II SA/Wr 352/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: referent Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi B. S. i D. S.-S. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla części obrębu [...], [...] i [...] oddala skargę w całości. W dniu 18 marca 2025 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej zwana "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; zwana dalej "u.p.z.p."), oraz art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2023 r., poz. 1688), w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] września 2022 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. dla części obrębu S., N. i Z., oraz po stwierdzeniu, że ustalenia planu nie naruszają Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej L. wraz ze zmianami, Rada Miejska L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. dla części obrębu S., N. i Z. Skargę na tę uchwałę wnieśli B. S. i D. S. (dalej jako: "skarżący"). Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: 1. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w związku z art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez naruszenie zasady spokojnego zamieszkiwania przez skarżących, w sytuacji gdy skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej w obszarze tzw. spokojnego zamieszkiwania oraz nierówne traktowanie prawa własności skarżących w uchwalonym planie miejscowym w stosunku do nieruchomości sąsiednich, a tym samym braku zapewnienia równości i ochrony prawa własności skarżących na równi z innymi podmiotami w planie; 2. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie i stwierdzenie, że ustalenia planu nie naruszają Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] października 2010 r., wraz ze zmianami, a także ustalenie w zaskarżonym planie możliwości prowadzenia usług turystyki w obszarze, który jest przeznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. na tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności; 3. art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia czynności (uzgodnień)_ wskutek wprowadzonych zmian po rozpatrzeniu uwag, a także brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu; 4. art. 6 w związku z art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez uznanie przez organ sporządzający projekt planu, że nie ma podstaw ani też potrzeby publikacji na stronie BIP L. rozstrzygnięć dotyczących złożonych uwag do projektu planu miejscowego; 5. Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienia planu ingerują w prawo własności skarżących, pogarszając ich sytuację prawną i tym samym naruszając chroniony interes prawny strony. Podniesiono, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonej na obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały. Zakupując działkę w 2014 roku kierowali się brzmieniem postanowień obowiązującego wówczas planu, który przeznaczał ten teren na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z uzupełniającą funkcją zieleni, ciągów pieszo – jezdnych, dróg, ścieżek, tras rowerowe, parkingi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, urządzenia towarzyszące. Podobne zapisy znajdują się w Studium. Z uwagi na obciążenie zawodowe (skarżący są lekarzami), było to dla nich kluczowe. Tymczasem, wprowadzenie zaskarżoną uchwałą możliwości świadczenia usług turystyki na przedmiotowym terenie, generuje hałas i jest obciążająca również dla nieruchomości sąsiednich. W skardze podniesiono również, że na nieruchomości sąsiedniej, co najmniej od czerwca 2024 r. nielegalnie jest prowadzona działalność polegającą na najmie i działalność ta jest nie tylko uciążliwa i szkodliwa, ale wymaga również określonych zezwoleń. Tym samym skarżący pozbawieni zostali możliwości spokojnego i nie zakłóconego zamieszkiwania, które gwarantowałoby odpoczynek i relaks, i które było zgodne z dotychczas obowiązującym planem miejscowym. Z tej przyczyny, skarżący nie mogą, w myśl art. 140 kodeksu cywilnego, korzystać ze swojego prawa własności zgodnie z jego przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego. W skardze nadmieniono również, że sąsiedzi to kuzynostwo poprzednio urzędującego burmistrza. Podniesiono, że w 2022 r., podjęta została uchwała intencyjna, a w dniu [...] listopada 2024 r., wbrew woli mieszkańców, uchwalono zaskarżony plan miejscowy, z uwzględnieniem usług turystyki. Składane przez skarżących uwagi nie zostały uwzględnione. Podniesiono również, że organ planistyczny przyjął w sposób wadliwy, że takie ustalenia planu są zgodne ze Studium. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zapisów Studium wskazano, że uzasadnienie przystąpienia do uchwalania nowego planu miejscowego dla obszaru N. brzmi następująco: "Obszar wskazany na załączniku nr 2 o pow. [...] ha położony jest na Osiedlu S. przy ul. [...] i [...]