II SA/Wr 319/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 lutego 2025 r. Nr 33/2025 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 28 września 2021 r. T. Spółka z o.o. w J. (dalej także jako strona skarżąca) wystąpiła do Państwowego Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w L. o zmianę decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego z dnia 24 czerwca 2015 r. na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki B. w km [...]+[...] dla potrzeb istniejącej Elektrowni Wodnej O. (działki nr: [...] i [...] w obrębie S., gmina B. oraz działka nr [...] w obrębie T., gmina B.) w zakresie punktu V ppkt. 7, poprzez zmianę terminu obowiązku wykonania przepławki dla ryb w obrębie hydrowęzła O. z dnia 31 grudnia 2021r. na koniec roku 2023. Jako podstawę zmiany decyzji wskazano art. 155 k.p.a. Wnioskując o zmianę decyzji Spółka wyjaśniła, że w 2020 r.zawarła umowę na wykonanie projektu oraz uzyskanie wszystkich uzgodnień i pozwolenia na budowę ww. przepławki. Niestety sytuacja epidemiologiczna istotnie wpłynęła na realizacje umowy jak też na sam proces jej zawarcia. Został zrealizowany pierwszy etap umowy poprzez opracowanie koncepcji wielowariantowej a obecnie trwa proces uzyskania pozwolenia na budowę oraz prace związane z opracowaniem dokumentacji projektowej. Planowany termin zakończenia tego etapu prac określono na lipiec 2022r. a termin zakończenia prac budowlanych na koniec 2023 r. Wskazując na powyższe Spółka podkreśliła, że obowiązki nałożone na nią w ramach pozwolenia wodnoprawnego nie mogły być zrealizowane w terminie z przyczyn od niej niezależnych i nie dających się przewidzieć tj. sytuacji epidemiologicznej która miała charakter globalny. Organ pierwszej instancji działając w trybie art. 155 k.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania występując jednocześnie o pisemne ustosunkowanie się w kwestii wyrażenia zgody na zmianę decyzji zgodnie z wnioskiem. Informację o wszczęciu postępowania podano także do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie jej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu – na okres 14 dni, jak też w sposób zwyczajowo przyjęty w Urzędzie Gminy w B. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w J. – jako strona postępowania - w piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. oświadczył, że nie wnosi uwag co do zmiany pozwolenia wodnoprawnego w zakresie dotyczącym terminu wykonania przepławki dla ryb w obrębie hydrowęzła O. Natomiast RZGW działając w imieniu Skarbu Państwa jako właściciela wód publicznych, pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. wyraził warunkowo zgodę na przesunięcie terminu, wskazując, że podany we wniosku termin realizacji przepławki traktuje jako ostateczny. Decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w L., działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia 24 czerwca 2015 r. w zakresie punktu V ppkt 7 dotyczącego terminu wykonania przepławki dla ryb. W uzasadnieniu organ stwierdził, że uwzględnienie wniosku i zmiana decyzji w zakresie terminu wykonania przepławki oznaczałoby, że podmiot który uzyskał pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, nie spełniałby w pełni przez kolejne kilka lat, tj. do końca 2023 r. wymogów w zakresie celów środowiskowych. Wykonanie przepławki dla ryb w obrębie hydrowęzła O., jest zaś wartością nadrzędną i w interesie społecznym jest jak najszybsze wykonanie ww. obowiązku. Nie sposób więc przyjąć, aby w interesie społecznym było odwlekanie o kolejne lata wykonania przedmiotowej inwestycji. Nadto, nie sposób też przyjąć, aby za wnioskowaną zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony uzasadniony sytuacją epidemiologiczną związaną z rozprzestrzenianiem się korona wirusa SARS-CoV-2. Niezależnie od sytuacji epidemiologicznej, również w słusznym interesie strony leży bowiem jak najszybsza realizacja decyzji z 2015 r. i wykonanie obowiązku jakim jest przepławka dla ryb. Dlatego też nie można uznać, aby okoliczności wynikające z dokumentów we wniosku inicjującym to postępowanie, stanowiły o jej słusznym interesie przemawiającym za zmianą decyzji ostatecznej we wnioskowanej części. W związku z powyższym organ stwierdził, że na tym etapie postępowania nie jest możliwa zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Powyższe decyzja została oprotestowana w drodze odwołania złożonego przez pełnomocnika strony skarżącej w którym zarzucono organowi naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało wadliwe przyjęcie, że sytuacja epidemiologiczna nie wpłynęła w istotny sposób na wydłużenie procesu przetargu związanego z wybudowaniem