II SA/Wr 312/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący wniósł o zatwierdzenie projektu budowlanego budowy budynku usługowego na określonej działce oraz budowy parkingu na 10 miejsc postojowych na osobno położonej innej działce, określając przeznaczenie parkingu dla obsługi budynku usługowego, a ponadto o udzielenie mu pozwolenia na budowę obu obiektów. Według projektu zagospodarowania terenu (s. 86-87, 92 i mapa – rysunek A1) działka przeznaczona pod budynek położona jest na obszarze planu miejscowego na terenie oznaczonym symbolem U. Do działki tej przylega od wschodniej strony parking [...]. Działka pod projektowany parking nie jest objęta planem miejscowym, stanowi drogę gminną (ulicę). Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla parkingu zostało umorzone (decyzja s. 70 projektu – inwestycja nie wymaga ustalenia warunków zabudowy). Inwestor uzyskał natomiast decyzję wydaną na podstawie art. 29 udp – zgodę burmistrza na wykonanie parkingu (s. 71-82 projektu). Inwestor uzasadnił spełnienie wymogu zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Na działce pod budynek zaprojektowano 2 miejsca parkingowe. Na osobno projektowanym parkingu na 10 miejsc wyznaczono jedno stanowisko dla osoby niepełnosprawnej. Budynek usługowy będzie miał powierzchnię około 393 m² i według wskaźników przyjętych dla innego obszaru należy zapewnić co najmniej jedno miejsce postojowe na 40 m² p.u. Plan miejscowy dla terenu inwestycji nie określa wymaganego wskaźnika, co uzasadnia analogię, natomiast zezwala na parkowanie na terenie przyległego parkingu położonego poza obszarem planu. Proponowana liczba miejsc jest więc odpowiednia w rozumieniu § 18 w.t. oraz planu miejscowego (także wg analizy na s. 91-94 projektu, parametry budynku s. 98-99 projektu). Decyzją z dnia [...] października 2016 r. starosta udzielił wnioskowanego pozwolenia. Organ (art. 32 p.p.s.a.) uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania oraz niewyjaśnienie kwestii zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Według organu miejsca te powinny zostać zlokalizowane na działce, na której projektowany jest budynek usługowy, a wyjątkowo w jej pobliżu. Organ wyraził wątpliwość, czy projektowany osobno ogólnodostępny parking, położony około 90 m od budynku, zaspokaja potrzeby parkingowe dla tego budynku. Decyzją z dnia [...].08.2017 r. starosta ponownie uwzględnił wniosek inwestora. Organ ten w uzasadnieniu objaśnił podstawy ustalenia kręgu stron (obejmującego w szczególności [...] oraz osoby, które następnie odwołały się od tej decyzji) oraz stwierdził lakonicznie spełnienie wymogów z art. 32-35 p.b. W odwołaniach od tej decyzji osoby fizyczne – właściciele sąsiednich nieruchomości zgłosili obawy naruszenia ich praw związane z uciążliwą działalnością planowaną przez inwestora. Organ na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 20 ust. 2 pkt 1a tiret 3 i ust. 4 pkt 1 planu miejscowego oraz projektu zagospodarowania do zgodności z § 12 i § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), a ewentualnie dołączenia innych wymaganych dokumentów związanych z dokonanymi zmianami projektu. W związku z tym starosta postanowieniem z dnia [...].12.2017 r., powołując art. 35 ust. 1 i 3 p.b., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego przez doprowadzenie go do zgodności z § 20 p.m. oraz § 12 i § 18 w.t., a ponadto dołączenia innych dokumentów. Postanowienie poza powołaniem treści postanowienia organu, nie wyjaśnia zakresu wymaganego uzupełnienia. W wykonaniu postanowienia inwestor wyjaśnił zgodność projektu z § 12 w.t. w związku z § 20 w.t. Odnośnie zgodności z § 18 w.t. powołał tezy prawne wyroków II OSK 864/11 i 1736/14 oraz ponowił twierdzenia zawarte w projekcie zagospodarowania terenu. Podkreślił, że plan miejscowy zezwala na zapewnienie miejsc postojowych z wykorzystaniem przyległego parkingu, zaś projektowany parking został przeznaczony dla obsługi budynku usługowego. Jak twierdził, przysługuje mu służebność przejazdu i przechodu przez parking [...]