. Uchwalenie planu ma na celu dopuszczenie na tym terenie drobnych usług turystyki." Rozdział 1.4 Studium wyznacza zaś tereny szczególnie predysponowane do pełnienia funkcji turystycznej i rekreacyjnej, które są oznaczone na rysunku symbolami: a) ML - tereny o dominującej funkcji zabudowy letniskowej, b) MP - tereny o dominującej funkcji zabudowy pensjonatowej, c) UT - tereny o dominującej funkcji usług turystyki, d) UT/US - tereny o dominującej funkcji usług turystyki i terenów sportu, e) US - tereny o dominującej funkcji terenów sportu, f) R/UT - tereny o dominującej funkcji terenów rolniczych i perspektywicznym przeznaczeniem pod tereny usług turystyki - po lokalizacji usług turystyki, g) R/US - tereny o dominującej funkcji terenów rolniczych i perspektywicznym przeznaczeniem pod tereny sportu, h) ZL- tereny o dominującej funkcji terenów lasów, i) ZP - tereny o dominującej funkcji terenów zieleni urządzonej; j) ZP/U - tereny o dominującej funkcji terenów zieleni urządzonej oraz zabudowy usługowej, k) ZP/UT - tereny o dominującej funkcji terenów zieleni urządzonej i perspektywicznym przeznaczeniem pod tereny usług turystyki, I) WH - tereny obiektów i urządzeń ochrony przeciwpowodziowej – planowane zbiorniki retencyjne; jak również tereny sportu i usług turystyki, w tym agroturystyki, wyznaczane w ramach terenów o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej oraz zabudowy usługowej. Ponadto – jak podniesiono - studium wskazuje wprowadzanie funkcji turystycznych do obiektów zabytkowych. Przede wszystkim poprzez adaptację zespołów dworskich i pałacowych na hotele, zajazdy lub pensjonaty z towarzyszącymi im usługami gastronomicznymi i rozrywkowymi. Jak podniesiono, obszar ulicy [...] i [...] oznaczony jest na rysunku planu symbolem [...] MN, dla którego nie przewidziano funkcji usługowej z zakresu usług turystyki. Jak podniesiono, studium określa że "W ramach rozwoju funkcji mieszkaniowej związanej z rozbudową układów zabudowy należy zabezpieczyć w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego niezbędne tereny służące obsłudze komunikacyjnej, tereny infrastruktury technicznej, obszary zieleni, w tym pełniące rolę przestrzeni publicznej, a także niezbędne do zaspokojenia potrzeb mieszkańców usługi." (str.159 studium) W ocenie skarżących usługi turystyki nie są funkcją zapewniającą zaspokojenie potrzeb mieszkańców żyjących przy ulicach [...] i [...], jak i ogółu mieszkańców, zatem cel przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest sprzeczny z ustaleniami studium, a drobne usługi zapewniające zaspokojenie potrzeb mieszkańców przedmiotowego rejonu można zapewnić poprzez realizację zapisów Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która definiuje budynek mieszkalny jednorodzinny jako budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Dalej wskazano, że równorzędne dopuszczenie w przedmiotowym planie miejscowym zabudowy usługowej z zakresu turystyki oraz zabudowy mieszkaniowej pozwala na realizację obiektu hotelowego lub mieszkalnego. Dla przykładu, na działce nr [...] (identyfikator działki: [...]) o powierzchni ok. [...] m2, zgodnie z zapisami planu miejscowego można wybudować budynek o powierzchni maksymalnej ok. 1579 m2. Co nie czyni go zgodnie z zapisami studium funkcją uzupełniającą do mieszkaniowej, gdzie na opisywanym obszarze budynki mieszkalne jednorodzinne mieszczą się w przedziale od ok. 70 do 140 m2. Dodatkowo jest to sprzeczne z celem przystąpienia, który zakładał dopuszczenie drobnych usług turystyki. Zauważano, że w studium (str. 254) znajduje się porównanie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy w jednostkach osadniczych i poza nimi, w podziale na funkcje zabudowy. Z analizy przeprowadzonej w uzasadnieniu skargi powyższych zapisów wynika, że nazywane przez organy "drobne usługi turystyki", które powstałyby wyłącznie na dwóch największych działkach obowiązywania zaskarżonego aktu stanowiłyby 34% całego nowego zapotrzebowania w całej gminie, tj. 2729 m2 i 8000 m2. W ocenie skarżących, fakt ten również świadczy o niezgodności zapisów uchwały z postanowieniami studium. Kolejno wskazano, że studium na stronach 124 i 125 określa dla obszarów znajdujących się w strefie ochrony konserwatorskiej gabaryty i formy nowej zabudowy, w tym np. sformułowano wymóg maksymalnie dwóch kondygnacji z dachami o stromych połaciach, przystosowania nowych budynków do wysokości budynków istniejących. Tymczasem w zaskarżonym planie nie ma już ograniczenia kondygnacji w nowych budynkach, co powoduje, ze i w tym zakresie nowy miejscowy plan jest sprzeczny ze studium. Podobnie w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który w zaskarżonym akcie określony został na poziomie 40 %, podczas gdy w Studium ustalono, że minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 55 %. Dalej podniesiono, że pomimo uwzględnienia części uwag przez Burmistrza, projekt planu nie został wyłożony do ponownego wglądu, tymczasem orzecznictwo wskazuje konsekwentnie, że w przypadku uwzględnienia uwag mających znaczenie dla właścicieli nieruchomości objętych planem, ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu jest niezbędne. