II SA/Wr 359/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2008r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. nr [...] z dnia [...]r. III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 49 b ust. 1 w związku z art. 49 b ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. nakazał G.G. rozbiórkę budynku gospodarczego położonego na terenie nieruchomości Sz.-H. 14 /działka o nr ewidencyjnym 368/13/ z chwilą uprawnienia się decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 18 września 2007r. na terenie nieruchomości położonej w miejscowości Sz.-H. 14 /działka nr 368/13/ przeprowadzone zostały przez służby nadzoru budowlanego czynności kontrolne, podczas których ustalono, że G.G. wybudował budynek gospodarczy konstrukcji stalowej o wymiarach 5,50 x 4,40 x 2.20 /1,90/m, pokryty blachą trapezową, pomimo że Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z.Ś. pismem z dnia 27 sierpnia 2008r. /znak [...]/ nie przyjął zgłoszenia w terminie 30 dni od daty jego złożenia". Następnie organ orzekający wyjaśnił, że z tych względów zobligowany był skorzystać z unormowań zawartych w art. 49 b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, stanowiącym m.in. że właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia z zastrzeżeniem art. 49 b ust. 2, z którego wynika m.in. że jeżeli budowla jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ nadzoru budowlanego nakazuje wykonanie określonych czynności w celu legalizacji wykonanej budowy. Jednocześnie organ orzekający wskazał, że termin dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 49 b ust. 2 powoływanej ustawy – Prawo budowlanego upłynął z dniem 25 lutego 2008r., a w związku z tym korzysta z przepisu art. 49 b ust. 1 omawianej ustawy i nakazuje rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego, wybudowanego pomimo nieprzyjęcia zgłoszenia. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniósł G.G. zwracając się w nim z prośbą o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Uzasadniając swoją prośbę wyjaśnił m.in., że w dniu 31 lipca 2007r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w Z.Ś. zamiar postawienia budynku gospodarczego blaszanego na działce nr 368/13 we wsi Sz.-H., której jest współwłaścicielem w 20/20 udziału. Budynek ustawiony jest na bloczkach betonowych położonych bezpośrednio na ziemi i nie jest to stałe połączenie z gruntem. Wymiary budynku to: 5,5 m /długość/, 4,0m /szerokość/, 2,2-1,9 m /wysokość/. Przy jego posadowieniu zachowane zostały: linia zabudowy do budynku mieszkalnego oraz odległość od budynku mieszkalnego /4,05m/. G.G. podał również, że dla zamierzonej inwestycji uzyskał warunki zabudowy określone w decyzji z dnia [...]r. Nr [...], wydanej przez Burmistrza Z.Ś.. Wyjaśnił ponadto, że w dniu 5 września 2007r. matka – T.G. na jego prośbę zgłosiła we właściwym organie zakończenie robót i wówczas poinformowano ją, iż w dniu 27 sierpnia 2007r. skierowane zostało do niego pismo informacyjne o nieprzyjęciu zgłoszenia w terminie 30 dni od daty złożenia zgłoszenia. Na tej podstawie zarzucono mu zrealizowanie przedmiotowej inwestycji samowolnie. W uzasadnieniu odwołania G.G. opisał również kolejne etapy wykonywania budynku gospodarczego oraz działania podejmowane przeciwko tej inwestycji przez jednego z sąsiadów /nie będącego stroną postępowania/ R.T.. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na treść przepisów art. 28 i art. 29 ust. 1 – Prawo budowlane, a następnie wyjaśnił zastosowanie przepisu art. 49 b ust. 1 i 2 tego aktu stwierdzając jednocześnie, że prawidłowość trybu zastosowanego w tej sprawie przez organ pierwszej instancji nie budzi jego wątpliwości. W tym kontekście organ orzekający dodał, że jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20.12.2007r., odpowiadając na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim dotyczącym decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, to nieprzedłożenie żadnych dokumentów przez inwestora skutkuje rozbiórką obiektu. W ocenie organu odwoławczego w powyższej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Dowiodło tego postępowanie przed organem zarówno I instancji, jak również postępowanie prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Należy stwierdzić, że powyższy obiekt budowlany został wybudowany w 2007 r. Zgodnie z dyspozycją normy art. 28 Pb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast art. 29 ust 1 pkt 2 stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na 500m2 powierzchni działki. Jednakże ustawodawca w art. 30 ust 1 pkt. 1 określił, że budowa o której mowa w art. 29 ust 1 pkt 1 - 3 i pkt 5 - 21 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jest to o tyle istotne, iż warunkuje to dalszy tryb postępowania wobec powyższej samowoli budowlanej, gdyż zgodnie z art. 49b właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że konstrukcja budynku gospodarczego blaszanego wymaga przed wzniesieniem dokonania zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż uwzględniając zawarte w art. 30 Prawa budowlanego uregulowania i mając na uwadze treść art. 57 § 1 k.p.a. jako początkowy dzień biegu terminu 30 - dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia, czy też w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu w jakim to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Termin określony w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego. Ten 30-dniowy termin jest terminem, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, iż tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu. Termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. (wyrok z dnia 12 grudnia 2006r.NSA w Warszawie, II OSK 79/06, LEX nr 319177). Zgłoszenie, o którym mowa w komentowanym przepisie, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ do którego zgłoszenie wpłynęło, obowiązany jest zbadać zamiar budowy objęty zgłoszeniem, dokonać jego faktycznej i prawnej oceny oraz przemilczeć zgłoszenie jeżeli uzna, iż zamierzenie jest zgodne z prawem, albo też podjąć przewidziane prawem działania. Zgłoszenie rozpoczyna 30-dniowy termin, w którym organ ma kompetencję podjąć określone działania prawne w stosunku do przedłożonego przez inwestora zgłoszenia. Dopiero upływ 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust.2 prawa budowlanego powoduje nabycie uprawnienia przez osobę zgłaszającą zamiar inwestycyjny. Do wykonania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi, organ właściwy nie wniesie sprzeciwu. Termin ten jest terminem prawa materialnego, a zatem jego przekroczenie wiąże się z utratą możliwości podjęcia czynności, której te terminy dotyczą (komentarz, Z. Niewiadomski, Warszawa 2007, s. 370). W omawianej sprawie G.G. zgłosił pismem z dnia 11 lipca 2007-data wpływu do Starostwa Powiatowego w Z.Ś. 31 lipca 2007, zamiar wykonania budynku gospodarczego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Starostwo Powiatowe nałożyło na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentów (przerwanie biegu terminu). Starostwo Powiatowe w Z.Ś. pismem o znaku [...] z dnia 27.08.2007 nie przyjęło zgłoszenia w zakresie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego blaszanego na działce nr 368/13 w miejscowości Sz.-H.. Należy wskazać, iż organ wniósł pismem o znaku [...] z dnia 27.08.2007 (pismo noszące znamiona decyzji) sprzeciw do zgłoszenia G.G. a więc w ustawowym terminie 30 dni określonym w art. 30 ust.5 Prawa budowlanego. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym został zakwestionowana przez G.G. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Uzasadniając żądanie skargi G.G. powołał się na te same okoliczności, które przedstawił w odwołaniu od decyzji zaskarżonej. Równocześnie ze skargą, odrębnym pismem złożony został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 14 lipca 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, stosując argumentację tożsamą z prezentowaną uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto postanowieniem z dnia 20 czerwca 2008r. organ ten uwzględniając wniosek G.G. wstrzymał jej wykonanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie rozważył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej regulacji co – wobec treści ostatniego ze wskazanych przepisów – skutkowało objęciem sentencją wyroku nie tylko orzeczenia zaskarżonego ale również innych, wydanych w granicach tej sprawy dotkniętych wadą niezgodności z prawem. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do orzekania co do istoty sprawy rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co sprawia, że niemożliwe było uwzględnienie zawartego w skardze wniosku o umorzenie postępowania prowadzonego przez właściwe instancyjnie organy nadzoru budowlanego, a zasadność skargi mogła skutkować jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną dla czynności orzeczniczych stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należy one do sfery prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono ustawowo wskazanym organom administracji publicznej, które są uprawnione, ale jednocześnie zobligowane do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Ich działania procesowe w tym zakresie podporządkowane są przede wszystkim zasadnie praworządności zawarte w art. 6 kpa oraz w art. 6 kpa oraz w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto uwzględnionej jako jedna z podstawowych w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracji publicznej działający zgodnie z kompetencję przyznawaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, które następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Wszelka ingerencja w sferą prawną takiego podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencje orzeczniczą (decyzyjną). W literaturze przedmiotu w etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in., jako norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006). Gwarancją prawidłowego (tj. zgodnego z prawem) dokonywania czynności wskazanych powyżej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym statuowaną treścią art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwej normy prawa materialnego powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77, art. 80 kpa, z których wynika – odpowiednio – że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, powinien on oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a ponadto może on uznać okoliczność za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa tzn. gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożąca niepowetowaną szkodą materialną, co uzasadnia odstąpienie organu od obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania). Z akt sprawy wynika, że czynności organów orzekających w postępowaniu głównym w omawianym powyżej zakresie dokonane zostały w sposób wadliwy. Istotne w rozpoznawanej sprawie jest, że przepis art. 49 b ust. 1 wskazanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane powołany jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia wprost przez organ pierwszej instancji, a pośrednio przez organ odwoławczy stanowi, że: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Ponadto z treści zastosowanego również przy orzekaniu w sprawie przepisu art. 49 ust. 3 ustawy – Prawo budowlanego wynika, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Obowiązek, od którego niespełnienia ustawodawca w tym przepisie uzależnił nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części dotyczy przedłożenia w terminie 30 dni szczegółowo opisanych w przepisach art. 49 b ust. 2 pkt 1-3 dokumentów, które potwierdzić mają zgodność z prawem robót budowlanych realizowanych lub już zrealizowanych w warunkach określonych w przywołanym wcześniej przepisie art. 49 b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Obowiązek ten został na G.G. nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. z dnia [...]r. Nr [...]