przepławki i wadliwe uznanie, że skarżąca nie wykazała swojego słusznego interesu w przedłużeniu terminu oraz, że nie spowoduje on ujemnych skutków dla interesu społecznego. Zaskarżoną decyzją, PGW Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu opisanego wyżej odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przywołując art. 155 k.p.a. wskazał, że do zmiany decyzji w trybie określonym w tym przepisie niezbędne jest zaistnienie wszystkich przesłanek pozytywnych i brak wystąpienia przesłanek negatywnych. Jeżeli zatem, organ w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. stwierdzi, że choć jedna przesłanka pozytywna nie jest spełniona, lub zachodzi choć jedna przesłanka negatywna, to nie może zmienić decyzji podjętej w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek jest zgoda strony postępowania na zmianę decyzji, przy czym, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą zgoda strony na wzruszenie w całości lub części decyzji z której czerpie ona swoje prawa, nie może być ani dorozumiana ani domniemana. Musi to być zgoda udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej. W ocenie organu odwoławczego ten warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony, gdyż stanowisko wyrażone przez Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w J. nie stanowiło jednoznacznej zgody na zmianę decyzji 24 czerwca 2015 r. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że wobec braku jednoznacznej zgody wszystkich stron na zmianę ww. decyzji z 2015 r. we wnioskowanym zakresie, organ I instancji nie powinien był dokonywać analizy merytorycznej zebranych materiałów. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji okazało się zatem zasadne, jednakże uzasadnienie decyzji winno opierać się o powyższą argumentację braku spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł T. sp. z o.o. w J., zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. a). art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 §1 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób wyczerpujący oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, poprzez: 1) zaniechanie rozważenia i brak oceny wszystkich przesłanek uprawniających do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 § 1 k.p.a., w szczególności, kluczowych w niniejszej sprawie przesłanek dotyczących istnienia słusznego interesu skarżącej, a także braku pozostałych negatywnych przesłanek dokonania tej zmiany, podczas, gdy skarżąca w wystarczający sposób wykazała istnienie przesłanek pozytywnych dla zmiany decyzji; 2) brak dokonania przez organ odwoławczy oceny ustaleń poczynionych przez organ I instancji w zakresie przyjęcia, że nadrzędnym interesem społecznym jest jak najszybsze wykonanie przepławki dla ryb, a sytuacja epidemiologiczna nie wpłynęła w istotny sposób na wydłużenie procesu rozstrzygnięcia przetargu na wybór wykonawcy i realizację przez skarżącą urządzenia wodnego i nie uzasadnia słusznego interesu strony w wydłużeniu terminu na realizację przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji, błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do dokonania zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas, gdy w toku postępowania skarżąca wykazała swój słuszny interes w zakresie przedłużenia terminu na wykonanie obowiązku, przy czym, przedłużenie tego terminu nie było znaczne (a uzasadnione czasem koniecznym na uzyskanie stosownych pozwoleń, w tym budowlanych) i nie powodowało ujemnych skutków dla interesu społecznego; 3) błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie stanowisko zajęte przez Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w J. w piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. nie stanowi jednoznacznej zgody na zmianę pozwolenia wodnoprawnego, podczas, gdy ze stanowiska ww. podmiotu wyraźnie wynika, że nie wnosi on uwag w zakresie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, co należy odczytać jako wyraźne zajęcie stanowiska wyrażającego zgodę strony na dokonanie takiej zmiany, 4) zaniechanie przez organ - w sytuacji powzięcia wątpliwości co do stanowiska Polskiego Związku Wędkarskiego – wezwania tegoż podmiotu do sprecyzowania swojego stanowiska, podczas, gdy wystąpienie o takie sprecyzowanie pozwoliłoby ustalić w sposób ostateczny, czy strona wyraża zgodę na zmianę pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wnioskowanym przez stronę skarżącą, a obowiązek uzyskania wyraźnego stanowiska co do zgody lub jej braku ciążył na organie. 