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz uwzględnił częściowo jedną z uwag, regulującą możliwość sytuowania owych budynków w odległości 1,5 metra od granicy działki, natomiast do ponownego włożenia planu nie doszło. Dodatkowo, w ocenie skarżących, po uwzględnieniu opisanej uwagi, Burmistrz powinien był ponownie uzgodnić projekt planu w tym zakresie z konserwatorem zabytków, czego również nie dokonano. Zarzucono również w skardze, że organ planistyczny nie dokonywał publikacji rozstrzygnięć w zakresie złożonych uwag na stronie BIP gminy, co w ocenie skarżącej jest sprzeczne z ustawa o dostępie do informacji publicznej oraz zasadą jawności i transparentności działania organu administracji publicznej. Przy tym podniesiono, że organy gminy często nie udzielały stronie żądanych przez nią informacji, bądź udzielały jej ze znacznym opóźnieniem. Brak publikacji i udzielanie informacji na skutek składanych wniosków z opóźnieniem, uniemożliwiał stronie weryfikację, czy organy gminy dokonywały czynności w terminach przewidzianych prawem. Końcowo wskazano na naruszenia przepisów w zakresie regulującym standardów stosowania w planach miejscowych symboli, nazw i oznaczeń graficznych przez zapis § 23 planu, który zawiera określenie: "i/lub", co jest niezgodne z wynikającymi z rozporządzenia wytycznymi. Podobnie jak używane w zaskarżonym akcie nazwy klas. Zwrócono również uwagę, że akt wysłany został; do Wojewody Dolnośląskiego jako organu nadzoru z dwumiesięcznym opóźnieniem. W odpowiedzi na skargę Gmina L. wniosła o jej oddalenie w całości i wyjaśniła, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie ogranicza możliwości korzystania przez skarżących ze swojej nieruchomości w dotychczasowy sposób. Plan nie wprowadza również żadnych ograniczeń, wprowadza natomiast dodatkowe funkcje umożliwiające zagospodarowanie terenów objętych planem, zgodnie z wolą części właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym. Istniejące zabudowania na działce należącej do skarżących, są zgodnie z ustaleniami przyjętego planu miejscowego. Podkreślono przy tym, że procedura związana z uchwaleniem przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została zainicjowana na wniosek części właścicieli nieruchomości objętych planem. Zmianą planu (poza działkami drogowymi) objętych jest 18 działek, w tym 2 działki stanowiące własność Gminy L. W okresie wyznaczonym Obwieszczeniem Burmistrza L. na składanie wniosków do rozpoczętej procedury planistycznej wpłynęło: za zmianą opowiedziało się 10 właścicieli, przeciwnych jest 3 właścicieli, 4 właścicieli nie wyraziło stanowiska, 2 działki stanowią własność Gminy L. Dalej organ planistyczny wywodził, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, rozstrzygając jednocześnie o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu miejscowego stanowi treść uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do tej uchwały. Zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (dz. u. z 2023 r. poz. 1688) przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego (...). Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. podniesiono, że po zmianie przepisów wprowadzonych ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wcześniejsze brzmienie tego przepisu nakazywało badać zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium. Wprowadzone zmiany świadczą o woli ustawodawcy o poluzowaniu związania organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że musza się one w pełni pokrywać. Wyjaśniono, że zgodnie z przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] listopada 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. dla części obrębu S., N. i Z. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2025 r. poz. [...]) teren objęty skargą oznaczony jest symbolami [...]MNW-UT, [...]MNW-UT, [...]MNW-UT tj. przeznaczenie podstawowe zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, i/lub usługi turystyki, wyłącznie z zakresu hotelarstwa i zakwaterowania. Oraz KR tj. tereny komunikacji drogowej wewnętrznej. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. powyższy teren położony jest na terenie oznaczonych symbolami: [...]MN - tereny o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności: funkcja podstawowa: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; funkcja uzupełniająca: tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowa, w tym usługi agroturystyki, zieleń urządzona i nieurządzona, wody śródlądowe, drogi, ciągi pieszojezdne i piesze, ścieżki i trasy rowerowe, parkingi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej; minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek pod zabudowę: 800m2; d) maksymalna wysokość nowej zabudowy: 3 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe, lecz nie więcej niż 12m.; [...] –[...]MU - tereny o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej: funkcja podstawowa: tereny zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej oraz usługowej; funkcja uzupełniająca: tereny sportu i usług turystyki, zieleń urządzona i nieurządzona, wody śródlądowe, drogi, ciągi pieszo-jezdne i piesze, ścieżki i trasy rowerowe, parkingi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej; minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek pod zabudowę: 800m2; dopuszcza się realizowanie zabudowy na istniejących działkach o powierzchniach mniejszych niż określone powyżej; maksymalna wysokość nowej zabudowy: 3 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe, lecz nie więcej niż 12m. Zgodnie z słownikiem pojęć użytym w studium przez: przeznaczenie podstawowe terenu - należy rozumieć funkcję terenu