. Zaskarżoną decyzją organ uchylił decyzję starosty i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku usługowego, zagospodarowania działki i parkingu. Na wstępie organ stwierdził, że wniosek inwestora obejmuje jedną inwestycję na dwóch działkach. Dokonując sprawdzenia zgodności projektu z planem miejscowym organ ocenił, że nie został spełniony wymóg zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Plan miejscowy w szczególności zezwala na wykorzystanie miejsc postojowych na przyległym parkingu, położonym poza obszarem planu. Inwestor zaś zaplanował budowę parkingu na działce, która nie przylega do działki przeznaczonej pod budynek. Parking ten miałby powstać na innej ulicy, zaś najdalej położone stanowisko postojowe jest odległe o około 130 m od projektowanego budynku. Parking byłby ogólnodostępny, jako położony na drodze publicznej. Inwestor pomimo wezwania, nie doprowadził do zgodności projektu z planem. Organ dołączył odpisy z ksiąg wieczystych, w których nie wpisano służebności przejazdu mającej przysługiwać inwestorowi na parkingu [...]. Nawet gdyby inwestorowi przysługiwała taka służebność, to nie obejmowałaby ona uprawnienia do korzystania z parkingu. Projekt nie jest więc zgodny z § 12 ust. 4 p.m. (przepis wskazany zapewne omyłkowo, cały czas była mowa o § 20), zaś niewykonanie obowiązku usunięcia tej nieprawidłowości uzasadniało wydanie decyzji odmownej zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. Organ stwierdził natomiast spełnienie pozostałych wymagań w zakresie podanym w art. 35 ust. 1 p.b. Organ w ogóle nie odniósł się do treści odwołań. W skardze do sądu administracyjnego inwestor zarzucił naruszenie art. 4 i art. 35 ust. 1 p.b. w związku z § 20 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 p.m. oraz § 18 w.t. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek nietrafnej oceny, że dla projektowanej inwestycji nie zapewniono odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Oprócz 12 miejsc planowanych przez inwestora, co już jest liczbą wystarczającą, sam plan miejscowy w § 20 dozwala na parkowanie na przyległym parkingu [...], co stanowi jedną z form zapewnienia miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że wykorzystanie wskazanych przez inwestora miejsc postojowych powinno być realne (wyrok II SA/Gl 829/11), czego skarżący nie zapewnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Pozwolenie na budowę zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b. (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) dotyczy zamierzenia budowlanego na określonej działce lub terenie. Z uwagi na konieczność sprawdzenia przez właściwy organ szeregu wymagań, odnoszących się w szczególności do dozwolonego sposobu zagospodarowania danego terenu (lub działki), o czym stanowi art. 35 ust. 4 p.b., wymaga się ograniczenia wniosku o pozwolenie na budowę i wydanej na skutek tego wniosku decyzji do działki budowlanej obejmującej zwarty teren (na ten temat patrz wyroki II SA/Wr 745/17 i 527/15 wraz z powołaną tam literaturą prawniczą i orzecznictwem sądowym). Oczywiście inwestor może jednym pismem objąć więcej niż jedno zamierzenie budowlane, zaś właściwy organ może jedną decyzją rozstrzygnąć o ich legalności. Organ ten powinien jednak wówczas okazać wiedzę, że rozstrzyga więcej niż jedną sprawę, co powinno wynikać z osnowy decyzji i jej uzasadnienia. Będzie to