IV SA/Po 1400/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia – [...],[...] Stowarzyszenie [...] Oddział w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność pkt 1 zaskarżonej decyzji; 2. uchyla pkt 2 zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Stowarzyszenia - [...] kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postepowania; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz [...] Stowarzyszenie [...] Oddział w P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. IV SA/Po 1400/14 Uzasadnienie W dniu 07.04.2006 r. do Prezydenta Miasta P. wpłynął wniosek firmy [...] Sp. z o.o. w W. (dalej także inwestor) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków mieszkalnych z towarzyszącymi usługami, garażami, infrastrukturą - [...] przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ark. [...] obręb W., dz. nr [...] cz. ark [...], obręb W., położonych na obszarze ograniczonym ulicami D.W. – O. – K. – Ch., położonym w centrum miasta P., w obrębie [...], w miejscu zabytkowego Stadionu im. Sz. (zwanej dalej również przedmiotową inwestycją). Dodatkowo pismem z dnia 2 lipca 2009 r. wnioskodawca przedstawił kopię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] czerwca 2009r. oraz kopię postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].09.2009r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł wnioskodawca, firma [...] Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej także SKO) decyzją z dnia [...].05.2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P . W wyniku skargi złożonej przez firmę [...] Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16.02.2011r. o sygn. IV SA/Po 712/10 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].09.2009r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku m.in. wskazano, że Prezydent dokonał nieuprawnionego zawężenia pojęcia działka sąsiednia ograniczając analizę urbanistyczną jedynie do części wyznaczonego obszaru analizowanego, czego następstwem jest nieprawidłowe określenie sąsiedztwa plaN. nej inwestycji. Nadto Sąd wskazał, że odmowa wydania warunków zabudowy może nastąpić tylko, gdy zachodzi wyraźna sprzeczność plaN. nej inwestycji z przepisem nakładającym jakieś ograniczenia. Zdaniem Sądu niedopuszczalnym i nie znajdującym oparcia w przepisach jest przyjęcie, że decyzję o zabudowie wydaje się dla pojedynczych obiektów budowlanych i nie jest możliwe wydanie takiej decyzji z uwagi na sprzeczność plaN. nej inwestycji z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Południowego klina zieleni Miasta P. - część A" i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. ", tj. uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...].11.2011r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o plaN. niu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm., obecnie jt. Dz.U. z 2013r., poz.267 - dalej k.p.a.) ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].01.2012r. Nr [...] uchyliło w/w decyzję Prezydenta P. i przekazało sprawę organowi I instancji. Prezydent Miasta P. kolejną decyzją z dnia [...].09.2012r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m.in., że sporządzono ponowną analizę urbanistyczną i wyznaczono obszar analizowany w promieniu 1071 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej rozporządzenie z 2003 r.). Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy wnioskowanego terenu (3 x 357 m) ustalona od strony ul. D.W. , z której odbywać się będzie główny wjazd na działkę. Tak wyznaczony teren tworzy obszar analizowany o powierzchni blisko 465 ha. Jego szerokość i długość wynoszą niespełna 2,5 km i został on ograniczony: od północy - ulicami: [...] , Pl. W. , K. , G. ; od wschodu - zabudową Osiedla P. ; od południa - terenami ogrodów działkowych - ROD B. , ROD im. P. , ulicą T. ; od zachodu - torami kolejowymi oraz zakładami ZNTK. Na nowo rozpatrując sprawę uwzględniono także rezultat rozstrzygnięcia organów wyższych instancji w sprawie uznania Stowarzyszenia [...] za stronę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r Stowarzyszenie [...] Oddział w P. również zostało dopuszczone jako strona do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż teren objęty ww. wnioskiem znajduje się na obszarze objętym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2011r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulicy D.W. ". Dalej stwierdzono, iż w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. przedmiotowe nieruchomości zlokalizowane są w strefie ZS - południowego klina zieleni otwartej, na terenie US3* - tereny sportu i rekreacji - obiekty sportowe otwarte (niekubaturowe) i kubaturowe w zieleni, położone w obszarze klinowo-pierścieniowego systemu zieleni. Studium dopuszcza rozszerzenie powyższej funkcji o towarzyszące funkcje hotelowo - gastronomiczne, wielobranżowego handlu - lokalizowanych w powiązaniu z zabudową sportowo - rekreacyjną. Dodatkowo teren objęty jest ochroną konserwatorską i należy do zespołu zabytkowego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] , Zespoły urbanistyczno - architektoniczne najstarszych dzielnic miasta wraz z budynkami użyteczności publicznej, sakralnymi, założeniami parkowymi i willowymi, zabytkami architektury przemysłowej i kamienicami. Pismem z dnia 26 lipca 2011 r. znak [...] Miejski Konserwator Zabytków poinformował, że posesja objęta wnioskiem stanowi element zespołu urbanistyczno-architektonicznego W. , wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...].10.1982r. Zdaniem konserwatora projektowana budowa budynków jest niewskazana, gdyż naruszy przestrzenne kompozycje i krajobrazowe wartości zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego oraz wprowadzi dysonans w wielokierunkowe perspektywy i osie widokowe tej części dzielnicy W. Projektowany zespół wpłynie negatywnie na charakter i klimat tego terenu oraz całościowy kontekst historyczny. Wprowadzenie w obrębie Południowego Klina Zieleni kompleksu zabudowy mieszkalnej jest sprzeczne z ideą otwartego systemu zieleni o walorach wypoczynkowo-rekreacyjnych. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. w decyzjach o warunkach zabudowy określa się m.in. obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Dlatego w toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Dróg Miejskich w sprawie obsługi komunikacyjnej inwestycji. Pismem nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. ZDM poinformował, że wnioskowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z towarzyszącymi usługami i garażami podziemnymi (plaN. ne 1500 lokali mieszkalnych), która będzie generowała dodatkowy bardzo duży ruch samochodowy i pieszy na przyległym obszarze musi być poprzedzona przebudową istniejącego układu drogowego, który już obecnie jest niewydolny i funkcjonuje na granicy przepustowości. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania ZDM nie uzgodnił plaN. nej inwestycji budowlanej, której realizacja bez wyprzedzającej budowy/przebudowy układu drogowego przyczyniłaby się do całkowitego paraliżu komunikacyjnego w tym rejonie miasta. Ponadto zdaniem ZDM podana we wniosku o uzgodnienie warunków zabudowy liczba miejsc postojowych (1500m.p.) jest niewystarczająca w stosunku do plaN. nego zagospodarowania (zgodnie z wytycznymi normatywu parkingowego jest minimum 2250 m.p.). Organ I instancji wskazał, że działka objęta wnioskiem leży na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy u.p.z.p. Wnioskodawca przedłożył aktualne opinie w sprawie uzbrojenia terenu (A., E., D. i W. Spółka Gazownictwa). Pismem z dnia 30 maja 2012 r. Urząd Miasta P. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 21 maja 2009 r. i ponownie nie wyraził zgody na realizacje powyższej inwestycji na przedmiotowym terenie. Obszar analizowany cechuje się stosunkowo dużym zróżnicowaniem pod względem funkcji zabudowy. Występują na nim budynki o funkcji: mieszkaniowej wielorodzinnej realizowanej w formie przyulicznych kamienic, mieszkaniowej wielorodzinnej - blokowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcji usługowej (sport i rekreacja, nauka i szkolnictwo wyższe, handel, biura). Znajdują się także tereny zieleni (parki, skwery, tereny koryta rzeki Warty ogródki działkowe), tereny zamknięte kolei (dworzec autobusowy, dworzec kolejowy, ZNTK). Kierując się racjonalnością w sporządzaniu analizy tak rozległego obszaru podzielono go na jednostki. Wyróżniono 60 jednostek charakteryzujących się konkretnymi cechami i formą zabudowy oraz funkcją czy sposobem zagospodarowania terenu. Uznano, że obliczenie wartości średnich wskaźnika jakie może powstać przy bilansowaniu całych jednostek, a nie indywidualnych działek, wcale nie musi być obarczone błędem. Po zidentyfikowaniu podstawowych cech całego obszaru analizowanego scharakteryzowano najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji z zabudową zlokalizowaną w czytelnie wydzielonych kwartałach, ograniczoną ulicami: K.J. , Drogą D., Ojca M.