przeznaczoną do lokalizacji w danym terenie, która powinna stanowić dominującą funkcję w obrębie danej jednostki planistycznej; przeznaczeniu uzupełniającym terenu - należy przez to rozumieć funkcję inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie. Natomiast zgodnie z rozdziałem 16 Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określone dla poszczególnych jednostek planistycznych funkcje terenów, w ramach dopuszczonych funkcji podstawowych i uzupełniających terenu, ulegają uściśleniu na etapie planu miejscowego z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań przestrzennych, fizjograficznych, przyrodniczych, ekonomicznych, komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych; za zgodne z ustaleniami studium uznaje się zagospodarowanie w całości funkcją uzupełniającą terenów wydzielonych z jednostki planistycznej; linie rozgraniczające poszczególne jednostki planistyczne podlegają uściśleniu w planach miejscowych, przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań, zwłaszcza szczegółów terenowych, granic ewidencyjnych nieruchomości oraz korekt niezbędnych do właściwego zagospodarowania terenu, szczególnie gdy korekta granic jest niezbędna dla właściwej obsługi komunikacyjnej lub wyposażenia w infrastrukturę techniczną. Mając na uwadze powyższe zapisy studium stwierdzono w odpowiedzi na skargę, że ustalone przeznaczenie w planie miejscowym nie stoi w sprzeczności z powyższymi zapisami studium, które daje swobodę w ustaleniu danego przeznaczenia dopiero na etapie planu miejscowego. Za chybiony uznano również zarzut dotyczący nieprawidłowego określenia wysokości zabudowy, który zgodnie z § 23 ust. 4 pkt 6 zaskarżonej uchwały wynosi: "6) maksymalna wysokość zabudowy: a) dla budynków - 12m, przy czym budynki gospodarcze i garaże wolnostojące - 6m; b) dla budowli: wiaty, altany - 5m, pozostałe - 9m;" Zgodnie z art. 15 ust 2. pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: [...] maksymalną wysokość zabudowy. Natomiast art. 2 pkt 30 ustawy definiuje "wysokość zabudowy" jako różnicę pomiędzy wysokością: a) najwyżej położonego punktu budynku na dachu, ścianie lub attyce, z wyłączeniem komina, nadbudówki mieszczącej maszynownię dźwigu lub innego pomieszczenia technicznego oraz wyjścia z klatki schodowej, a średnią wysokością najniższego i najwyższego poziomu terenu mierzoną na obwodzie rzutu poziomego ścian zewnętrznych budynku, b) najwyżej i najniżej położonego nad poziomem terenu punktu budowli; wysokości zabudowy". Ustalona wysokość zabudowy nie stoi w sprzeczności z zapisami studium, które dopuszcza taką wysokość na obszarze objętym planem. Ustawa nie narzuca obowiązku ustalania w planie miejscowym ilości kondygnacji. Jako chybiony oceniono również zarzut naruszenia rozdziału 1.7 studium w zakresie dopuszczenia nowej kubatury, która jest niezgodna z zapisami studium. Przytoczony przez skarżących zapis studium ustala realizację zabudowy o zbliżonej kubaturze, wysokości, geometrii dachu oraz układzie względem głównych ciągów komunikacyjnych w obrębie jednostek planistycznych. Ustalenia planu miejscowego dopuszczają zabudowę o parametrach zabudowy jakie obowiązywały w zmienianym planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. "N. obszar A - S." (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2013 r. poz. [...]). Również za chybiony uznano zarzut naruszenia ustaleń studium w zakresie ustalenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z wytycznymi rozdziału 16 - Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: dopuszcza się, uznając za zgodne z ustaleniami studium, utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy, także na terenach, na których studium przewiduje inną funkcję. Ponadto na str. 161 studium, pod wytycznymi w zakresie maksymalnych wskaźników powierzchni zabudowanej i minimalnych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, znajduje się ustalenie: "Określonych powyżej granicznych wartości wskaźników nie stosuje się dla: działek istniejących, w tym o powierzchniach nie spełniających warunków minimalnej powierzchni działki określonej dla danej jednostki planistycznej, szczególnie gdy są zlokalizowane w obrębie terenów zabudowanych; nowo wydzielanych działek budowlanych, zlokalizowanych w obrębie terenów zabudowanych, w bezpośrednim sąsiedztwie których pozostałe działki już zabudowane i zagospodarowane nie spełniają warunków granicznych wartości wskaźników określonych w niniejszym studium; działek, na których realizowana jest przebudowa i rozbudowa istniejącej zabudowy." Należy zauważyć że w obszarze w rejonie ul. [...] i [...] mamy do czynienia z sytuacją wskazaną w pierwszym oraz częściowo trzecim punkcie - jest to obszar gdzie znajdują się wydzielone działki sukcesywnie zabudowywane. W dotychczas obowiązującym planie miejscowym dla tego terenu powierzchnia biologicznie czynna wynosi 40%. Wobec czego w uchwalonym planie utrzymano dotychczasowy wskaźnik. Ponadto wprowadzenie wyższego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej pogorszyłoby warunki inwestycyjne i mogłoby narazić Gminę na postępowania odszkodowawcze. Odnosząc się do zarzutu braku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, podniesiono w