II SA/Wr 292/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 12 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. A. H. i G. A. H. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy K., w części obrębu K. postanawia: odrzucić skargę G. A. H. Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli w dniu [...] kwietnia 2018 r. skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy K., w części obrębu K. W skardze pełnomocnik skarżących wskazał, że pismem z [...] lutego 2018 r. (błędnie wskazana data przez pełnomocnika, gdyż jak wynika z akt administracyjnych wezwanie datowane jest na dzień [...] stycznia 2017 r., a dzień [...] lutego 2018 r. jest datą nadania wezwania) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a organ do dnia wniesienia skargi nie odpowiedział na wezwanie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, że wezwanie datowane na dzień [...] stycznia 2017 r. wpłynęło do Rady Gminy w dniu [...] lutego 2018 r., natomiast odpowiedź na ww. wezwanie została udzielona w dniu [...] marca 2018 r. pismem Sekretarza Gminy nr [...] i w dniu [...] marca 2018 r. została doręczona na adres kancelarii (potwierdzenie odbioru znajduje się w aktach administracyjnych). Sądowi z urzędu wiadome jest, że sprawa ze skargi G. A. H. na przedmiotową uchwałę została przez tut. Sąd odrzucona postanowieniem z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 783/17. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że skarga była złożona po upływie terminu do jej wniesienia. Postanowienie zostało zaskarżone. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r. oddalił zażalenie (sygn. akt II OZ 191/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4). Następnie stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Niniejszą skargę wniesiono w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej "u.s.g.", który dla uchwał podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r. przewiduje dla skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na taką uchwałę lub zarządzenie organu gminy poprzedzenie jej bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym wezwanie to jest bezskuteczne, jeżeli właściwy organ gminy nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, bądź też nie uwzględni wezwania, a do terminu wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. stosuje się przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. Jak wiadomo Sądowi z urzędu, co również wynika z akt administracyjnych sprawy do Rady Gminy skarżąca skierowała w dniu [...] lipca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do Gminy w dniu [...] lipca 2017 r. Pismem z dnia [...] września 2017 r. udzielono pełnomocnikowi skarżącej odpowiedzi na powyższe wezwanie (doręczenie tejże odpowiedzi nastąpiło w dniu [...] września 2017 r.). Skarga wniesiona w dniu [...] października 2017 r. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 grudnia 2017 r. Podkreślenia wymaga, że wskutek wniesienia zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 marca 2018 r. oddalił zażalenie. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że termin do wniesienia skargi winien być liczony od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa tj., 60 dni od dnia [...] lipca 2017 r., a jeżeli organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie 60 dni od wniesienia wezwania, ale doręczenie tejże odpowiedzi nastąpi już po zakreślonym terminie sześćdziesięciu dni, to nie rozpoczyna biegu termin trzydziestu dni do wniesienia skargi. Wówczas uznać należy, że nadal obowiązuje termin 60 dni od wniesienia wezwania, a termin 30 dni z uwagi na brak doręczenia stronie nie rozpoczął biegu. Termin do wniesienia skargi upływał zatem w dniu [...] września 2017 r. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu składu siedmiu sędziów z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (publ. ONSA z 2003 r., Nr 1, s. 2), zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ulega wątpliwości, że wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały lub zarządzenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Wezwanie organu do samokontroli aktu konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i akt będącą tego przyczyną. Organ, do którego wniesiono wezwanie może je uwzględnić lub też zachować się biernie. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest surogatem środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie można więc instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie i bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Ponadto takie rozumienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów (np. osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji, a następnie skargę). Nie ulega przy tym wątpliwości, że ilekroć przepisy stanowią o środkach odwoławczych (art. 108 § 1, art. 125 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 1, art. 130 § 1 i 2, art. 141 § 1 k.p.a.), dotyczą one prawa określonego podmiotu (strony) do jednokrotnego wniesienia danego środka (odwołania, zażalenia) od konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu i co należy podkreślić w tej samej sprawie, dotyczącej tego samego aktu, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. Jest to utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1199/10, z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. II OSK 289/10, z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 552/08, z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15, publ. www.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi winien być liczony od daty wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu [...] lipca 2017 r. Ponownie złożone pismo skarżącej traktowane przez nią jako kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie mogło otworzyć skarżącej drogi do skutecznego złożenia kolejnej skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę Rady Gminy K. z [...] stycznia 2017 r., Nr [...]. Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego liczył zatem 60 dni, rozpoczął bieg od dnia doręczenia Radzie Gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa ([...] lipca 2017 r.) i upłynął w dniu [...] września 2017 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skargę G. A. H. odrzucił jako wniesioną z uchybieniem terminu.