Ż. i D.W. Zdaniem organu I instancji głównie ono waży na wyniku postępowania w kontekście potwierdzenia tudzież wykluczenia możliwości ustalenia parametrów dla nowego zamierzenia. Tak wyznaczony obszar analizowany umożliwia rozstrzygnięcie w sprawie o ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że w obszarze analizowanym nie występuje przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej - z ul. D.W. , ul. Ch. i ul. O. , która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zespołu zabudowy wielorodzinnej z usługami w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla zmierzenia we wnioskowanym kształcie. Wnioskowana inwestycja nie kontynuuje przede wszystkim: linii zabudowy, wysokości oraz sposobu zagospodarowania terenu. Największe zastrzeżenia budzi sposób zagospodarowania terenu zespołem budynków w typie zabudowy blokowej najbardziej zbliżonej do zespołów mieszkaniowych wielorodzinnych znajdujących się po wschodniej stronie rzeki Warty. Pod względem zagospodarowania terenu zamierzenie jako całość jest zupełnie nowym sposobem zaplaN. nia przestrzeni w miejscu stadionu i jego otoczeniu. Inwestycja rozcina w poprzek teren wprowadzając zabudowę charakterystyczną dla osiedli z obrzeży miasta, a nie strefy śródmiejskiej. Stąd propoN. ne rozwiązanie uznano za takie, które nie kontynuuje przeważających cech zagospodarowania terenu, wręcz rażąco rozbiją istniejąca, choć faktycznie w części mocno zdewastowaną, strukturę w rejonie stadionu terenów rekreacyjno - sportowo - usługowych. Największe zastrzeżenia budzi przede wszystkim funkcja i skala wnioskowanej zabudowy sytuowanej na terenie ok. 109 364m2 rezerwowanym pod inne cele niż mieszkalne. Podkreślono, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz warunków zabudowy, w tym określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno następować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu winna być traktowana jako wyjątek do tej zasady. Inny jest bowiem zakres planów miejscowych, a inny decyzji ustalających warunki zabudowy. Decyzje o warunkach zabudowy nie mogą zastępować planów miejscowych. Co do zasady, decyzje o warunkach zabudowy winny być zatem wydawane dla pojedynczych obiektów budowlanych, stanowiących uzupełniającą zabudowę na obszarach już zagospodarowanych. W orzecznictwie i doktrynie dopuszcza się w niektórych przypadkach wydanie decyzji dla więcej niż jednego obiektu, ale wówczas konieczne jest ustalenie warunków zabudowy osobno dla każdego z nich. Decyzje o warunkach zabudowy mogą dotyczyć obszarów zagospodarowanych. Winny być wydawane dla zabudowy uzupełniającej. Tylko w przypadku takich obszarów można ustalić parametry nowej zabudowy, które będą stanowiły kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje te nie nadają się dla zagospodarowania terenów wolnych od zabudowy. Takie tereny winny być zagospodarowanie w oparciu o plany miejscowe. Tylko plany takim terenom zapewnią ich zagospodarowanie z zachowaniem ładu przestrzennego. Przy opisanych w tej decyzji uwarunkowaniach inwestycja w plaN. nym kształcie będzie stanowiła precedens, umożliwiający dalsze przekształcenie się także innych terenów w obrębie klina zieleni w tereny zabudowane o funkcji innej niż sportowa, czy rekreacyjna. Reasumując przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazała brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Stwierdzono brak predyspozycji całego terenu do zabudowy wielorodzinnej. W związku z tym nie znaleziono uzasadnienia dla specjalnego potraktowania inwestycji i ustalenia dla niej wymagań na innych zasadach. Warunek wynikający z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Po wykazaniu nie spełnienia warunku kontynuacji rozpatrzono możliwość ustalenia wymagań zgodnie ze złożonym wnioskiem. Przepisy rozporządzenia z 2003 r. dopuszczają ustalanie wymagań dla nowej zabudowy na innych zasadach. Wymaga to jednak każdorazowo uzasadnienia. W sprawie kluczowe jest ustalenie, czy na innych od standardowych zasadach uprawnione jest ustalenie linii zabudowy i wysokości budynku. Przytaczając treść § 4 i § 7 rozporządzenia z 2003 r. wskazano, że po tej samej stronie ulicy brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy dla nowego przedsięwzięcia w opisanych na wstępie odległościach dla pojedynczych budynków, jak i całego zespołu. Stąd nie mają zastosowania przepisy § 4 pkt 1-3 w/w rozporządzenia. Podobnie rzecz się ma ze zróżnicowaną wysokością budynków, która w przypadku tych najwyższych nawiązuje do wysokich budynków usługowych w rejonie placu A. położonego kilkaset metrów na północny zachód od terenu inwestycji. W analizie każdorazowo należy preferować funkcję dominującą i przeważającą w najbliższym otoczeniu. Ewentualne odstępstwa (przed ich dopuszczaniem) należy szczegółowo zbadać, a w przypadku potwierdzenia predyspozycji terenu pod nową funkcję, uzasadnić. Wyklucza się automatyczne dopuszczanie dowolnej funkcji i formy zabudowy zgodnej z żądaniem Inwestora, kontynuującej zaledwie część parametrów zabudowy sąsiedniej lub nawiązującej do pojedynczych obiektów, które miały by być przeniesione na zamierzenie o diametralnie odmiennej, większej skali. Przedmiotowy obszar w aktualnym Studium wskazany jest jako teren o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowaniu, ogrody, specjalistyczne tereny zieleni parków, tereny sportu i rekreacji. Ponadto przedmiotowy teren stanowi część opisanego klina zieleni. Przywołując definicję ładu przestrzennego organ I instancji wskazał, że istnieje całkowita rozbieżność między stanowiskiem inwestora a organu, co do sposobu i możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu. Mając na uwadze lokalizację i miejscowe uwarunkowania przestrzenne w rejonie ul. D. W. , Ch. i O. w kontekście spełnienia warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy sąsiedniej, zdaniem organu zamierzenie godzi w zastany stan i narusza zasady kształtowania ładu przestrzennego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego wystąpiono do właściwej w sprawie jednostki z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust 4 i 5 oraz art. 64 ust 1 u.p.z.p. Omawiana decyzja została wydana po uzyskaniu opinii ZDM - opinia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. - i Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zarząd Dróg Miejskich nie uzgodnił plaN. nej inwestycji, co uniemożliwia określenie wymagań, o których mowa w art. 54 ww. ustawy w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ze względu na negatywne rozstrzygnięcie, z powodu nie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i naruszenia ładu przestrzennego, odstąpiono także od uzgadniania projektu negatywnej decyzji z Miejskim Konserwatorem Zabytków (ten w przypadku przedłożenia takiego projektu umorzyłby postępowanie). W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].01.2013r. nr [...] utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji m.in. wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami, zaś analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi pod względem formalnym istotnych zastrzeżeń. W tym zakresie postępowanie przeprowadzono w sposób wyczerpujący. Jednak w ocenie Kolegium z przeprowadzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy wynika możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wydając decyzję odmowną powinien w sposób nie budzący wątpliwości (czego nie uczyniono w niniejszej sprawie) wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w u.p.z.p., uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Podkreślono, że postępowanie przed organem I instancji było wyczerpujące pod względem dowodowym i nie zachodzi konieczność jego uzupełnienia. Jednocześnie stwierdzono, iż w rozpatrywanym przypadku Kolegium nie może skorzystać ze swoich uprawnień merytoryczno-reformacyjnych, a więc orzec co do istoty sprawy. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdetermiN. ny jest bowiem zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a. Z kolei z przepisów art. 136 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, ze organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy może prowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, natomiast w niniejszym przypadku zachodziłaby konieczność sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od początku i w całości, do czego Kolegium nie ma ani umocowania ani możliwości technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17.10.2013r. o sygn. IV SA/Po 497/13 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] , uznając, iż decyzja ta narusza przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie rozstrzygniecie następuje po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania, jeżeli organ odwoławczy zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji. Jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynika, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nie zgadzając się z jego stanowiskiem zaprezentowanym w tej decyzji. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie organu II instancji utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji, a zarazem kwestionujące prawidłowość tej decyzji, co jest niedopuszczalne. W sytuacji, kiedy organ II instancji doszedł do wniosku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie warunków zabudowy dla plaN. nej inwestycji winien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie Sąd wyjaśnił w jakich okolicznościach organ I instancji powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a w jakich okolicznościach decyzje kasacyjną. Sąd zaakcentował, że argumentacja Kolegium przedstawiona w motywach rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji pozbawiona jest wewnętrznej spójności. Zatem nie jest możliwe jednoznacznie wskazanie, jakimi argumentami kierował się organ II instancji rozstrzygając o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2012 r. Z jednej bowiem strony Kolegium stwierdza, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi pod względem formalnym istotnych zastrzeżeń i w tym zakresie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Natomiast z drugiej strony Kolegium wskazuje, że nie może skorzystać ze swoich uprawnień merytoryczno-reformacyjnych, ponieważ w niniejszym przypadku zachodziłaby konieczność sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od początku i w całości. Zatem już z tego powodu, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy należało uchylić zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że organ pomimo prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia z 2003 r. ograniczył bezpodstawnie swoją analizę tylko do obszarów oznaczonych w analizie jako Jednostka 1 i 2, gdy tymczasem jednostek takich organ wyróżnił aż 60. Powyższe naruszenie spowodowało, że przeprowadzona wybiórczo analiza uniemożliwiła w prawidłowy sposób odniesienie się do zagospodarowania przestrzennego terenu, który stanowi z kolei punkt odniesienia dla plaN. nej inwestycji. Sąd stanął na stanowisku, że skoro analiza terenu została zawężona tylko do ograniczonego obszaru, to konsekwencją tego jest przedwczesne stanowisko organów administracji, że dla plaN. nego zamierzenia brak jest podstaw prawnych do ustalenia wymagań określonych w § 4 (dot. obowiązującej linii zabudowy) i w § 7 (dotyczącym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) rozporządzenia z 2003 r. Konkludując wskazano, że rozpatrując wniosek skarżącej o wydanie warunków zabudowy organy nie zastosowały się do wytycznych WSA w Poznaniu wskazanych w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r., a ponadto organ II instancji naruszył prawo procesowe w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy. Nakazano, by organ rozpoznając sprawę ponownie przeprowadził postępowanie mając na względzie uwagi poczynione w tymże uzasadnieniu i w zależności od poczynionych ustaleń wydał właściwe rozstrzygniecie zgodnie z art. 138 § 1 bądź § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].10.2014r. nr [...] w pkt 1 uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...].09.2009 r. w całości i w pkt 2 ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków mieszkalnych z towarzyszącymi usługami, garażami, infrastrukturą - N. W. , przewidzianego do realizacji na terenie działek nr ewid. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] ark. [...] , obręb D.W. , dz. nr [...] (o zmienionym numerze z [...] ) cz. ark [...] , Obręb W. . W uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania i wskazało, że mając na względzie normę zawartą w art.153 p.p.s.a. oraz uwzględniając przeprowadzoną ponownie analizę urbanistyczną przez uprawnioną osobę orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...].09.2009 r. oraz o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w osnowie. Następnie Kolegium szczegółowo opisało warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji. Wskazano, że w celu rozstrzygnięcia o potencjalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, organ odwoławczy przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki, której dotyczył wniosek. Ze względu na front przedmiotowej działki (357 m), obszar analizowany wyznaczono w promieniu 1.071 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem z 2003r. Przyjęto minimalny obszar analizowany, ponieważ większy zasięg analizy nie wpływa na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tak wyznaczony teren tworzy obszar analizowany o powierzchni blisko 465 ha, jego szerokość i długość wynoszą niespełna 2,5 km i został on ograniczony: od północy – ul: [...] , pl. W. , K. , G. ; od wschodu - zabudową os. P. ; od południa - terenami ogrodów działkowych - ROD B. , ROD im. P. , ul. T. ; od zachodu - torami kolejowymi oraz zakładami ZNTK. Odnosząc się po kolei do warunków wymagań stawianych w art. 61 ust 1 u.p.z.p. wyjaśniono, iż warunek pkt 1 można uznać za spełniony tylko w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wyżej wymienionym. W obszarze analizowanym występują budynki o podobnych parametrach, jak wnioskowana inwestycja. Wobec powyższego stwierdzono, iż możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do ul. D.W. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Do wniosku dołączono zapewnienie dostaw mediów. Działka stanowiąca teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Mając powyższe na uwadze stwierdzono się, że jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ został spełniony postulat łącznego spełnienia wszystkich warunków art.61 ust. 1-5 u.p.z.p. W toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. inwestor wraz z pismem z dnia 8.10.2014r. przedłożył aktualne zapewnienia gestorów mediów o możliwości ich zabezpieczenia dla planowanego przedsięwzięcia. Kolegium wystąpiło o uzgodnienie opracowanego projektu decyzji przez ZDM w P. w zakresie obsługi komunikacyjnej. Zarząd Dróg Miejskich w P. nie wypowiedział się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji o uzgodnienie, zatem stosownie do treści art. 53 ust. 5, w zw. z art. 60 ust.1 i art. 64 ust.1 u.p.z.p. uzgodnienie uznano się za dokonane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wystąpiło również pismem z dnia [...].07.2014r. do Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., czy na terenie objętym wnioskiem znajdują się istniejące obiekty na tym terenie, które: podlegają ochronie jako: budynki użyteczności publicznej, obiekty sakralne, założenia parkowe i willowe, zabytki architektury przemysłowej albo jako kamienice budowane w różnych stylach. Pismem z dnia 5.08.2014r. Miejski Konserwator Zabytków w P. oświadczył, że takich obiektów nie ma, zatem uzgodnienie w tym zakresie nie było konieczne. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p. polegające na nie spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p. polegające na niewłaściwym uznaniu, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p. polegające na braku kontynuacji funkcji oraz przeznaczenia terenu, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 oraz art.77 § 1 k.p.a. polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu danej sprawy w związku z wadliwym wykonaniem analizy stanu terenu planowanej inwestycji oraz otaczającego go obszaru przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik postępowania w sprawie, tj. art. 138 § 2 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2009 roku, nr [...] , i wydaniu decyzji zmieniającej, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie pozwalał organowi II instancji wydać decyzję zmieniającą decyzję organu II instancji orzekającą co do istoty sprawy; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik postępowania w sprawie, tj. art. 136 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu we własnym zakresie postępowania dowodowego, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik postępowania w sprawie, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez rażące odstąpienie przez organ II instancji od stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] maja 2010 roku, nr [...] , a także decyzji z dnia [...] stycznia 2013 roku, nr [...], bez żadnego należytego uzasadnienia zmiany tego stanowiska. Skargę wniosło również Stowarzyszenie [...] (zwane dalej SARP) wnosząc o jej uchylenie w całości. SARP zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji, od której strona nie wniosła odwołania i która w dacie orzekania nie obowiązywała, albowiem została już wcześniej uchylona wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 712/10, 2) rażące naruszenie art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o istocie sprawy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. 