5) brak prawidłowego i precyzyjnego sporządzenia uzasadnienia decyzji, nieuwzględniającego wszystkich okoliczności sprawy, bez dokonania oceny całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie i zawierającego wewnętrzne sprzeczności. b) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art, 11 k.p.a. oraz 12 §1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w sposób nie budzący zaufania stron postępowania do władzy publicznej, nie uwzględniając zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także prowadzenie niniejszego postępowania w sposób przewlekły oraz brak pełnego wyjaśnienia skarżącej przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. c) art. 138 §1 ust. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas, gdy naruszenia prawa procesowego dokonane przez organ I instancji powinny prowadzić do uchylenie jego decyzji w całości, orzeczenie co do istoty sprawy i wydanie decyzji o zmianie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z wnioskiem skarżącej. d) art. 155 §1 k.p.a. poprzez brak pełnego rozpatrzenia przesłanek wskazanych w niniejszym przepisie i jego błędną interpretację oraz zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie należało dokonać odmowy zmiany decyzji w sytuacji, gdy spełnione były przesłanki uzasadniające dokonanie takiej zmiany. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie także decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty przedstawiając stosowną ich argumentację. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W wyniku takiej kontroli Sąd może wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi, że został on wydany z naruszeniem ww. przepisów o ile ich naruszenie mogło mieć (lub miało) istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) jak też jeżeli zaskarżony akt wydany został z naruszeniem przepisów dających podstawę do wznowienia postepowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a), lub też do stwierdzenia jego nieważności (art. 145 § 2 p.p.s.a). W niniejszym postępowaniu kontroli sądowej poddana została decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. dotycząca odmowy zmiany decyzji ostatecznej – pozwolenia wodnoprawnego (szczegółowo opisanego w części historycznej) w zakresie w jakim określono w niej termin wykonania obowiązku dotyczącego przepławki dla ryb. W ocenie organu odwoławczego wniosek strony skarżącej na zmianę decyzji nie mógł być uwzględniony, gdyż jedna ze stron, która brała udział w postępowaniu tj. Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w J. nie wyraziła jednoznacznej zgody na zmianę decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia wodnoprawnego z 24 czerwca 2015 r. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. poddana jest weryfikacja możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej poprzez badanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, nie zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W orzecznictwie oraz w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Użyte w art. 155 k.p.a. (jak też w art. 154 k.p.a.) pojęcie "nabycie praw" rozumie się bowiem szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona "nabyła prawa". Może zatem ono nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01, z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07). W wyroku z dnia 18 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 251/97 (LEX nr 48251) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", ma również decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować zniesienie, bądź zmianę obowiązku, na bardziej korzystnych warunkach a tym samym polepszyć sytuację prawną strony. Zastosowane art. 155 k.p.a. jest zatem możliwe jeśli łącznie są spełnione następujące przesłanki: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się weryfikacji decyzji ostatecznej. Ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Ze względu na przedmiot w którym wydana została decyzja ostateczna z 2015r. objęta wnioskiem o jej zmianę zauważyć także trzeba, że aczkolwiek pozwolenie wodnoprawne stanowi decyzję związaną i z tego względu, co do zasady, jej zmiana w trybie art. 155 kpa nie jest możliwa, to jednak w oznaczonym zakresie tj. określenia terminu wykonania nałożonych tą decyzją obowiązków, należy dopuść możliwość jej zmiany w omawianym trybie. W tej bowiem części w której ustala ona termin wykonania wynikających z niej obowiązków, organ administracji orzeka w ramach uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zmiany ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego aczkolwiek z innych względów niż zostało to przedstawione przez organ I instancji. Przypomnieć należy, że organ II instancji uznał, że nie można uznać za zgodę na zmianę decyzji w rozumieniu art. 155 k.p.a. oświadczenia