wynikało z rozdzielenia ustaleń i ocen oraz rozstrzygnięć. Niewykluczone, że względy celowości uzasadnią rozdzielenie postępowań. W każdym razie, uznając zamierzenie budowlane w postaci budowy parkingu za samodzielne, osobne wobec zamierzenia budowy budynku usługowo-handlowego, nie zostało przez organ w żaden sposób uzasadnione wydanie decyzji odmownej wobec tego zamierzenia. Według niewadliwych ustaleń organu teren projektowanego parkingu znajduje się poza obszarem planu miejscowego. Jakże zatem jego budowie może sprzeciwiać się § 20 planu miejscowego. Wskazany przez inwestora związek funkcjonalny obu zamierzeń w oczywisty sposób nie uzasadnia jednolitej oceny prawnej dopuszczalności obu instancji. Stanowiło to pierwszy powód uchylenia zaskarżonej decyzji (na temat wymogu spójności przedmiotu zagospodarowania patrz jeszcze wyrok II SA/Kr 2239/02). Oczywiście dla inwestora sens budowy parkingu sprowadza się do zamiaru sprostowania wymaganiom § 20 p.m. i § 18 w.t. (patrz również § 2 ust. 1 w związku z § 1 pkt 6 noweli z dnia 14 listopada 2017 r. Dz. U. poz. 2285 przewidujący stosowanie § 18 w.t. w brzmieniu dotychczasowym). Z akt administracyjnych wynika niewątpliwie, że jedynie w tym celu inwestor wniósł o pozwolenie na budowę parkingu, aby uzyskać ocenę organów o spełnieniu przez to wymagań w zakresie miejsc postojowych dla budynku usługowego. Inwestor odczytał treść poprzedniej decyzji odwoławczej i pisma organów jako zachętę dla tego wniosku, przy czym oczywiście motywacje (nawet błędne) inwestora nie mają znaczenia dla ocen. Jak wskazano, wniosek o pozwolenie na budowę budynku usługowego powinien podlegać ocenie odrębnej od oceny zamiaru budowy parkingu, chociaż niewykluczone było tutaj rozważenie ponadto, czy zamiar budowy osobno parkingu mógłby uzasadnić ocenę o zgodności tego podstawowego zamierzenia z planem miejscowym i rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Byłaby to okoliczność o znaczeniu pomocniczym dla takiej oceny, nie zaś okoliczność jedyna lub rozstrzygająca, jak mylnie przyjął organ. Według § 20 p.m. "ustala się obowiązek zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo – dopuszcza się obsługę komunikacyjną i parkowanie na terenie przyległego parkingu zlokalizowanego poza obszarem planu". Według części graficznej planu teren U stanowi niewielką część obszaru planu, położoną w części wschodniej obszaru, przylegającą do terenów MN. Z przepisu planu i części graficznej może wynikać, że sam uchwałodawca przewidział ograniczone możliwości zapewnienia miejsc postojowych na tym terenie, przy jego zagospodarowaniu, co pośrednio potwierdza wydane przez organ gminy zezwolenie na urządzenie parkingu dla budynku usługowego przy drodze gminnej. Sąd odmiennie niż organ odczytuje zapis o możliwości zapewnienia miejsc postojowych na położonym obok przyległym parkingu. Niewątpliwie organ planistyczny miał tutaj na uwadze już istniejący parking przyległy do terenu U, w tym przypadku parking należący do [...]. Omawiany § 20 p.m. nie przymuszał zaś inwestorów terenu U do urządzania parkingu poza obszarem planu, a przy tym jeszcze jedynie przyległego do tego terenu. Zwraca uwagę, że zarówno organ, jak i przede wszystkim inwestor, nie zwrócili się do [...], czy ten uczestnik postępowania zezwala na korzystanie z jego parkingu dla potrzeb zamierzonej budowy budynku usługowego. Z kolei według § 18 w.t. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe ..., przy czym liczbę i sposób urządzenia miejsc należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jak wiadomo w nin. sprawie nie ma decyzji lokalizacyjnej, zatem wymagana liczba miejsc postojowych zależy w tym przypadku od przeznaczenia działki budowlanej i sposobu jej zabudowy (według § 18 w.t.) oraz powinna być odpowiednia (§ 20 p.m.). Organ w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji inwestora w tym zakresie, czerpanej z treści wskaźników dla podobnych terenów zawartych w planach miejscowych dla pobliskich obszarów. Nie wiadomo więc, czy przyjęty przez inwestora wskaźnik 1 miejsca na 40 m² p.u. budynku usługowego jest zdaniem organu odpowiedni i dlaczego byłby nieodpowiedni. Gdyby był to wskaźnik ustalany dla przyległego obszaru, to niewytłumaczalne byłoby, poza zupełnie wyjątkowymi i wykazanymi przez organ okolicznościami, uznanie przelicznika podanego przez inwestora za nieodpowiedni. W komentarzu do art. 35 p.b. (A. Ostrowska, część 5) omówiono orzecznictwo NSA dotyczące pojęcia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, według którego pożądane jest ich usytuowanie na działce budowlanej, co nie wyklucza dopuszczalności ich urządzenia na innych działkach w zależności od okoliczności danego przypadku. Nie była zatem trafna kategoryczna ocena organu, jakoby miejsca postojowe musiały być położone na działce budowlanej dla obiektu wymagającego urządzenia miejsc dla potrzeb jego użytkowników. W tym istotnym dla sprawy zakresie sprawa pozostała niewyjaśniona. W interesie inwestora było uzyskanie od [...] udokumentowanego zapewnienia, że udostępni miejsca postojowe dla projektowanego budynku. Jednak powinność uzyskania stanowiska [...] spoczywała również na organach, skoro w omawianym zakresie stosowały § 20 planu miejscowego, zaś ten akt normatywny dozwala na zapewnienie miejsc postojowych w formie ich udostępnienia przez dysponenta przyległego parkingu, którym obecnie jest strona postępowania – [...]. Gdyby stanowisko [...] było negatywne, wymagałoby rozważenia, czy odpowiednie jest zapewnienie miejsc postojowych przez ich wybudowanie przy drodze gminnej. Organ w ogóle nie uzasadnił poglądu, że ograniczenie dostępności projektowanego parkingu przez zarządcę drogi do użytkowników projektowanego budynku byłoby niedopuszczalne. Stanowi fakt powszechnie znany, że odległość miejsc parkowania wynosząca około 100 m od dużego obiektu handlowo-usługowego jest stosowana (o ile nawet zazwyczaj są to miejsca na terenie przyległym) i nie oznacza braku związku funkcjonalnego pomiędzy parkingiem a obiektem. Ocena odmienna wymaga konkretnego uzasadnienia, z wykorzystaniem analizy obecnego układu komunikacyjnego i dostępności obiektu dla użytkowników parkingu. Powinno być dosyć oczywiste, że wezwanie przez właściwy organ do poprawienia lub uzupełnienia projektu budowlanego musi być precyzyjne i szczegółowe, aby mogło następnie uzasadnić decyzję odmowną w razie niewykonania wezwania przez inwestora. Jak już zaznaczono, w nin. sprawie wezwanie było ogólnikowe i mogło budzić zastrzeżenia, o ile nawet inwestor sam domyślił się, czego wymaga organ. Skarżący trafnie wskazał na ogólną potrzebę przychylnej dla inwestorów oceny zamierzeń budowlanych (art. 4 p.b.) oraz brak w orzecznictwie NSA stanowczego wymagania, aby miejsca postojowe zapewnić na działce budowlanej (wyrok II OSK 864/11 – dopuszczalny najem miejsc na sąsiedniej działce, II OSK 1736/14 - § 18 w.t. nie określa sposobu zapewnienia miejsc). Powołany przez organ wyrok II SA/Gl 829/11 dotyczy sprawy warunków zabudowy, zaś podana teza prawna podkreśla ocenny charakter zapewnienia miejsc. Oceny organu powinny być w tym zakresie pogłębione i konkretne oraz poprzedzone wyjaśnieniem możności parkowania użytkowników obiektu inwestora na parking [...]. Decyzja odmowna była zatem przedwczesna i wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co nakazywało uwzględnienie skargi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 p.p.s.a.