3) rażące naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - niedokładne ustalenie przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy i niedokonanie ustaleń odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i zawarcie w decyzji sprzecznych w tym zakresie postanowień; - oparcie zaskarżonej decyzji na analizie funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu sporządzonej niezgodnie z treścią obowiązujących przepisów i w konsekwencji nierzetelnej; - brak zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w treści decyzji, uzasadnienia dla ustalenia wysokości planowanej zabudowy oraz linii zabudowy na zasadzie odstępstwa na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. oraz § 7 ust. 4 tego rozporządzenia; - wydanie decyzji niekompletnej, bez wymaganego załącznika w postaci części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. 4) rażące naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. w. zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm. - dalej u.o.z.) poprzez nieuzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z konserwatorem zabytków. 5) naruszenie art. 10 § k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zaskarżonej decyzji zarzucono również: 1. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p., art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm. - dalej u.i.o.ś.) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie wymagało wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, i w efekcie wydanie decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej z udzieloną dla zamierzonego przedsięwzięcia decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, 2. naruszenie art. 72 ust. 6 u.i.o.ś. poprzez niepodanie przez organ II instancji do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, 3. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne określenie w treści decyzji organu II instancji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, polegające na określeniu rodzaju inwestycji jako "budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych" bez wskazania jaka ilość budynków, może się składać na daną inwestycję, 4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. poprzez niedokonanie przez organ analizy parametrów poszczególnych obiektów w obszarze analizowanym i rażące uproszczenie analizy polegające na analizowaniu zabudowy wydzielonych w obszarze analizowanym "podobszarów", do czego brak podstawy w treści obowiązujących przepisów, 5. naruszenie § 7 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003r. poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi projektowanej zabudowy na poziomie zdecydowanie wyższym niż istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich i zdecydowanie wyższym niż średnia w obszarze analizowanym, w sytuacji, gdy z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy nie wynika uzasadnienie dla zastosowania tak daleko idącego odstępstwa od ogólnych zasad wyznaczania wysokości projektowanej zabudowy, 6. naruszenie § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003r. poprzez ustalenie w miejsce wymaganej jednej obowiązującej linii zabudowy aż czterech linii zabudowy i to "nieprzekraczalnych" w sposób całkowicie dowolny, w sytuacji, gdy z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy nie wynika uzasadnienie dla zastosowania tak daleko idącego odstępstwa od ogólnych zasad wyznaczania obowiązującej linii zabudowy, 7. naruszenie § 9 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003r. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozbawionej załącznika graficznego w postaci części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenia [...] wskazano, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 61 u.p.z.p., gdyż na potrzeby postępowania został zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2003r. wyznaczony obszar analizowany (według zaleceń Sądu) i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy, w wyniku czego ustalono, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, że na tym terenie występuje zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji funkcji oraz przeznaczenia terenu. Dlatego uchylono decyzję organu I instancji, z uwagi na to, że organ I instancji mimo prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego (60 jednostek terenowych) ograniczył bezpodstawnie swoją analizę tylko do 2 jednostek, oraz oparł rozstrzygnięcie na elementach ocennych, nie znajdujących potwierdzenia w przepisach prawa, i orzeczono co do istoty. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenia [...] powtórzono argumentację w zakresie ograniczenia analizy jedynie do 2 jednostek terenowych. Ponadto wyjaśniono, iż art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytoryczno-reformatoryjne. A zatem zgodnie z tym przepisem Kolegium było władne uchylić decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy z uwagi na stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa i orzec co do istoty. Ponadto w niniejszym przypadku Kolegium związane było wytycznymi Sądu, który zobowiązał organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w oparciu o ponownie sporządzoną analizę urbanistyczną obejmującą poszerzony, według wskazań Sądu, teren analizy. Przypomniano, że Sąd nie zakwestionował prawidłowości sporządzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej. Stwierdził jedynie, że organ bezpodstawnie ograniczył ją do tylko 2 jednostek terytorialnych wobec 60 przez niego wyróżnionych. To właśnie ta analiza została przyjęta przez Kolegium na potrzeby postępowania odwoławczego, z tym, że zgodnie z wytycznymi Sądu poszerzono jej zakres. Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. w piśmie z dnia 09.02.2015r. m.in. wskazał, że w zaskarżonej decyzji pojawił się błąd w zakresie oznaczenia uchylanego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wada ta nie miała jednak zdaniem inwestora charakteru kwalifikowanego. W przedmiotowym rozstrzygnięciu błędnie wskazano bowiem, iż uchyleniu podlega decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...].09.2009 r. Logika wywodu organu odwoławczego w żaden sposób jednak nie nawiązuje do wspomnianej decyzji, to jest nie wynika z niej aby rzeczywistą intencją SKO było uchylenie decyzji wydanej ponad 5 lat temu. Tym samym na skutek porównania treści rozstrzygnięcia z aktami administracyjnymi oraz treścią uzasadnienia nie ulega wątpliwości, że opisane wyżej nieprawidłowe oznaczenie decyzji stanowi oczywistą omyłkę. Powyższe znalazło swoje potwierdzenie w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].12.2014 r., w którym zaskarżona decyzja została sprostowana. Tym samym SKO przywróciło zaskarżonej decyzji treść wolną od omyłek pisarskich, a jednocześnie uczyniło zarzut stawiany przez skarżącego bezprzedmiotowym - w szczególności wobec niezaskarżenia ww. postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...].12.2014r. Nr sprawy [...], [...] sprostowało oczywiste omyłki w decyzji SKO w P. z dnia [...].10.2014r. nr [...] , którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...].09.2012r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy kompleksu budynków mieszkalnych wraz z usługami, przewidzianych do realizacji na działkach nr [...] ,[...] ,[...] , [...] , [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz [...] w rejonie ulic D.W. , O. , K. , Ch. w P. i którą ustalono warunki zabudowy dla tego zamierzenia, w ten sposób, że: 1/na pierwszej stronie decyzji - w wierszu 12 w miejsce "od decyzji" wpisano "po uchyleniu decyzji", 2/ na pierwszej stronie - w wierszu 15 w miejsce "[..].02.2011" wpisano "[...].10.2013", 3/ na pierwszej stronie - w wierszu 4 od dołu i na stronie drugiej - wiersz 2 od dołu w miejsce "nr [...] z dnia [...].09.2009" wpisano "nr [...] z dnia [...].09.2012r." Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. w kolejnym piśmie z dnia 13.04.2015r. wniósł o oddalenie obu skarg. W obszernym uzasadnieniu wskazano m.in., że niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy w sytuacji gdy organ I instancji odmówił ich ustalenia, oznaczałaby ubezwłasnowolnienie organu II instancji. Przypomniano, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia Prezydent Miasta P. wydał decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia z dnia [...].06.2009 r., nr [...] , która to decyzja jest ostateczna. Oceniono, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...].10.1982 r. o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków nie została wprowadzona do obrotu prawnego wobec tego nie wywołała ona żadnych skutków prawnych. Wobec powyższego obszar określony w decyzji nr [...] z dnia [...].10.1982r. nie podlega ochronie konserwatorskiej i - tym samym - nie obowiązuje wymóg uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z organami konserwatorskimi. Podkreślono, że przedmiotowy obszar, ani obiekty na nim się znajdujące nie są objęte ochroną konserwatora. Wyjaśniono też, iż z regulacji u.p.z.p. nie wynika obowiązek precyzowania liczby obiektów na etapie ustalania warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Wskazano, że dopuszczalne jest zaprezentowanie wyników analizy przez odniesienie ich do wyróżnionych jednostek (obszarowych) o względnie jednorodnym charakterze urbanistycznym i uśrednienie parametrów oraz cech zabudowy zlokalizowanej w obrębie tych jednostek. Zaakcentowano, iż w niniejszej sprawie sposób przedstawiania wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, kwestionowany w skardze, był już przedmiotem kontroli sądowej. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17.10.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 497/13, oceniając legalność decyzji SKO z dnia [...].01.2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].09.2012 r. nie zakwestionował samego faktu wyróżnienia w obszarze analizowanym 60 jednostek i uśrednienia parametrów zabudowań znajdujących się w ich obrębie, a jedynie to, iż rzeczywista analiza objęła tylko dwie z tych jednostek Stowarzyszenie [...] w piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2015r. odnosząc się do treści pisma pełnomocnika Uczestnika postępowania z dnia 13.04.2015r. wskazało, iż pozostaje ono w rażącej sprzeczności z obowiązującym prawem. Podniesiono, że do treści merytorycznej i interpretacji prawnej przepisów, obowiązujących ustaw i rozporządzeń wskazanych w w/w piśmie w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i opinii Konserwatora zabytków, nie można się ustosunkowywać z racji ich niespójności, pomylenia pojęć i faktów. Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem podstawowych przepisów prawa, tj. poza zarzutami Skarżących zawartych w skargach. Decyzja ta jest niezgodna z § 3 ust. 1 pkt 53 oraz 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. w zakresie określającym, iż przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest każda zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha - a ponieważ teren inwestycyjny - wszystkich działek objętych wnioskiem o warunki zabudowy liczą ponad 115.842 m/kw , czyli ponad 11 ha - to zgodnie z zaskarżoną decyzją 22% tejże powierzchni daje ponad 25 tyś m/kw tj. 2,5 ha powierzchni zabudowy w niniejszej sprawie - czyli zgodnie z w/w przepisem, który ustanawia granicę 2 ha - niewątpliwie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Ponadto zaskarżona decyzja stanowi rażące naruszenie prawa w zakresie dotyczącym pkt 56 ppkt b) zgodnie z którym garaże, parkingi (...) o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, również należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym bezwzględnie przedsięwzięcie to zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, chociażby z uwagi na to, iż teren ten znajduje się w pradolinie Warty, z licznymi wodami - rzekami podziemnymi. Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja jest oczywiście niezgodna z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., albowiem decyzja stanowi iż : "Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...)", pomimo iż Analiza urbanistyczna wykonana przez dr inż. arch. A.K.-P., w pkt 5) podaje, iż taka decyzja jest wymagana. Skarżący podniósł również, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 53 ust. 4 pkt 2) w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - albowiem zgodnie z tym przepisem decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się obligatoryjnie po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską. Konieczność uzgodnienia potwierdza sporządzona w sprawie analiza obszaru, czego jednak jak wynika z akt sprawy nie uczyniono. Stowarzyszenie [...] w piśmie procesowym stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 23 kwietnia 2015r. odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę z dnia 9 lutego 2015 r., oraz w piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2015 r., a także stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, wskazało, że fakt sprostowania decyzji (i to nieprawomocnym postanowieniem) nie konwaliduje naruszenia prawa którego dopuścił się organ II instancji, albowiem naruszenie to nie należy do kategorii tego rodzaju błędów, do których naprawienia znajduje zastosowanie instytucja sprostowania wskazana w art. 113 § 1 kpa. Powołując się na orzecznictwo wskazano, iż istnieje zakaz merytorycznej ingerencji sprostowaniem w treść orzeczenia co powoduje, że nie każdy element decyzji może podlegać sprostowaniu. W świetle powyższego, naruszenia popełnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] października 2014 r., znak [...] w żadnym wypadku nie mogą zostać sklasyfikowane, jak życzyłby sobie tego uczestnik postępowania, jako "oczywiste omyłki", które podlegają sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 kpa. W dalszej części Stowarzyszenie [...] podtrzymało zarzuty podnoszone w skardze. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługiwały na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków mieszkalnych z towarzyszącymi usługami, garażami, infrastrukturą - N. W. przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] ,[...] , [...] ark. [...] obręb W. , dz. nr [...] cz. ark [...] , obręb W. , położonych na obszarze ograniczonym ulicami D.W. - O. - K. - Ch. , położonym w centrum Miasta P. , w obrębie Południowego Klina Zieleni, w miejscu zabytkowego Stadionu im. Sz. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należało ocenić, czy dopuszczalne było sprostowanie przez SKO w P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2014 r. wydanej w sprawie o sygn. akt: [...] . Skarżący SARP zarzucił bowiem w skardze rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji, od której strona nie wniosła odwołania i która w dacie orzekania nie obowiązywała, albowiem została już wcześniej uchylona wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 712/10. Zarzucono, że zaskarżoną decyzją SKO rozpoznawało odwołanie wniesione od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] . Tym samym, orzekając o uchyleniu decyzji nr [...] SKO w P. wydało orzeczenie co do decyzji, której odwołanie nie dotyczyło i której od ponad 3 lat nie ma już w obrocie prawnym. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji z dnia [...].10.2014r. SKO nie odniosło się w żaden sposób do decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] , w szczególności nie orzekło o uchyleniu tejże decyzji. W tym miejscu należy wskazać, iż SKO w P. postanowieniem z dnia [...].12.2014r. sprostowało oczywiste omyłki w swej decyzji z dnia [...].10.2014r. nr [...] , w ten sposób, że: 1/ na pierwszej stronie decyzji - w wierszu 12 w miejsce "od decyzji" wpisano "po uchyleniu decyzji", 2/ na pierwszej stronie - w wierszu 15 w miejsce "[...].02.2011" wpisano "[...].10.2013", 3/ na pierwszej stronie - w wierszu 4 od dołu i na stronie drugiej - wiersz 2 od dołu w miejsce "nr [...] z dnia [...].09.2009" wpisano "nr [...] z dnia [...].09.2012r." Mając powyższe na uwadze trzeba wyjaśnić, iż przedmiotem sprostowania w trybie określonym w art.113 k.p.a. są "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że błąd pisarski to widoczne, wbrew zamierzeniu władzy, niewłaściwe użycie wyrazu, widoczna mylna pisownia albo widocznie nie zamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone powyższym przepisem. Przyjęta w nim klasyfikacja wadliwości jest wyczerpująca. Te wady decyzji charakteryzuje ich oczywistość, stanowiąca równocześnie normy dopuszczalności sprostowania. Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia. Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego, czy też innego, wynikać powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku czy też innymi okolicznościami. Oczywista omyłka w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu to widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu (uzasadnienie wyroku NSA w Krakowie z dnia 10 lutego 1994 r., SA/Kr 723/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 65, wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., II OSK 940/11, LEX nr 1252239). Na równi z błędami pisarskimi i rachunkowymi potraktowano inne oczywiste omyłki (wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2001 r., II SA 863/00, LEX nr 75522) oraz błędy popełnione w zakresie sprecyzowania danych strony przez określenie miejsca i daty jej urodzenia oraz miejsca zamieszkania (wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 258/07, LEX nr 5052[...] ); W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjęta jest teza, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 398, w którym stwierdzono, że: "1. Nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji (art. 113 § 1 k.p.a.), które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego. 2. Przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji lub mylne zastosowanie przepisu prawnego. 