PZW zawartego w piśmie z dnia w piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. o tym, że nie wnosi on uwag co do zmiany pozwolenia wodnoprawnego w zakresie dotyczącym terminu wykonania przepławki dla ryb w obrębie hydrowęzła O. Zdaniem organu odwoławczego PZW nie wyraził zgody na zmianę decyzji w sposób jednoznaczny, co jest elementem istotnym i wymaganym dla spełniania ww. przesłanki. Odnosząc się do wskazanych w zaskarżonej decyzji przyczyn odmowy zmiany decyzji, wynikających z braku zgody na zmianę decyzji wyrażonej w sposób jednoznaczny przez jedną ze stron postępowania (tj. PZW Okręg w J.), Sąd stwierdził, że stanowisko organu II instancji jest przedwczesne i przyjęte zostało bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Niewątpliwie słuszne organ odwoławczy akcentuje konieczność uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przed wydaniem tego aktu. Zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej stanowi bowiem podstawową przesłankę zastosowania ww. przepisu. Wydanie decyzji uchylającej lub zmieniającej pomimo wcześniejszego braku uzyskania zgody strony, czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. (patrz też Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 839 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam powołane). Jednocześnie zauważyć trzeba, że choć w art. 155 k.p.a. mowa jest literalnie tylko o zgodzie "strony" postępowania (w liczbie pojedynczej), to jednak w przypadku, gdy w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu. Powyższe wynika jednoznacznie z konstrukcji pojęcia prawnego "strony" w postępowaniu administracyjnym. Tym samym ustalenie, że przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 kpa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 143/21 – dostępne CBOSA.). Organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest zobowiązany jest zatem do uzyskania zgody wszystkich stron, a celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji ale także i to, że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego decyzja dotyczy.(wyrok NSA z 21 października 2021 r II OSK 3275/18, CBOSA). Stosownie do ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny – zgoda ta, z uwagi na swój konstytutywny charakter, musi być udzielona wyraźnie. Organ, który zamierza uchylić lub zmienić decyzję obowiązany jest zwrócić się do strony o wyrażenie zgody. Nie może tu być mowy o "domniemanej zgodzie", choćby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". Interes ten, którego interpretatorem jest organ jest jedną z dalszych przesłanek wymaganych przez art. 155, które mogą być zastosowane tylko łącznie ze zgoda strony (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Zbigniewa Janowicza , PWN Warszawa-Poznań 1992, str 372). Zgoda ta nie może być domniemana na tej podstawie, że strona nie wniosła odwołania od doręczonej decyzji zmieniającej. ( Kpa Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2014 r str 646). Należy mieć bowiem na uwadze wyrażoną w art. 14 k.p.a. zasadę pisemności. W orzecznictwie wskazuje się także, że milczenie strony wezwanej do wypowiedzenia się odnośnie do tego, czy zgadza się na zmianę decyzji (lub jej uchylenie) nie może być rozumiane w sposób przeciwny. W art. 155 k.p.a. przesłanką zmiany decyzji pozostaje bowiem "istnienie zgody" strony, a nie "brak sprzeciwienia się" jej względem wniosku o zmianę decyzji. W tym kontekście jako istotna jawi się także kwestia prawidłowego sformułowania i doręczenia stronom postępowania informacji o potrzebie uzyskania ich pisemnej zgody na zmianę decyzji i wyznaczenia terminu umożliwiającego w sposób skuteczny realizację tego uprawnienia. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd stwierdził, że dokonana samodzielnie przez organ odwoławczy ocena stanowiska PZW wyrażonego w piśmie z dnia 20 listopada 2021 r. jako brak zgody tej jednostki na zmianę decyzji, nie może być uznana za prawidłową. Faktem jest, że PZW w ww. piśmie nie oświadczył wprost i wyraźnie, że wyraża zgodę na zmianę decyzji we wnioskowanym zakresie, ale też nie oświadczył, że sprzeciwia się takiej zmianie. Brak uwag co do wnioskowanej zmiany decyzji mógłby zatem świadczyć o zgodzie strony na jej dokonanie. Skoro jednak, jak już wywiedziono, udzielenie zgody na zmianę decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. nie może być dorozumiane, a organ musi mieć pewność, że strona ma świadomość i wolę zmiany tej decyzji, a jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że brak sprzeciwu stron nie może być utożsamiany z wyrażeniem zgody na zamianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. (por. np. WSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2024 