II SA/Wr 344/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia dla zadania polegającego na budowie centrum rekreacji sportu i kultury I. uchyla decyzję I i II instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz K. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 78 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. i § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b oraz pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia dla zadania: "Budowa centrum rekreacji, sportu i kultury (obiekt wielofunkcyjny) wraz z niezbędną infrastrukturą w K. przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym 542/4, jednostka ewidencyjna 020601 1 K., obręb ewidencyjny: 0003". W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz K. powołał się na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia 9 marca 2015 r., który odmówił uzgodnienia warunków realizacji opisanej wyżej inwestycji z uwagi na niezgodność realizacji planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem bowiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska planowane elementy, które będą na powierzchni terenu w postaci m.in. wjazdów, wyjazdów, wejść, wyjść, dachów, służyć będą planowanemu podziemnemu obiektowi, a nie stricte zieleni rekreacyjnej. Ponadto dachy w formie kopuł stanowiące część planowanego obiektu trwale wyłączą tę cześć terenu działki z powierzchni biologicznie czynnej, co za tym czyni, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki E-Strefa Turystyczna (Dz. Urz. Woj. D.. z [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). W tym stanie rzeczy Burmistrz K. odmówił ustalenia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując, że bez przedmiotowego uzgodnienia inwestycji przez RDOŚ wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie jest możliwe. Odwołanie od powyższej decyzji zatytułowane: "sprzeciw", złożył pełnomocnik inwestora C. sp. z o. o. J.Ś.. W odwołaniu tym złożył także wniosek o wyłączenie Burmistrza K. od prowadzenia tej sprawy z powodu utraty do niego zaufania. Odnośnie zarzutów, co do wydanej decyzji, skarżący wskazał, że decyzja została wydana w sprzeczności do istniejącego materiału dowodowego w sprawie oraz, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym wnioskuje o uchylenie decyzji w całości. W jego ocenie Burmistrz K. w uzasadnieniu do skarżonej decyzji już w podstawie prawnej dopuszcza się podstawowego uchybienia polegającego na pominięciu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku, "...artykułu który nakłada podstawy wydania decyzji, który to artykuł był podstawą wszelkich prac w tym skarżonego pisma, i jako niewygodny bezsporny artykuł, jak rozumiemy, został usunięty z dokumentu co traktujemy jako pierwsze rażące naruszenie prawa.... ". W ocenie odwołującego się, nie jest prawdą że Burmistrz K. zapoznał się i zanalizował zgromadzone materiały i dowody w przedmiotowej sprawie, co według niego jest naruszeniem prawa. Odwołujący się zwrócił uwagę na brak odniesienia się do pisma strony skarżącej z dnia 7 kwietnia 2015 roku. Odwołujący się zwrócił uwagę na fakt, iż uzasadnienie skarżonej decyzji, powołujące się na konieczność uzyskania "pozytywnego stanowiska RDOŚ", jest jawnym zaprzeczeniem tekstu ustawy z dnia 3 października 2008 roku. W jego ocenie, Burmistrz może zasięgnąć oczywiście opinii ale ustawa nie definiuje ani nie obliguje Burmistrza do ich uzyskania, a tym bardziej nie obliguje do konieczności skorzystania z ich treści. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, co następuje: W niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W., po zwróceniu się do niego przez Burmistrza K. o uzgodnienie warunków dla zadania pod nazwą "Budowa centrum rekreacji sportu i kultury (obiekt wielofunkcyjny) waz z niezbędna infrastrukturą w K. przy ulicach [...] na działce o nr 542/4, obręb 0003, postanowieniem z dnia z dnia 09 marca 2015 r., odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na niezgodność, w jego ocenie, realizacji planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując przedmiotową sprawę Kolegium uznało, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji w oparciu o przesłanki, które nie wynikały z przyznanych mu kompetencji. Stąd, jak wskazano, Kolegium zwróciło się do tego organu o uzgodnienie inwestycji w trybie art. 77 ust. 1 ustawy. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2016 r. RDOŚ we W. odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji wskazując, że przyjęcie budzącego szereg wątpliwości raportu ooś bez dodatkowych wyjaśnień za podstawę ustaleń faktycznych oraz uzgodnienie na tej podstawie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia oznaczałoby niepodjęcie niezbędnych działań w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie naruszenie przepisów art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej obligująca do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W związku z powyższym na podstawie posiadanego materiału dowodowego w sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. nie był w stanie ocenić wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym uzgodnić warunków jego realizacji. Kolegium stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. podziela. Trzeba odnotować, że przepis art. 77 ustawy wprowadził wyraźne rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniem a opinią (opinię wydaje w sprawie organ państwowej inspekcji sanitarnej, zaś uzgodnienie regionalny dyrektor ochrony środowiska), jednocześnie precyzując w ust. 7, iż do uzgodnień i opinii nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, § 5 i § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego istotne jest rozróżnienie mocy wiążącej opinii i uzgodnienia dla postępowania głównego. W tym zakresie już wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. w pełni podziela pogląd, iż uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Oznacza to, że w tym przypadku organy współdziałające powinny osiągnąć konsensus, co do warunków realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, ale jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1289/09; z dnia 17 września 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 822/09; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 625/10 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Ponadto w art. 3 pkt 8 lit. b ustawy, w którym zdefiniowano pojęcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdzono, że rozumie się przez to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień. Treść przytoczonych przepisów jednoznacznie stanowi, że organ decyzyjny zobligowany jest do uzyskania i uwzględnienia uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Ustawodawca bowiem precyzyjnie określił, jakimi kryteriami powinien kierować się organ administracji przy wydawaniu decyzji poprzedzonych przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko. Podkreślić raz jeszcze przyjdzie, że wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje, a konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę co do istoty. Odnosząc powyższe uregulowania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż odmowa uzgodnienia organu współdziałającego - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. - nie pozwala na pozytywne załatwienie sprawy z wniosku C. sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż wynik postępowania akcesoryjnego jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje ugruntowany pogląd, że uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 578/04, LEX nr 165035, wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 2255/99, LEX nr 55769, uchwała 5 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/99, ONSA 1999/3/80). W konsekwencji, zdaniem Kolegium, przedmiotową decyzję organu I instancji z dnia [...] r. należało utrzymać w mocy. Podkreślić przy tym należy, iż organ odwoławczy podziela stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że tak naprawdę to inwestor uniemożliwił organowi współdziałającemu zajęcia stanowiska w tej sprawie z uwagi na fakt, iż nie uzupełnił żądanych prze RDOŚ dokumentów, a posiadana przez ten organ dokumentacja nie pozwoliła na jednoznaczna ocenę wszystkich oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko i tym samym uniemożliwiła właściwą analizę pozwalającą na zajęcie stanowiska, co do możliwości realizacji ww. zamierzenia w rozpatrywanym wariancie. Wskazać należy, iż przedmiotowa inwestycja miałaby się składać z podziemnego 5-kondygnacyjnego kompleksu, w skład którego wchodzić będą: - usługi: sklepy, butiki, biura turystyczne, wellness i Spa, usługi medyczne, wielofunkcyjne sale konferencyjne, galerie, basen, klub fitness, wypożyczalnia sprzętu sportowego, gastronomia o powierzchni 33 970 m2, - restauracje o powierzchni 9 142 m2, - kina i sale wielofunkcyjne o powierzchni 1 350 m2, - miejsca konferencyjne o powierzchni 33 970 m2, - hotel o powierzchni 3 761 m2, - parkingi dla 869 samochodów o łącznej powierzchni 23 196 m2, - inne pomieszczenia, korytarze, pomieszczenia techniczne i biurowe o powierzchni 34 385 m2. Na terenie działki oprócz ww. podziemnego obiektu przewidziano również miejsce na naziemne usługi rozrywkowe, sportowe i rekreacyjne (zimowe i letnie, m.in.: trasa narciarska, szkółka narciarska, siatkówka, korty tenisowe, płace zabaw) oraz sektory gastronomiczne. Na powierzchni terenu miałyby znaleźć się dachy w formie kopuł o lekkiej konstrukcji membranowej, które zapewniłyby możliwość osłony czasowej dojścia do obiektu, możliwość dostępu do światła dziennego, jak również ochronę przed warunkami atmosferycznymi w sytuacjach tego wymagających. W przypadku tak zaawansowanych i mocno ingerujących w środowisko prac, większości zlokalizowanych pod powierzchnią ziemi, brak rzetelnej analizy, w żądanym przez RDOŚ zakresie, mającym swoje oparcie w przepisach prawa, uniemożliwia ocenę rzeczywistego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, iż pomimo, że Burmistrz K. wskazał w rozstrzygnięciu swojej decyzji, iż odmawia "uzgodnienia" warunków realizacji przedsięwzięcia, to jednak podstawa prawna decyzji oraz rozważania wskazane w uzasadnianiu wskazują jednoznacznie, iż decyzja tą Burmistrz K. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W skardze na tę decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik inwestora C. sp. z o.o. ul. [...] w W. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając przede wszystkim: - naruszenie przez organ I instancji art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 marca 2015 r.; - naruszenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. art. 80 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, polegające na przekroczeniu uprawnień przyznawanych temu organowi poprzez dokonanie przez niego oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia z dnia 15 lutego 2016 r. wyłącznie na podstawie analizy przedstawionego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia; - naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta jak i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 marca 2015 r. powinno zostać uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania; - naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ drugiej instancji nowych, dodatkowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego i rozpoznania sprawy w innym zakresie niż została ona rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało twierdzenia zawarte w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę podjętych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), jak wskazano wyżej zwanej dalej "u.o.ś.", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Niesporne jest między stronami, że planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z jego opisu, odpowiadającemu klasyfikacji z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b i 56 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.). Wydanie decyzji środowiskowej następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1). W przepisie art. 82 ust. 1 ustawy określone wymogi formalne decyzji środowiskowej, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko według art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmującego w szczególności: - weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, - uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, - zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W myśl art. 62 ust. 1 ustawy w ramach oceny oddziaływania określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni oraz pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływania między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy, jeżeli wydanie decyzji środowiskowej poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed jej wydaniem organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego oraz zasięga opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy). Na mocy art. 80 ust. 1 ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Decyzję środowiskową wydaje się po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy). Wymagania formalne raportu są precyzyjnie określone w art. 66 przywoływanej ustawy. Raport niespełniający tych wymagań ustawowych nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., II OSK 1848/10, Lex nr 787129). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.11.2006 r., IV SA/Wa 1502/06, Lex nr 308041), jak i w literaturze (por. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 208) przyjmuje się, że zarówno organ wydający decyzję środowiskową jak i organ uzgadniający mogą zwracać się do wnioskodawcy o uzupełnienie treści raportu, a w razie nie zastosowania się do wezwania organ odmówi uzgodnienia (wydania) decyzji środowiskowej. Zgodnie z przytoczonymi na wstępie przepisami ustawy o ocenach to organ administracji publicznej wydaje decyzję środowiskową i jego rola w postępowaniu wyjaśniającym jest aktywna a nie pasywna (por. art. 81 ust. 1 u.i.ś). Definiując pojęcie oceny oddziaływania na środowisko, ustawodawca szczególnie zaakcentował konieczność weryfikacji przez organ raportu (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy). Weryfikacja raportu oddziaływania na środowisko jest zatem oceną dokonywaną przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej (i do pewnego stopnia organy współdziałające) mającą odpowiedzieć na pytanie, czy przedstawiony dokument zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy, a także czy zawarte w nim informacje są prawdziwe i rzetelne. Jeżeli raport nie spełnia wymagań prawdziwości i rzetelności organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany dokonać odpowiednich ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego (wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2010 r. II SA/Ke 380/10). Z tego punktu widzenia weryfikacja będzie stanowić realizację obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.), co służyć ma realizacji zasady prawdy obiektywnej, mając na względzie interes społeczny (ochrona środowiska) i słuszny interes obywateli, o czym mowa w art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., II SA/Wr 689/14). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że raport jest jednym, choć bardzo ważnym, z dowodów w sprawie i jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie. Nie może także stanowić jednego źródła materiału dowodowego, w związku z tym organy są zobowiązane podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, dopuszczając z urzędu jako dowód wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzać dowody służące ustaleniu precyzyjnie i w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z dnia 8 marca 2010 r. II OSK 925/09 z dnia 29 listopada 2000 r. V SA 948/00, Lex nr 50114). Pamiętać przy tym należy, że w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się oraz ocenia nie tylko wpływ przedsięwzięcia na środowisko, ale także możliwość oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 62 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.). Trzeba przy tym mieć świadomość, że co do zasady, wykazanie niekorzystnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko nie musi skutkować brakiem możliwości jego realizacji (art. 82 ust. 1 pkt 3 i 5 u.o.ś.). Jak wskazano wcześniej skoro organ może weryfikować wariant w jakim ma być realizowane przedsięwzięcie, to tym bardziej może w ramach zaproponowanego wariantu określić szczegółowe warunki realizacji przedsięwzięcia. Ostatnim instrumentem stojącym na straży realizacji przedsięwzięcia w zgodzie z zasadą przezorności jest możliwość wydania decyzji odmawiającej określenia uwarunkowań środowiskowych (por. K. Gruszecki, Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych a zasada przezorności, PiP 2007, nr 3, s. 98). Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1 ustawy), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (art. 81 ust. 3 ustawy), a także w przypadku możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko w stopniu przekraczającym dopuszczalne w tym względzie normy, określone stosownymi przepisami i sprzeczności zamierzenia z innymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 czerwca 2013 r., II SA/ Łd 285/13, Lex nr 1333585). W przedmiotowej sprawie zasadniczą podstawą decyzji negatywnej była dla obu organów odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzgodnienie postanowienia (art. 77 ust. 3 u.u.i.ś.), w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym. Uzgodnienie to jest - tak jak i postanowienie organu opiniującego, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 2 - niezaskarżalne (nie przysługuje na nie zażalenie), bowiem w art. 77 ust. 7 u.u.i.ś. wyłączono możliwość stosowania art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest przez organ decydujący po przeprowadzeniu wymaganego uzgodnienia. Postępowanie w sprawie uzgodnienia ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 810/11 LEX nr 1153783 dostępny jw.). Postanowienie, o jakim mowa w art. 77 ust. 3 u.u.i.ś., nie ma jednak mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie główne w zakresie wyboru właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Nie zwalnia również organu prowadzącego postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów proceduralnych i prawa materialnego. Zakwestionowanie postanowienia o uzgodnieniu inwestycji jest natomiast możliwe w drodze odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji, ze względu na treść art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 711/09, LEX 597798, w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia, w oparciu o treść art. 142 k.p.a., organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia). Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem, przewidzianym art. 138 k.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2013 r., II SA/ Po 644/13, Lex nr 1414063). Można również spotkać stanowisko, że "literalne brzmienie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż zawarty w nim wymóg "uzgodnienia" - czyli osiągnięcie przez organy współdziałające konsensusu dotyczy wyłącznie przypadku wydania decyzji pozytywnej, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Powyższy wymóg nie dotyczy natomiast decyzji negatywnej. Organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie (...), Wrocław 2009 r., str. 229 oraz wyrok WSA Poznaniu z dnia 21 października 2010 r., II SA/Po 411/2010 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., II SA/Wr 689/14). Sądy podzielające powyższy pogląd wskazują przy tym, iż wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2011 r., IV SA/Po 751/2010). Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, po uzyskaniu negatywnego uzgodnienia z RDOS nie może wydać decyzji pozytywnej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2014 r. IV SA/Po 717/13/ Lex nr 1437715). Jednakże w realiach niniejszej sprawy okolicznością podstawową, na którą nie zwróciły żadnej uwagi organy obu instancji (w przeciwieństwie do organu uzgadniającego w postanowieniu z dnia 9 marca 2015 r.) w wydanych decyzjach było rozstrzygnięcie, czy zamierzone przedsięwzięcie było zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co nasuwa już na pierwszy rzut oka wątpliwości. Obowiązkiem podstawowym i niejako wstępnym organów była analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. – uchwała nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 11 grudnia 2003 r. w odniesieniu do działki zainwestowania – w szczególności w części dotyczącej zapisów § 4, § 7, § 13 i § 30 tejże uchwały. Jak to już wcześniej wyjaśniono, wydanie decyzji – w myśl art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. – następuje po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących. W ocenie sądu cytowany przepis art. 80 ust. 2 cyt. ustawy w zdaniu pierwszym zawiera normę, która wprowadza podstawowe kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten zobowiązuje zatem organ do oceny tej inwestycji pod kątem zgodności z planem miejscowym. Wobec tego, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania wpływu planowanej inwestycji na środowisko (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2014 r., II SA/Wr 48/14 wraz z glosą aprobującą K. Gruszeckiego, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa, 2015, Nr 4, s. 31 i n.). Tego rodzaju uchybienie procesowe po stronie organu I instancji naruszające podstawowe zasady postępowania wyjaśniającego z art. 7 i 77 k.p.a., a więc pominięcie przez organ oceny zamierzenia pod kątem zgodności z planem miejscowym, stanowiło dostateczną podstawę dla organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, chyba że w oparciu o zebrany materiał dowodowy można było to rozstrzygnąć w postępowaniu odwoławczym. Jednakże organ odwoławczy pomijając ten zasadniczy problem skorzystał z przepisu art. 136 k.p.a. i zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. po raz drugi o uzgodnienie planowanego zamierzenia, co według Sądu nastąpiło z przekroczeniem uprawnień wynikających z tego przepisu. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu przeprowadzić jedynie "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", natomiast uzupełnianie i weryfikacja raportu oraz uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień – art. 3 ust. 1 pkt 8 u.i.o.ś. w toku oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zdaniem Sądu, przekracza granicę uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie. Działanie takie w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., albowiem od decyzji wydanej przez organ II instancji po przeprowadzeniu kompletnego postępowania wyjaśniającego, odwołanie nie służy w toku instancji, a nadto strona traci uprawnienie kwestionowania postanowienia uzgodnieniowego po myśli art. 142 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. wyroki NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2015 r., IV SA/Po 1400/14). Nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego zajętego w odpowiedzi na skargę, abstrahując od zasadniczej w niniejszej sprawie kwestii zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym o czym organ w całości zapomina, że art. 138 § 2 k.p.a. nie pozwalał wydać decyzji kasacyjnej z uwagi na brak naruszeń przepisów postępowania po stronie organu I instancji. Sąd orzekający w tej sprawie wskazał już na czym te istotne dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenia przepisów postępowania polegały. Dlatego gdyby organ odwoławczy pozytywnie ocenił zgodność planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym i to w uzasadnieniu swej decyzji wykazał, to miał pełne podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy celem przeprowadzenia prawidłowo oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia przez organ I instancji zgodnie z zasadami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jednakże organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji nie rozstrzygnął tego podstawowego zagadnienia, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego (art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) Z tych też względów Sąd uchylił decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W toku ponownego postępowania organy wezmą pod uwagę wskazania i oceny zawarte w niniejszym wyroku, zwłaszcza co do postępowania wyjaśniającego, w toku którego należy zacząć od oceny zgodności planowanego zamierzenia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w następnej kolejności przystąpić do weryfikacji sporządzonego raportu i pozostałych czynności omówionych wcześniej w tym wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 p.p.s.a.