nie kończy się wydaniem decyzji ostatecznej, czyli wykonalnej. Jej bezpośrednim skutkiem jest powrót sprawy do początkowego etapu jej rozpoznawania przez organ pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w swej istocie wydłuża postępowanie administracyjne w sprawie, ale jej nie kończy. Brak jest w obrocie ostatecznej i tym samym wykonalnej decyzji administracyjnej. Kasacyjny charakter rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oznacza, że decyzja administracyjna nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków na adresata tego rodzaju decyzji, bowiem obowiązki prawne, jakie są związane z takim aktem, dotyczą jedynie organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Nie dochodzi zatem w tego rodzaju sprawie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a decyzja organu odwoławczego wywołuje jedynie skutki procesowe polegające na ukształtowaniu toku postępowania poprzez zwrócenie sprawy do organu niższej instancji. Nie ma zatem możliwości wstrzymania wykonania decyzji kasacyjnej (por. postanowienia NSA: z 25 lipca 2017 r. sygn. akt II GZ 563/17, z 1 lutego 2017 r. sygn. I FZ 425/16, czy z 21 stycznia 2014 r. sygn. I OZ 23/14, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na skutek rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego została bowiem wyeliminowana decyzja organu pierwszej instancji, zaś sprawa będzie podlegać ponownemu rozpatrzeniu przez ten organ. Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. i p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.