3. Wydane w trybie art. 113 k.p.a. postanowienie o sprostowaniu decyzji (będące reakcją organu I instancji na odwołanie strony), nie noszące jednak cech sprostowania, potraktowane natomiast przez organ jako "integralna część zaskarżonej decyzji", uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji przez NSA") "Sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji" (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 782/12, LEX nr 1264937, a także wyrok NSA z dnia 10.04.2013r. o sygn. I OSK 579/13, publ.LEX nr 1336406) Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA w Lublinie z dnia 13 marca 1998 r., I SA/Lu 1091/96, LEX nr 33532, że "możliwe jest prostowanie wymienionych w art. 113 § 1 k.p.a. okoliczności zaistniałych zarówno w sentencji, jak i uzasadnieniu decyzji, bowiem dopiero łącznie te elementy stanowią decyzję." Jednak słusznie NSA w Szczecinie w wyroku z dnia 19 listopada 1997 r.,SA/Sz 1059/97, LEX nr 32657 stwierdził kategorycznie, że: "Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej decyzji. Rozbieżność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji należy zakwalifikować do omyłki istotnej, która nie podlega naprawieniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a." Pogląd ten podzielił także WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 18.06.2014r., sygn.II SA/Go 371/14, publ. LEX nr 1[...] 6461, gdzie stwierdzono, że "Sprostowanie na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do merytorycznej zmiany orzeczenia i to nawet wówczas, gdy zaistniały rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem, wyrażającym wolę organu. Sprostowaniu nie podlegają wady (błędy i omyłki) istotne m.in. w zakresie konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. W tej formie nie jest zatem możliwe takie ingerowanie w treść decyzji administracyjnej, które - co do zasady - mogłoby przyczynić się do zmiany jej rozstrzygnięcia merytorycznego. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji czy ponownego rozstrzygnięcia w sposób odmienny od pierwotnego." Takie samo stanowisko wcześniej wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12.02.2013r. o sygn. VII SA/Wa 2258/12, publ. LEX nr 1324146), jak również WSA we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 28.06.2012r. o sygn. II SA/Wr 271/12, publ. LEX nr 1258385, m.in. stwierdził, że "Sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. podlegają wyłącznie błędy i omyłki nieistotne. W tym trybie można naprawić jedynie oczywiste przeoczenie, zastosowanie niewłaściwego słowa lub omyłkę pisarską o charakterze ewidentnym, nie wpływającą na treść i zmianę rozstrzygnięcia." Z kolei NSA w Warszawie w wyroku z dnia 10.02.2008r. o sygn.II OSK 258/ 07, publ. LEX nr 5052[...] podzielając stanowisko, że "tryb sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych określony w art. 113 § 1 k.p.a. nie może dotyczyć błędów i omyłek istotnych, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia obowiązującego prawa, stanu faktycznego sprawy oraz konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej" jednocześnie wskazał, że "jako przykłady niedopuszczalności zastosowania tego trybu przywołuje się np. stwierdzenie nieważności decyzji innej niż się zamierzało, czy próbę zmiany przez sprostowanie rozstrzygnięcia sprawy bądź jego przedmiotu." (podobnie: wyrok NSA z 7 listopada 1990 r., II SA 627/90, ONSA 1991, nr 2, poz. 31; wyrok NSA z 19 listopada 1991 r., SA/Wr 1084/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 93; wyrok NSA z 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990, nr 11-12, poz. 398. Z kolei w wyroku NSA z 7 listopada 1990 r., II SA 627/90, ONSA 1991, nr 2, poz. 31 wskazano, "iż zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. sprostowaniu podlegają "błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki". W przepisie tym zatem chodzi o drobne błędy i pomyłki. Do takich nie można zaliczyć błędów co do daty i numeru decyzji w sytuacji, gdy w sprawie wydano kilka decyzji, a organ nadzoru, stwierdzając nieważność jednej z nich, dopiero w odpowiedzi na skargę - niejako mimochodem - oznajmił, iż zaszła w tym zakresie pomyłka, przy czym nie podaje nawet, jakiej decyzji (numer, data) nieważność stwierdził w rzeczywistości." Sąd orzekający podziela powyższy pogląd, że sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. podlegają wyłącznie błędy i omyłki nieistotne polegające na oczywistym przeoczeniu, zastosowaniu niewłaściwego słowa lub omyłki pisarskie o charakterze ewidentnym, nie wpływające na treść i zmianę rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest zastosowanie sprostowania w trybie art.113 k.p.a. w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji innej niż się zamierzało, czy też analogicznie jak w rozpatrywanym przypadku, uchylenia decyzji innej niż się zamierzało. W istocie prowadzi to bowiem do zmiany zapadłego rozstrzygnięcia. Sądowi orzekającemu znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2007 r. o sygn. VII SA/Wa 672/07, publ. LEX nr 500915, gdzie stwierdzono, że zmiana daty oraz dopisanie daty i znaku decyzji, nie jest istotnym błędem. Ze stanu faktycznego tej sprawy wynika jednak, że zmiana daty dotyczyła jedynie daty wydania kontrolowanej decyzji oraz opuszczenie daty i znaku innej decyzji. Były to więc błędy tego rodzaju, że ich oczywistość można było stwierdzić porównując treść decyzji z jego uzasadnieniem oraz zawartymi w aktach dokumentami i możliwe było uznanie, że miały one charakter oczywistych omyłek. Błędy te ponadto dotyczyły jedynie rubrum decyzji, a nie samej sentencji. Sądowi znany jest również wyrok NSA z dnia 26.06.2012r. o sygn.II GSK 812/11, publ. LEX nr 1217423, gdzie m.in. stwierdzono, że sprostowanie polegające na zmianie oznaczenia numeru decyzji nie stanowi ingerencji w jej merytoryczne rozstrzygniecie i należy je rozpatrywać w kategorii oczywistej omyłki. Jednakże ze stanu faktycznego tej sprawy wynika, że organ określając numer decyzji, którą utrzymuje w mocy omyłkowo wskazał, że jest to numer [...] zamiast [...]. Przy czym inne elementy, które definiują konkretną decyzję, tj. jej data i rodzaj zostały wskazane w sposób prawidłowy. Błąd dotyczył tylko trzeciej cyfry numeru decyzji, pozostałe elementy konkretyzujące decyzję wskazane zostały w tej decyzji w sposób prawidłowy. Sąd aprobuje pogląd, że nie podlegają sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne. W ocenie Sądu takie właśnie omyłki wystąpiły w zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...].10.2014r. Podkreślić należy, że w tejże decyzji nie doszło jedynie do wadliwego jednostkowego podania daty, czy numeru decyzji, lecz do całej sekwencji omyłek. Po pierwsze wadliwie w rubrum decyzji wpisano, że zaskarżoną decyzję z dnia [...].10.2014r. wydano "po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...].01.2013r." (zamiast prawidłowo: po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta P. z dnia [...].09.2012r. nr [...] ) Punktem 1 postanowienia z dnia [...].12.2014r. sprostowano ten błąd w ten sposób, że tej części rubrum nadano brzmienie: "po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. po uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...].01.2013r." Sprostowanie to nie doprowadziło do usunięcie pomyłki, gdyż nadal nie wiadomo z tej treści odwołanie od jakiej decyzji było przedmiotem rozpatrzenia. Po drugie sprostowano datę wyroku WSA w Poznaniu z błędnej "16.02.2011r.", na prawidłową "17.10.2013r." Wadliwie jednak wpisano dalej w rubrum zaskarżonej decyzji (a czego nie sprostowano), że wyrokiem tym uchylono zaskarżoną (z punktu widzenia SKO) decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić należy, że z punktu widzenia SKO w P. zaskarżoną decyzją była decyzja Prezydenta P. z dnia [...].09.2012r. nr [...] , której WSA w Poznaniu w/w wyrokiem nie uchylił, gdyż uchylił jedynie decyzję organu II instancji, tj. SKO z dnia [...].01.2013r. Po trzecie już w sentencji sprostowano pkt 1 zaskarżonej decyzji uchylający decyzję organu I instancji będącą przedmiotem rozpatrzenia odwołania wpisując w miejsce wadliwej daty i numeru prawidłową datę i numer decyzji Prezydenta Miasta P. . Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że przedmiotem sprostowania nie są nieistotne drobne błędy i pomyłki, lecz błędy m.in. w zakresie daty i numeru decyzji będącej przedmiotem rozpatrzenia, które doprowadziły do uchylenia decyzji innej niż się zamierzało (nieobjętej odwołaniem). Ponadto ilość i rodzaj omyłek zawartych w zaskarżonej decyzji wywołuje skumulowany efekt, który nie pozwala przyjąć, że są to jedynie błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki, które podlegają sprostowaniu. Tym bardziej, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie i wprost, która decyzja była przedmiotem rozstrzygnięcia SKO w P. w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie sprostował ponadto wszystkich omyłek, o czym już wspomniano. Konkludując ten wątek w ocenie Sądu orzekającego Kolegium dopuściło się naruszenia przepisu postępowania w postaci art.113 k.p.a., gdyż w omawianym przypadku niedopuszczalne było dokonane przez organ odwoławczy sprostowanie zaskarżonej decyzji. W konsekwencji doszło do tego, że w pkt 1 zaskarżonej decyzji uchylono decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].09.2009r. nr [...] , która już wcześniej została skutecznie wyelimiN. na z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 712/10. Tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji, od której strona nie wniosła odwołania i która w dacie orzekania już nie obowiązywała. Naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż orzekano wobec decyzji, która nie była już w obrocie prawnym. Dlatego też w pkt 1 niniejszego wyroku stwierdzono nieważność pkt 1 zaskarżonej decyzji na podstawie art.1[...] § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr [...] 