odpowiedzi na skargę, że w wyniku wniesionych uwag m.in. przez skarżących, z uchwały usunięty został zapis dopuszczający sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Usunięcie zapisu zabezpieczyło właścicieli nieruchomości przed zbliżeniem planowanych budynków do granic działek. Lokalizacja budynków na nieruchomościach, będzie się odbywała zgodnie z przepisami odrębnymi oraz ustaleniami planu (linie zabudowy), bez możliwości sytuowania budynków w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 poz. 1225 t.j) dopuszczalna jest lokalizacja budynku w odległości 1,5 m od granicy, o ile jest on zwrócony w stronę tej granicy ścianą bez okien i drzwi i pod warunkiem, że taką możliwość dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy wprowadzane zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Dokonane zmiany nie wymagały ponownego uzgodnienia, a tym bardziej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który zgodnie z art. 17 pkt 6 lit b tiret osiem ustawy uzgadnia plan miejscowy w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z powyższego przepisu nie wynika również obowiązek ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Dalej wywodzono, że zgodnie z art. 17 pkt 12 i 14 u.p.z.p., burmistrz rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływy terminu ich składania oraz przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Ustawa nie określa formy, w jakiej następuje rozpatrzenie uwag przez organ wykonawczy gminy, nie nakłada również obowiązku ich publikowania. Wszystkie uwagi wniesione do projektu planu miejscowego, w tym uwagi skarżących zostały rozpatrzone prze Burmistrza L., a sposób ich rozpatrzenia przedstawiony został w formie tabelarycznej wraz z uzasadnieniem stanowiska. Następnie nieuwzględnione uwagi zostały przedstawione Radzie Miejskiej L. wraz z uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem procedura planistyczna w tym zakresie nie została naruszona. Prowadzona procedura zainicjowana została uchwałą nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] września 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. dla części obrębu S., N. i Z. Zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian: 1) przepisy art. 2 pkt 28-35. art. 15 ust. 2 pkt 6. ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust, la oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Przed wejściem z życie powyższej ustawy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia, w związku z czym poza artykułami wskazanymi powyżej stosujemy przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego nie miały w niniejszej procedurze planistycznej zastosowanie przepisy ustawy wynikające z art. 17 pkt 11 o konsultacjach społecznych. W zakresie zarzutu o naruszeniu przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że ustalone przeznaczenie terenu [...]MNW-UT, pozwala na przeznaczenie terenu zarówno pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi turystyki, jak również pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługi turystyki. Tzn. teren może zostać przeznaczony tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, lub tylko pod usługi turystyki, lub pod zabudowę mieszkaniową oraz usługi turystyki w dowolnych proporcjach tych funkcji. Zastosowanie zwrotu "i/lub" wynika z faktu, że w Rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego standardami stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych pod tabelą klas zastosowany został zapis: "4) dopuszcza się określenie przeznaczenia terenu z wykorzystaniem nie więcej niż trzech klas z dozwolonych poziomów określonych w tabeli, przy czym w przypadku zastosowania trzech klas: a) zastosowane klasy są realizowane łącznie lub zamienne...". W rozporządzeniu nie ma opisanego przypadku zastosowania dwóch klas. Jeśli zostanie zastosowany sam spójnik "lub" będzie można zrealizować albo usługi albo zabudowę mieszkaniową. Aby nie było wątpliwości interpretacyjnych zastosowano: "i/lub". Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2025 r. skarżący podtrzymali stanowisko wyrażone w skardze i sformułowane w niej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Stosownie do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej w skrócie jako: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla porządku wywodu Sąd wyjaśnia także, że w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, Lex nr 920623; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 890/13, Lex nr 1474201; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 719/13, Lex nr 1384888). Dalej należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowaną linia orzeczniczą sądów administracyjnych, skoro legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem, a interes ten musi być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, to niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, a zatem przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Inaczej mówić, Sąd rozpoznając taką skargę, ogranicza kognicję i rozpoznaje sprawę jedynie w granicach naruszonego interesu prawnego strony, biorąc pod uwagę z urzędu oczywiście nieważność wynikającą z istotnego naruszenia zasad uchwalania planu, trybu lub naruszenia przepisów o właściwości organu. Jest to szczególnie widoczne i istotne w sprawach skarg wnoszonych na uchwały w sprawach uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ustalenia planu, naruszające interes prawny skarżącego, niekoniecznie muszą naruszać interes prawny innych podmiotów objętych zakresem obowiązywania planu (pozostałych właścicieli nieruchomości). Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, legitymacja skargowa, która określona jest w art. 101 u.s.g. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Przekłada się to na charakter zarzutów, które muszą wiązać się z indywidualną sytuacją skarżącego uchwałę, nie zaś sytuacją innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 25.02.2025, II OSK, 1537/22, wyrok z dnia 12.06.2025 r., III OSK 1208/22, wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2025 r., II OSK 520/23, dostępne w internetowej bazie sądów administracyjnych CBOSA). W ocenie Sądu, skarżący będący właścicielami działki o numerze [...] w L., niewątpliwe posiadają interes prawny w skarżeniu miejscowego planu w zakresie, w jakim określa on przeznaczenie tej nieruchomości. Interes skarżących znajduje bowiem ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (art. 140 Kodeksu cywilnego). Właściciel nieruchomości ma interes prawny w ochronie przysługującego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. W niniejszej sprawie poza sporem jest też okoliczność, że zgodnie z zapisami zaskarżonego planu, nieruchomość skarżących położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "[...]MNW-UT", którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i/lub usługi turystyki, wyłącznie z zakresu hotelarstwa i zakwaterowania. W ocenie skarżących takie przeznaczenie, poprzez dopuszczenie możliwości prowadzenia na tym terenie usług turystycznych, w sposób rażący narusza ich uprawnienia właścicielskie, głównie poprzez konieczność znoszenia immisji z sąsiednich działek, jeżeli taka działalność będzie na nich prowadzona, albowiem zakłócone zostanie ich prawo do spokojnego zamieszkiwana. W ocenie Sądu uzasadnia to legitymację skarżących, dlatego Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi. Wobec sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pierwszej kolejności Sąd ustosunkuje się do tego właśnie zarzutu. Według zarzutów skargi, wobec częściowego uwzględnienia jednej z wniesionych uwag i wykluczenia możliwości nowej zabudowy w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej, organ planistyczny zobowiązany był po pierwsze, do ponownego wyłożenia projektu planu, a po drugie do dokonania ponownego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Art. 17 u.p.z.p. reguluje szczegółowo elementy procedury planistycznej, wskazując na jej kolejne etapy, obejmujące m. in. zasięgnięcie stanowiska organów współdziałających (w formie opinii i uzgodnień), a także konieczność realizacji tzw. zasady uspołecznienia, zakładającej konsultację społeczną, przewidzianych w projekcie planu rozwiązań planistycznych. W ocenie Sądu, poszczególne etapy uchwalania planu, wynikające z art. 17 zostały zrealizowane. Sąd nie dostrzega w szczególności naruszenia art. 17 pkt 13 ani art. 19 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie do kontrolowanej procedury planistycznej, który stanowi, że burmistrz "wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia". W tym kontekście zwrócić należy uwagę na znaczenie określenia "w niezbędnym zakresie". Orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednolite w tym zakresie i ukształtowało pogląd w tej kwestii jednoznacznie. Za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów, zmieniono nieprzekraczalną linie zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy. Nadto, po wprowadzeniu zmianach w projekcie planu, o ile dotyczą one materii podlegającej uzgodnieniom przewidzianym w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. oraz odbiegają znacząco od wersji przedstawionej do uzgodnienia, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. uzgodnienia te powinny być ponowione. W związku z tym zadaniem sądu administracyjnego kontrolującego legalność zaskarżonej uchwały jest w pierwszej kolejności szczegółowa i skonkretyzowana ocena poczynionych już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zmian w jego treści, a następnie ocena skutków braku ponownego wyłożenia projektu planu po zmianach z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może też w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że zmiana polegająca na rezygnacji ze zmniejszenia w stosunku do wymaganej przepisami technicznymi odległości zabudowy od granicy działki, nie jest zmianą tak doniosłą, że powodowała konieczność dokonania ponownych uzgodnień i wyłożenia projektu planu. W aktach planistycznych znajduje się postanowienie z dnia 7 sierpnia 2024 r., nr 417/2024 Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w której organ ten uzgadnia przedłożony projekt planu bez zastrzeżeń. W ocenie Sądu, jeżeli zastrzeżeń organu uzgadniającego nie budziło wprowadzenie wyjątku od przepisów techniczno - budowlanych, to rezygnacja z takiego wyjątkowego w stosunku do przepisów rozporządzenia r.w.t. rozwiązania, nie wymagała ponownego uzgodnienia. Tym samym, skoro nie zaszła konieczność ponownego dokonania uzgodnień, to konsekwentnie nie było potrzeby ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Stąd, w ocenie Sądu, nie doszło w rozpoznawanej sprawie do istotnego naruszenia trybu uchwalenia planu i tym samym podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Dalej skarżący zarzucają niezgodność przepisów planu z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (tak np. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2528/18). Zakres i sposób związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Ramy te wyznaczają jednak zapisy studium w ich całokształcie, w tym przewidziane w nim możliwości odstępstw od wyznaczonych zasad. Proces kontroli planu w aspekcie, czy nie narusza on ustaleń studium stanowi pewien proces weryfikacji, który poprzedza ustalenie kierunków przyjętych w studium, a następnie realizacja tych kierunków w planie. Jednocześnie konieczne jest merytoryczne porównanie obu tych dokumentów, aby kontrola ta spełniała kryteria kontroli sądowej. Po analizie obu wskazanych dokumentów, sąd nie dopatrzył się podnoszonej sprzeczności pomiędzy nimi. Przede wszystkim skarżący nie zostali pozbawieni możliwości korzystania ze swojej nieruchomości w dotychczasowy sposób. Ich nieruchomość nadal przeznaczona jest na zabudową mieszkaniowa jednorodzinną. Według zapisów Studium, obszar na którym położona jest działka skarżących przeznaczony był tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej, o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Jako funkcję uzupełniającą studium dopuszcza zabudowę mieszkaniową – usługową, w tym usługi agroturystyki (str. 167 studium). Według prztaczanego wcześniej zapisu § 23 planu, obszar ten przeznaczono na zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną wolnostojącą, i/lub usługi turystyki wyłącznie z zakresu hotelarstwa i zakwaterowania. W ocenie Sądu postanowienia te nie są sprzeczne. Studium dopuszcza usługi na przedmiotowym terenie, nie wyłączając usług turystycznych, co więcej, wprost formułuje możliwość prowadzenia agroturystki. W rozdziałach 4.4.3. i 4.4.4. studium zapisano dodatkowo, jako kierunek rozwoju gminy: Powiat K., a wraz z nim Gmina L. aspirują do roli regionu kojarzonego głównie z szeroko pojętymi usługami turystycznymi, takiego jak podobny wszak powiat [...], jednak Gmina L. dalece odbiega od oferty noclegowej powiatu [...]. Zasadne wydaje się, wykorzystanie potencjalnych i rzeczywistych możliwości rozwoju turystyki na obszarach, gdzie funkcja ta nie była dotychczas należycie rozwijana. Studium jest aktem polityki przestrzennej, które z założenia określa ogólne kierunki i założenia, będące punktem wyjścia dla bardziej szczegółowych postanowień planu miejscowego. W ocenie Sądu, wbrew argumentacji skargi, funkcja usługowa, w tym noclegowa, była przewidziana w studium, rozwój bazy noclegowej Gminy jest również jednym z kierunków rozwoju Gminy wynikającym z tego aktu. Oznacza to, że nie zachodzi sprzeczność postanowień planu z postanowieniami Studium w zakresie przeznaczenia terenu, co w skardze zarzucała strona skarżąca. Wobec przesądzenia braku naruszenia trybu uchwalania planu i zgodności jego postanowień ze Studium, stwierdzić dalej należy, że w ocenie Sądu, ustalenie przeznaczenia obszaru na którym położona jest nieruchomość skarżących, nie nastąpiło również z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego. W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - CBOSA). Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przepisy u.p.z.p. należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p.). Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Przyjęte przez gminę rozwiązania co do sposobu wykorzystania nieruchomości w sposób, który skutkuje ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości – zgodnie z treścią planu - nie oznacza automatycznie, że postanowienia planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli może zmieniać przeznaczenie terenu, będącego własnością innych osób, ograniczając w ten sposób przysługujące im prawo własności, a tym bardziej może podejmować rozstrzygnięcia, które mogą w większy niż dotychczas sposób, wpływać na sposób wykonywania prawa własności na obszarze objętym postanowieniami planu. Należy bowiem pamiętać, że własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, ale nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, pod warunkiem, że odpowiada to standardom, wynikającym z zasady proporcjonalności, wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, o czym mowa już była powyżej. Stanowiąca własność skarżących działka, zgodnie z kwestionowanym w niniejszej sprawie planem, położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]MNW-UT, z funkcją podstawową zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub/i usługami turystyki. Z treści skargi wynika, że działka ta jest już zabudową domem jednorodzinnym, a naruszenia swego interesu prawnego strony upatrują raczej w możliwości wykorzystania sąsiednich działek na cele turystyki, co zmuszałoby stronę do znoszenia immisji tym spowodowanych. Analiza uzasadnienia do uchwały intencyjnej oraz treści studium