II SA/Wr 305/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. sp. k. zs. w S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2025 r. nr 210/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, DWINB), zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 lutego 2025 r. (nr 210/2025), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: organ pierwszej instancji, PINB) z dnia 20 listopada 2024 r. (nr 2433/2025) wydane na podstawie art. 125 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.), w którym organ odmówił spółce O. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, spółka) umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej ze względu na niewykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 7 czerwca 2024 r., polegającego na usunięciu zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] we W., poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. (nr 2244/2023), nakazał spółce - właścicielowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] we W. – usunąć zagrożenie wynikające z nadmiernie pogorszonego stanu technicznego budynku poprzez wykonanie określonych – w sześciu punktach decyzji – robót budowlanych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Roboty wskazane w punktach 1-3 miały zostać wykonane do dnia 27 grudnia 2023 r., natomiast roboty z punktów 4-6 do dnia 23 marca 20245r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez DWINB. W związku z przeprowadzoną kontrolą wykonania decyzji PINB uznał, że prace określone w punktach 2 (usunięcie luźnych elementów z elewacji – odspojonych tynków) oraz punktu 3 (usunięcie uszkodzonego oszklenia i zabezpieczenie otworów okiennych przed dostawaniem się wody do środka, nie zostały wykonane i upomnieniem nr [...] z dnia 2 kwietnia 2024 r. wezwał do wykonania tych prac, a następnie tytułem wykonawczym z dnia 7 czerwca 2024 r., nr [...], nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 złotych. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, a skarga na postanowienie została oddala przez tutejszy Sąd. Wnioskiem z dnia 24 września 2024 r. spółka zwróciła się do PINB o umorzenie nałożonej grzywny, wskazując w uzasadnieniu wniosku, że po wskazaniu przez organ nadzoru budowalnego w których miejscach decyzja nakazowa nie została wykonana, podjęte zostały prace, żeby wykonać ciążące na Spółce zobowiązanie. Podkreślono przy tym, że strona nie unikała na żadnym etapie postępowania wykonania nałożonych na nią obowiązków. Do wniosku dołączono zdjęcia z wykonanych prac. W dniu 2 października 2024 r. spółka dosłała również protokół z dnia 3 września 2024 r. z rocznej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowalnego oraz jego otoczenia. W dniu 13 listopada 2024 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili kontrolę (poprzednia miała miejsce w dniu 4 września 2024 r.). Ze sporządzonego protokołu kontroli wynika, że większość odspojonych tynków z części frontowej elewacji została usunięta, widoczne jednak pozostały odspojenia pomiędzy pionami okien od ulicy [...] i w poziomie 2 kondygnacji od strony ulicy [...], na lukarnach poddasza i w wykuszu narożnym. Część okien została zabezpieczona, jednakże widoczne są również otwory okienne niezabezpieczone (dokładnie opisane w protokole kontroli), co umożliwia przenikanie wody do środka budynku. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2024 r. PINB odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, DWINB, zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 lutego 2025 r. (nr 210/2025), utrzymał wskazane rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przytoczeniu podstaw prawnych, wskazanych w części wstępnej uzasadnienia wyjaśnił, że jedynie wykonanie opisanego w tytule wykonawczym obowiązku w całości, powoduje umorzenie nałożonych a nie uiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniósł, że przeprowadzona przez PINB kontrola, zarówno z dnia 13 listopada 2025 r. (po wpłynięciu wniosku o umorzenie grzywny), jak i z dnia 8 stycznia 2025 r. (po wpłynięciu zażalenia na postanowienie odmawiające jej umorzenia) wykazały, że na frontowej części elewacji nadal znajdują się miejsca z odspojonymi tynkami oraz niezabezpieczone otworzy okienne, co powoduje, że nie można uznać nałożonych obowiązków za wykonane w całości. W tych okolicznościach, zdaniem DWINB, organ pierwszej instancji słusznie uznał na podstawie zebranych dokumentów i okoliczności sprawy, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie został wykonany w całości. W związku z powyższym zasadnym stało się wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na spółkę. W skardze na powyższe postanowienie DWINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., albowiem organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na protokołach kontroli przeprowadzonych przez PINB, pomijając zupełnie dowody przedstawione przez stronę, takie jak raporty z przeprowadzonych kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania, szczegółowa dokumentacja zdjęciowa obiektu i oświadczenia zatrudnionych przez spółkę wykonawców. Jak podkreślono, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak jest nawet odniesienia się do dowodów, dla których dowodom przedstawionym przez stronę odmówiono wiary, bowiem DWINB w ogóle się do nich nie odniósł, 2) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. i w zw. z art. 81 k.p.a. oraz w związku z art,. 18 u.p.e.a. które polegało na tym, że organ oparł się na ustaleniach kontroli z dnia 8 stycznia 2025 r., podczas gdy kontrola ta została przeprowadzona z naruszeniem zasad postępowania dowodowego, na niepoinformowaniu strony i zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zebraniu i udokumentowaniu materiału dowodowego w niewiadomy dla strony sposób, a następstwem powyższych naruszeń przepisów postępowania było 1) naruszenie art. 125 §1 u.p.e.a. także poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia, które organ odwoławczy oparł na wadliwym stwierdzeniu, że nie zrealizowała się określona ww. przepisem przesłanka uzasadniająca umorzenie grzywny, w postaci wykonania przez stronę nałożonego na nią obowiązku. W uzasadnieniu skargi odniesiono się szczegółowo do sformułowanych zarzutów. Spółka podkreśliła, że kontrole PINB z dnia 8 stycznia 2025 r. i 13 listopada 2014 r., najprawdopodobniej odbywały się wyłącznie z zewnątrz i to z poziomu gruntu, co nie pozwala na ocenę czy woda dostaje się do wewnątrz, podczas gdy spółka oferowała dokumentację obejmującą dowody wykonane także od środka budynku. Wskazano również, że do wykonania decyzji nakazowych Spółka zaangażowała nie tylko własnych pracowników, ale również podmioty zewnętrzne, co potwierdza zaangażowanie i dbałość spółki w wykonanie obowiązków. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakresem kognicji sądów administracyjnych, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., objęte są m.in. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując w myśl tych wskazań oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy cytowanej już ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym miejscu należy wskazać, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Natomiast umorzenie grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z treścią art. 125 § 1 u.p.e.a., możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Częściowe więc wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Nie pozwala to bowiem na przyjęcie, że obowiązek nałożony w tytule wykonawczym został wykonany (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1323/12; także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 59/10). Prawidłowość tak zajętego stanowiska potwierdza zresztą Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazywał, że na mocy art. 125 § 1 u.p.e.a., dla umorzenia nieuiszczonej bądź nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia istotne jest jedynie ustalenie, czy obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany. Ustawodawca nie przewidział innej podstawy do zwolnienia zobowiązanego z powinności uiszczenia grzywny w celu przymuszenia. Jasność i jednoznaczność tej reguły nie dają możliwości wiązania umorzenia grzywny w celu przymuszenia z jakimikolwiek innymi przyczynami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1663/18 oraz z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 233/10). W kontekście zarzutów skarżącej wymaga podkreślenia, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika wprost art. 29 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Nie jest też uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 233/16; 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2539/14). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego domagają się wykonania decyzji nakładającej na spółkę, jako na właściciela nieruchomości, usunięcia zagrożenia wynikającego ze złego stanu technicznego budynku. Decyzja ta w sześciu punktach wymieniała prace, jakie zobowiązana była strona wykonać aby osiągnąć cel decyzji. W ocenie organu nie zostały w całości wykonane prace mające polegać na usunięciu odspojonych tynków z elewacji oraz zabezpieczenia otworów okiennych. Tymczasem sama strona twierdzi, że prace zostały wykonane w całości, przy zaangażowaniu zasobów wewnętrznych i zewnętrznych spółki, tymczasem organ nie uwzględnił w ogóle dowodów na tę okoliczność przedstawionych przez stronę, ograniczając się do dokonania oględzin z zewnątrz budynku, którego dotyczy sprawa. W tym kontekście Sąd podnosi, że istotnie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło rozważań organu w zakresie ustosunkowania się do przedłożonych przez stronę dowodów i wskazania, dlaczego rozstrzygnięcie wydano na podstawie dowodów przeprowadzonych przez organ. Jednakże należy przypomnieć, że naruszenia przepisów prawa procesowego, może prowadzić do uchylenia decyzji jedynie w przypadku, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu z sytuacją taką nie mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku. Ocena, czy wykonana została decyzja nakazująca realizację określonych prac budowlanych musi polegać przede wszystkim na oględzinach przedmiotu decyzji przez przedstawicieli organu. Nie mogłaby się ograniczyć do dowodów (opinii czy zdjęć) przedłożonych przez stronę, bowiem z natury rzeczy zdjęcia nie mogły oddać całości obrazu, a opinie czy oświadczenia zobowiązanej strony zawsze będą przedstawiały okoliczności na korzyść zobowiązanego. Stąd, oględziny i kontrola przez organ jest kluczowa dla dokonania takiej oceny. Przy czym stwierdzenie podczas takich oględzin choćby niewielkiej części w jakiej nałożone obowiązki nie zostały wykonane, musi doprowadzić do uznania, że decyzja nie została wykonana w całości, a w konsekwencji – jak w niniejszej sprawie, do odmowy umorzenia nałożonej uprzednio grzywny w celu przymuszenia. W niniejszej sprawie twierdzenia organu nie tylko zostały szczegółowo opisane w protokołach kontroli, ze wskazaniem miejsca, kondygnacji i rodzaju przypadków niewykonania prac, ale także udokumentowane fotograficznie. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, że kontrola została wykonana tylko z zewnątrz, skoro wystarczyła by wskazać miejsca gdzie nadal istnieje potrzeba wykonania dalszych zabezpieczeń. Inaczej byłoby w przypadku, gdyby oględziny z zewnątrz nie ujawniły jakichkolwiek uchybień, wówczas niezbędna mogłaby się okazać kontrola również wewnątrz budynku, jeżeli organ powziąłby wątpliwości co do zakresu wykonanych prac. Skoro jednak już tylko oględziny zewnętrzne budynku ujawniły miejsca wymagające zabezpieczeń, zgodnie z treścią decyzji nakazowej z 2023 r., to szczegółowsze oględziny nie mogły mieć wpływu na uznanie, że decyzja ta nie została wykonana w całości. Podobnie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi, skoro strona nie wykazała, aby w przypadku zawiadomienia strony o gotowości decyzyjnej organu, treść rozstrzygnięcia mogłaby być inna. Ze skargi nie wynika, jaki to istotny wpływ na treść postanowienia miało uchybienie organu odwoławczego. Skoro twierdzenie o wykonaniu (wszystkich-przyp. sądu) obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie posiada potwierdzenia w materiale sprawy, to umorzenie nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie mogło mieć miejsca. W świetle art. 125 § 1 u.p.e.a. przesłanką umorzenia nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia, jest wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jak wcześniej wskazano, przeprowadzone postepowanie wyjaśniające nie potwierdziło całościowego wykonania obowiązku, którego celem jest zabezpieczenie budynku znajdującego się w bardzo złym stanie technicznym, czyli wykonanie wszystkich czynności, które wyeliminują niebezpieczeństwo, na które narażone są osoby postronne, przebywające w okolicy obiektu. Mając powyższe okoliczności na względzie sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje taki tryb procedowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.