008). Przystępując do szczegółowej kontroli wydanych w toku instancji decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wówczas możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym – w myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak już wspomniano wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wspomnianego już rozporządzenia z 2003 r. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, to jest kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia z 2003r., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Należy zwrócić uwagę, iż właśnie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zwana też analizą architektoniczno – urbanistyczną - jest narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest zasadniczym dowodem pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Sąd orzekający podzielił zarzut strony skarżącej, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Taki właśnie pogląd dominuje w judykaturze i Sąd orzekający w pełni go popiera. Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 60 ust. 1 in fine i art. 60 ust. 4 u.p.z.p. uznając, że skoro sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była już wielokrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji, to organ odwoławczy może, a nawet powinien, przeprowadzić postępowanie, jak nie w całości, to w znacznej części (nie mieszczące się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.) i wydać decyzję reformatoryjną. Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23.06.2010r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym. Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. (patrz wyrok NSA z dnia 08.11.2011r., o sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA) W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Powyższy pogląd jest akceptowany również po wejściu w życie noweli k.p.a. wprowadzonej w życie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) z dniem 11.04.2011r. Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie, w tym także do decyzji reformacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 86/12, publ. CBOSA) Podkreślić, należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sądowi orzekającemu znany jest pogląd - odmienny od aprobowanego przez Sąd orzekający - według którego mając na uwadze kilkukrotne wydanie całkowicie bezzasadnych decyzji odmownych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Według tego poglądu w takiej sytuacji za słuszną należy uznać próbę naprawy postępowania przez organ odwoławczy przez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a zatem zobowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Nawet w ramach tego poglądu podkreśla się jednak, iż konieczność przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego zakres, wynika każdorazowo z konkretnej sprawy i nie można tego traktować jako obowiązującego kanonu w każdej sprawie administracyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2012r., sygn.II OSK 1299/11, publ. CBOSA) Sąd orzekający nie podziela powyższego stanowiska mając na uwadze, że ma ono charakter jednostkowy i oparte jest na szczególnym stanie faktycznym, a także jest sprzeczne z dominującą linią orzeczniczą. Sąd stoi na stanowisku – podzielając argumentację zawartą we wcześniej powołanych orzeczeniach - że specyficzny i szczególny charakter postępowania w przedmiocie warunków zabudowy - w którym dowodem o szczególnym i zasadniczym charakterze jest analiza urbanistyczna – w zasadzie wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy po sporządzeniu w toku postępowania odwoławczego analizy urbanistycznej, przeprowadzeniu postępowań uzgodnieniowych oraz sporządzeniu projektu decyzji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.) oraz przekroczenie granic postępowania dowodowego dopuszczalnego przed organem odwoławczym (art.136 k.p.a.) Wskazać należy, że w najnowszym orzecznictwie NSA z dużą ostrożnością podchodzi się do zasady możliwości ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy w przypadku uchylenia odmownej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W większości orzeczeń akcentuje się szczególne unormowanie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjmując w rezultacie, że organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok: NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10). Podkreśla się, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie przypomina się, że przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, aczkolwiek powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a następnie sąd. Zasadniczo jednak stronie służą odrębne środki do zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego. (tak wyrok NSA z dnia 09.06.2014r. o sygn. II OSK 55/13, publ. CBOSA) Sąd orzekający, jak i Kolegium, na mocy art.153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną dokonaną w niniejszej sprawie przez tut. Sąd w wyroku z dnia 17.10.2013r. o sygn. IV SA/Po 497/13. Z treści uzasadnienia w/w wyroku wynika, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu I instancji był brak spójności uzasadnienia z rozstrzygnięciem. Sąd ten podzielił również zarzuty skargi w zakresie naruszeń prawa materialnego. Sąd nie przesądził jednak, iż konieczne jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w ramach reformatoryjnych kompetencji organu odwoławczego, lecz jedynie przedstawił reguły określające wydanie decyzji przez organ odwoławczy zgodnie z art. 138 §1 bądź art. 138 §2 k.p.a. Jak wynika pośrednio z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a wprost z odpowiedzi na skargi, Kolegium wydając zaskarżoną decyzję stało na stanowisku, że "związane było wytycznymi Sądu, który zobowiązał organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w oparciu o ponownie sporządzoną analizę urbanistyczną obejmującą poszerzony, według wskazań Sądu, teren analizy." Taki wniosek wywiedziony przez Kolegium jest jednak błędny i całkowicie nieuprawniony. Sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17.10.2013r. nie zawarł bowiem takiego zalecenia. Przypomnieć trzeba, że w omawianym wyroku wskazano, że: "Takie rozstrzygnięcie organu II instancji utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji a zarazem kwestionujące prawidłowość tej decyzji jest niedopuszczalne. Decyzja taka musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. W takiej bowiem sytuacji, kiedy organ II instancji doszedł do wniosku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji winien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jeżeli organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i nie wskazuje na okoliczność, która na istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy i winna zostać wyjaśniona w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., II OSK 1823/11, LEX nr 11380230)." W ocenie Sądu orzekającego przytoczony fragment uzasadnienia świadczy o tym, że sąd administracyjny wskazał w nim jedynie modelowe rozwiązanie – a nie konkretny nakaz - dopuszczające wprawdzie wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy, jednak nie nakazujące jej wydanie. Taką ocenę potwierdzają końcowe wytyczne sądu administracyjnego zawarte w tym uzasadnieniu, gdzie wprost wskazano, że: "organ rozpoznając sprawę ponownie przeprowadzi postępowanie mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu i w zależności od poczynionych ustaleń wyda właściwe rozstrzygniecie zgodnie z art. 138 § 1 bądź § 2 k.p.a." Tym samym sąd jednoznacznie dopuścił możliwość wydania przez organ odwoławczy wszystkich rodzajów decyzji przewidzianych w tym przepisie, tj. wydanie decyzji reformatoryjnej (art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.), decyzji utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy (art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak i decyzji kasacyjnej (art.138 § 2 k.p.a.) Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ II instancji błędnie zrozumiał wytyczne WSA w Poznaniu zawarte w wyroku wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 497/13 i wadliwie przyjął, że jest zobligowany do wydania decyzji reformatoryjnej w rozpatrywanym przypadku. Tym samym organ odwoławczy - opierając się na swym wadliwym przekonaniu – w ogóle nie analizował możliwości wydania w rozpatrywanym przypadku innych decyzji niż reformatoryjna, co stanowi istotne uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W lakonicznym uzasadnieniu organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a tym bardziej jej nie wyjaśnił. Nie analizowano w ogóle możliwości wydania innych decyzji, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji sporządzonego z naruszeniem normy art.107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji wymyka się ona w tym zakresie spod kontroli Sądu orzekającego, gdyż wynika z niej jedynie, że Kolegium wydało decyzję reformatoryjną opierając się na wadliwej wykładni uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. IV SA/Po 497/13 i błędnie uważając, że jest do tego zobligowane wyrokiem sądu administracyjnego. W toku postępowania odwoławczego Prezydent Miasta P. w dniu 10.02.2014r. sporządził na zlecenie SKO w P. w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez Kolegium analizę urbanistyczną (autor K. P.). Ponadto w toku postępowania odwoławczego sporządzono kolejną analizę urbanistyczną z dnia 18.07.2014r. (autor A. K.-P.). Inwestor przedłożył oświadczenia gestorów uzbrojenia, tj. P.S.G., E. O. sp. z o.o., D. P., A. SA. Przeprowadzono także postępowanie uzgodnieniowe z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Osoba uprawniona przygotowała również projekt zaskarżonej decyzji. Tak więc wskutek błędnej wykładni Kolegium przeprowadziło w postępowaniu odwoławczym w zasadzie pełne postępowanie dowodowe naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.) oraz granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym (art.136 k.p.a). To naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując analizy akt sprawy Sąd orzekający dostrzegł, że w składzie orzekającym Kolegium wydającym uchyloną decyzję z dnia [...].01.2013r., a także zaskarżoną decyzję z dnia [...].10.2014r., uwidocznieni są J.G. i A.K. Przy czym w obydwu przypadkach J.G. był sprawozdawcą. Zaistniała więc sytuacja, że dwóch członków składu orzekającego SKO w P. brało udział w wydaniu decyzji, która została uchylona, a następnie członkowie ci po jej uchyleniu ponownie byli w składzie wydającym kolejną decyzję w sprawie. Należało więc rozważyć, czy doszło do naruszenia normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są w tej materii dwa przeciwstawne stanowiska. Według pierwszego z nich wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma miejsca przy rozpatrywaniu sprawy przez ten sam skład osobowy organu kolegialnego, jeżeli wcześniejsze rozstrzygnięcie tego składu było objęte skargą sądowoadministracyjną, a sąd dokonując jego kontroli, uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. (tak np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15.10.2013r., sygn. II SA/Rz 738/13 publ. LEX nr 1390296, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 03.06.2014r. o sygn.II SA/Gd 226/14, publ. LEX nr 1485683) Na poparcie tego poglądu argumentuje się, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wynikający z tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył – a więc decyzja "zaskarżona" - poddawana jest następnie kontroli. Czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania kompetencji kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a.) albo sąd administracyjny (art. 1[...] § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał uchyloną decyzję. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. o sygn.IV SA/Po 1084/13, publ. LEX nr 1[...] 4026, a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 07.10.2014r., o sygn.I SA/Kr 230/14, publ. LEX nr 1533[...] 8) Według poglądu przeciwnego wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (tak wyrok WSA w W-wie z dnia 20 sierpnia 2013 r. I SA/Wa 1233/13, Lex nr 1366891, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 96/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r., o sygn. IV SA/Po 185/14, publ. CBOSA) Pogląd ten jest uargumentowany tym (patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn.I OSK 96/13, publ. LEX nr 1601664), że celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 sygn. akt II GPS 2/06, ZN NSA nr 3 (12)/2007, s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy więc przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 orzeczono, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza się członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, był niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok został zrealizowany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska - Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011). Przyjmuje się, że omawiana przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2014r., sygn.I OSK 2771/12, publ. LEX nr 1[...] 9906, skład orzekający Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak. Sędziowie: NSA Jan Paweł Tarno, del. WSA Mirosław Gdesz (spr.). Sąd orzekający aprobuje drugi z przedstawionych wyżej poglądów, co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, iż w rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Zaistniała więc przesłanka do wznowienia postępowania, określona w art.1[...] § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkowało przyjęciem, że na podstawie art.1[...] § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w części nieobjętej stwierdzeniem nieważności. Mając powyższe wywody na uwadze wskazać należy, iż organ odwoławczy uchylając decyzję już wyeliminowaną z obrotu prawnego dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności pkt 1 zaskarżonej decyzji na podstawie art. 1[...] § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art.15 k.p.a. w zw. z art.136 k.p.a. i art.138 k.p.a., a także art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Należy więc uznać, że w sprawie wystąpiły przesłanki, które skutkują uchyleniem pkt 2 zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 1[...] § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 1[...] § 1 pkt 3 k.p.a. (w zakresie naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.), a także na podstawie art. 1[...] § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w zakresie naruszenia art.15 k.p.a. w zw. z art.136 k.p.a. i art.138 k.p.a.) Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność pkt 1 i uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji, a także na podstawie art.135 p.p.s.a. uchylił poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, tj. decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] . O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Konieczność częściowego stwierdzenia nieważności i częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z wyżej wskazanych i opisanych przyczyn skutkowała tym, że Sąd orzekający nie odniósł się do merytorycznych zarzutów dotyczących analizy urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania odwoławczego, gdyż w zaistniałej sytuacji okazały się one przedwczesne. Przechodząc do wskazań dla organu dotyczących dalszego postępowania należy przypomnieć, że Sąd orzekający (a także organy administracji) na podstawie art.153 p.p.s.a. – który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia - związany jest oceną prawną dokonaną przez tut. Sąd w wyrokach z dnia 16.02.2011r. o sygn. IV SA/Po 712/10 i z dnia 17.10.2013r. o sygn. IV SA/Po 497/13. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że organ I instancji po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego zobligowany jest do przeprowadzenia analizy całego tego obszaru zgodnie ze wskazaniami zawartymi w poprzednich wyrokach tut. Sądu wydanymi w niniejszej sprawie. Organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie przeprowadzi postępowanie i sporządzi analizę architektoniczno – urbanistyczną mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu i w uzasadnieniach poprzednich wyroków tut. Sądu wydanych w niniejszej sprawie. Po przeprowadzeniu analizy organ mając na względzie art. 56 i 61 u.p.z.p. wyda stosowną decyzję. Przypomnieć trzeba, że WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17.10.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 497/13, oceniając legalność decyzji SKO z dnia [...].01.2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].09.2012 r. nie zakwestionował samego faktu wyróżnienia w obszarze analizowanym 60 jednostek i uśrednienia parametrów zabudowań znajdujących się w ich obrębie, a jedynie to, iż rzeczywista analiza objęła tylko dwie z tych jednostek. Organ I instancji w ramach ponownie prowadzonego postępowania uwzględni, iż Prezydent Miasta P. wydał decyzję z dnia 5 czerwca 2009r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie kompleksu budynków mieszkalnych z towarzyszącymi usługami, garażami, infrastrukturą, w tym 1 kondygnacją podziemną dla garaży o łącznej liczbie miejsc garażowo- postojowych 1500 mp w P. pomiędzy ulicami: D.W. , O. , K., Ch. na dz. nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , ark. [...] , obręb W. , dz. nr [...] cz., ark. [..], obręb W. . Uwzględniając treść art. 86 u.i.o.ś. organ I instancji uwzględni wszelkie obowiązki i uprawnienia wynikające z decyzji środowiskowej w tym parametry projektowanej zabudowy uwzględnione w wydanej decyzji środowiskowej.