r. IV SA/Po475/24, CBOSA), to wobec braku wyraźnego i jednoznacznego stanowiska strony w tym względzie, organ nie był uprawniony do samodzielnej jego interpretacji. Dodatkowo zauważyć należy – czego dokonując oceny oświadczenia PZW nie wziął pod uwagę organ odwoławczy - że organ I instancji występując do stron postępowania ograniczył się tylko do wezwania "o pisemne ustosunkowanie się w sprawie w terminie 7 dni". Organ ten nie wystąpił zatem do PZW o jednoznaczne zajęcie stanowiska w kwestii wyrażenia zgody na zmianę decyzji lub odmowy wyrażenia zgody w tym względzie. W piśmie wzywającym do zajęcia stanowiska, będącym jednocześnie zawiadomieniem o wszczęciu postępowania organ I instancji nie pouczył też strony, zgodnie z art. 9 i art. 8 k.p.a., o konieczności wyrażenia jednoznacznego stanowiska oraz o znaczeniu tego stanowiska dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji – wobec niepełnej treści wezwania – PZW ustosunkował się do wniosku o zmianę decyzji ostatecznej przez oświadczenie o nie wniesieniu uwag. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że wobec braku jednoznacznego stanowiska strony oraz braku pełnego i należytego pouczenia jej w piśmie wzywającym do zajęcia stanowiska, przedwczesnym – a przez to nieprawidłowym – była ocena organ odwoławczego, co do braku zgody PZW na zmianę pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie. Tym samym także podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy odmowę zmiany decyzji oparte jedynie na przesłance braku zgody strony postępowania należało uznać za nieprawidłowe i przedwczesne. Z podanych wyżej względów Sąd uznał za wadliwe tj. wydane przedwcześnie i bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, także rozstrzygnięcie organu I instancji. Jak bowiem wyżej wyjaśniono do zbadania, czy zaistniały przesłanki słusznego interesu strony i interesu społecznego organ przystępuje dopiero, gdy w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione zostaną kwestie związane z udzieleniem przez strony postępowania zgody na zmianę decyzji. W niniejszej sprawie, strona nie została prawidłowo pouczona o konieczności wyrażenia jednoznacznego stanowiska w tej kwestii, jak też o znaczeniu tego stanowiska dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji – wobec oświadczenia strony jedynie o braku uwag względem wniosku o zmianę decyzji – organ I instancji winien ponownie zwrócić się do PZW celem wyjaśnienia, czy sporne oświadczenie należy traktować jako zgodę na zmianę decyzji. Organ winien pouczyć jednocześnie stronę o konieczności jednoznacznego zajęcia stanowiska w kwestii wyrażenia lub nie zgody na zmianę decyzji oraz o jego skutkach. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że poza oceną organów obu instancji pozostała także kwestia udzielenia zgody na zmianę decyzji - jako strony postępowania - Skarbu Państwa reprezentowanego przez Dyrektora RZGW. Dyrektor RZGW oświadczył bowiem, że wyraża warunkowo zgodę na przesunięcie terminu oraz, że termin realizacji do końca 2023 r. traktuje jako ostateczny dla uzgodnionego wariantu. Na tę kwestię organ odwoławczy jak też organ I instancji nie zwrócił uwagi. Tymczasem rozważenia wymagało, czy dopuszczalne jest wyrażenie warunkowej zgody na zmianę decyzji, uzależnionej od realizacji urządzenia wodnego we wnioskowanym do zmiany terminie. Organ powinien zatem ocenić, czy do czasu spełnienia warunku dysponuje zgodą strony na uchylenie ostatecznej decyzji, tym bardziej, że termin do końca 2023r. który w zgodzie warunkowej uznany został za ostateczny, w dacie orzekania organu odwoławczego już dawno upłynął. W przypadku wątpliwości w tym zakresie należało uzyskać stanowisko strony postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały przedwcześnie bez wyjaśniania istotnych okoliczności mających znaczenie dla oceny, czy pozostałe strony postępowania (poza wnioskodawcą) wyraziły zgodę na zmianę decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wybudowania przepławki dla ryb. Tym samym zaskarżone orzeczenia wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 75 oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji zwróci się do stron postępowania (innych niż wnioskodawcy) o wyrażenia jednoznacznego stanowiska względem zgody na zmianę pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie. Organ będzie miał przy tym na uwadze – wynikającą z art. 8 i art. 9 k.p.a. – konieczność pouczenia stron o znaczeniu tego stanowiska dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało przy uwzględnieniu art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.