pozwala na stwierdzenie, że rozwój drobnych, nieuciążliwych usług turystyki na tym terenie jest jednym z kierunków i celów rozwoju gminy nadto, wnioskowali o to inni mieszkańcy (inni niż skarżący) obszaru objętego ustaleniami planu. Powyższa okoliczność wskazuje również, że organ planistyczny dokonał analizy możliwości zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości i ważył w tym zakresie interes publiczny i prywatny. Jak wskazano, z mieszkańców przedmiotowego obszaru 10 opowiedziało się za zmianą (nie licząc Gminy jako właściciele nieruchomości), a przeciwko było 3. Świadczy to zatem o prawidłowej realizacji zasady proporcjonalności, przejawiającej się w ważeniu interesów – publicznego i prywatnego – w procesie decydowania o przeznaczeniu terenów. Organ wziął pod uwagę zarówno spodziewane korzyści dla rozwoju gminy jak i stanowisko większości właścicieli położonych na tym terenie nieruchomości. Uzasadnia to w ocenie Sądu wprowadzenia dodatkowej funkcji na tym terenie, przy czym Sąd ponownie podkreśla, że studium wprowadzało na tym terenie usługi agroturystyki, tymczasem plan poszerza to o działalność hotelarską, co nie wyklucza agroturystki, zatem brak jest sprzeczności w tym zakresie. Zresztą, władztwo planistyczne gminy polega właśnie na możliwości określenia w sposób władczy przeznaczenia terenów położonych w jej granicach i sposobów ich zagospodarowania. O ile określenie to dokonane jest w granicach prawa, należy je uznać za zgodne z prawem i obowiązujące. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie z przepisów takich jak art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji, poprzez władztwo planistyczne, w prawo własności. Problem nie polega więc na tym, czy uchwała narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – nie doszło ani do przekroczenia władztwa planistycznego ani do naruszenia zasady proporcjonalności. Trudno bowiem zarzucić gminie, że nie uzasadniła ustaleń planu co do nieruchomości skarżących. Trudno także zgodzić się ze stroną, że aktualne ustalenia planu nie pozwolą na dalsze wykonywanie ich prawa własności w dotychczasowy sposób. Co więcej, rozważania skarżących w tym zakresie w dużej mierze polegają na hipotetycznych założeniach, że działalność hotelarska będzie prowadzona na obszarze objętym planem, albowiem na moment składania skargi, działalności – np. w postaci pensjonatu o powierzchni [...] m2, co zarzucano w skardze, nie są podjęte. Sąd ponownie podkreśla w tym miejscu, że naruszenie interesu prawnego, co jest podstawa do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g., musi mieć charakter nie tylko indywidulany, ale też konkretny i rzeczywisty. Sam hipotetyczny stan zagrożenia tego interesu nie jest wystarczający dla skutecznego podważenia legalności uchwały. Wbrew zarzutom skargi, zarzuty, że na działce sąsiedniej od lat prowadzona jest nielegalna działalność w tm zakresie, nie mogą zmienić tej okoliczności i oceny sądu. Zarzut skargi co do podziału nieruchomości gminnych w 2016 r. i sprzedaży tych nieruchomości w sposób niegospodarny, nie mógł również w żaden sposób wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, podobnie jak okoliczności pokrewieństwa pomiędzy właścicielami działek a poprzednim włodarzem gminy. W zakresie pozostałych zarzutów, w tym technik legislacyjnych, opóźnień w publikacji uchwały, udzielaniu informacji publicznej Sąd jeszcze raz wskazuje, że powinny one zostać powiązane z sytuacją prawną strony, tj. wskazywać wyraźnie jakie chronione dobro prawne skarżących zostało w ten sposób naruszone, albowiem jest warunkiem uwzględnienia skargi wniesionej z art. 101 u.s.g. Skarżący takiego powiązania nie wykazali, Sąd również się tego nie dopatrzył. W takiej sytuacji Sąd wskazuje, że Gmina ustaliła przeznaczenie terenu działki skarżących nie tylko z zgodnie z zapisami Studium, ale również wypełniając ustalone w tym dokumencie strategie rozwoju. Organ planistyczny zdołał to również wykazać w prezentowanym przed sądem stanowisku. Podkreślić tutaj należy, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierający otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt. 7 w jednoznaczny sposób "prawo własności". W ocenie Sądu, wprowadzone przeznaczenie terenu na jakim położona jest działka strony, nie uniemożliwia skarżącemu wykonywania prawa własności, które - jak wskazała Gmina – może być swobodnie i bez przeszkód wykonywane, w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Fakt, że wykonywanie to zostało ograniczone poprzez dopuszczenie dodatkowej funkci nie oznacza automatycznie, że ograniczenie to wprowadzone zostało w sposób nieuzasadniony i dowolny. Przeciwnie, jak wskazano, podyktowane było wyważonym i uzasadnionym interesem publicznym. Mając na względzie powyższe kryteria kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonego planu. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku strony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle postawionych w skardze zarzutów oraz argumentów podniesionych na ich uzasadnienie, takie naruszenie – zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania – w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić w całości. Stąd orzeczono jak w sentencji.