. Zważyć zatem należy, że przedstawione powyżej uregulowania prawne wskazują, iż okolicznością, od której uzależniono podjęcie przez właściwy organ nadzoru budowlanego którejkolwiek z czynności orzeczniczych w trybie 49 b ust. 1 – 3 ustawy - Prawo budowlane jest uprzednie stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości, że obiekt budowlany lub jego część, stanowiący przedmiot danej sprawy został wybudowany lub jest w budowie mimo niezgłoszenia przez inwestora – zgodnie z wymogiem art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlanego – zamiaru jego realizowania, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z uzasadnienia decyzji i postanowienia, podjętych w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu administracyjnym wynika, że inwestor zrealizował przedmiotowy budynek gospodarczy pomimo tego, że "Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z.Ś. pismem z dnia 27 sierpnia 2008r. ... nie przyjął zgłoszenia w terminie 30 dni od daty jego zgłoszenia", przy czym wojewódzki organ nadzoru budowlanego uznał, że pismo to "nosi znamiona decyzji", zatem należy je kwalifikować jako wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia G.G. dokonane przez Starostwo Powiatowe w ustawowym terminie 30 dni określonym w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu w istniejących warunkach prawnych stanowisko prezentowane przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym prowadzonym w tej sprawie nie zasługuje na akceptację. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w przepisie art. 30 ust. 5 (zdanie drugie) ustawy – Prawo budowlane ustawodawca w sposób jednoznaczny określił formę wniesienia sprzeciwu, jako czynności, którą uprawniony organ może w sposób legalny uniemożliwić inwestorowi przystąpienie do wykonywania robót budowlanych po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia zamiaru ich realizowania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis ten stanowi, że: "...Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Wobec tak kategorycznego postanowienia ustawodawcy nie można przyjąć – w warunkach dyktowanych zasadą praworządności, że istnieje legalna możliwość wniesienia sprzeciwu w innej niż decyzja formie, albo że istnieje możliwość dokonywania przez właściwy organ wyboru dowolnej formy tej czynności. Zważyć też należy, że zastrzegając dla wniesienia sprzeciwu, stanowiącego pewną niedogodność dla inwestora, formą decyzji ustawodawca zagwarantował temu podmiotowi, jako stronie postępowania prawo zakwestionowania takiej czynności organu poprzez odwołanie lub wykorzystanie innych środków prawnych dla ochrony indywidualnego interesu. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego pismu informującemu G.G. o nieprzyjęciu przez organ zgłoszenia w terminie 30 dni nie można przypisać wymaganych prawem cech decyzji, o której mowa w przepisie art. 30 ust. 5 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane. Decyzja, nawet jeżeli jej prawidłowość formalna wynika z istnienia czterech konstytutywnych elementów (nazwa organu, adresat, rozstrzygnięcie, podpis osoby uprawnionej) musi być czynnością stosowania prawa. Na takie znaczenie i charakter tego aktu wskazuje wykładnia systemowa i dorobek doktryny (np. L. Leszczyński: Zagadnienia teorii stosowania prawa, doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001; W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki: Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986; E. Iserzon, J. Starościak: KPA, Komentarz Warszawa 1970). Wyrażona poprzez informację o nieprzyjęciu zgłoszenia w terminie 30 dni wola organu nie być uznana za czynność stosowania prawa, bowiem nie istnieje w ustawie – Prawo budowlane przepis, zawierający użyte w piśmie określenie, które by pozwalało kształtować sytuację prawną adresata i z którym ustawodawca wiąże konkretne skutki materialnoprawne, a to jest istotą decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie należy ponadto wskazać, że zgłoszenie jako instytucja Prawa budowlanego stanowi pewien substytut wniosku o pozwolenie na budowę i jednocześnie substytut pozwolenia na budowę (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006). Na skutek zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych wszczynane jest postępowanie administracyjne mające na celu ustalenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, czy zamierzona budowa lub inne roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Rezultatem takiego postępowania jest albo uznanie możliwości realizacji tych robót wynikające z milczącej zgody organu, albo uznanie braku takiej możliwości wyrażone poprzez wniesienie w formie decyzji sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Zważyć przy tym należy, że termin określony w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane – ze względu na jego skutki – zgodnie uznawany jest w orzecznictwie i w doktrynie za termin prawa materialnego (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Kr 971/05 nie publ.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 555/04, Lex nr 169408; wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1450/04 nie publ.; Z. Niewiadomski: opcit.). Termin ten ma więc charakter zawity i nie jest dopuszczalne jego przedłużanie przez właściwy organ administracji publicznej. Może natomiast zaistnieć sytuacja, kiedy ze względu na niekompletność zgłoszenia wydawane jest postanowienie w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, które przerywa bieg omawianego terminu. (W tym kontekście Sąd uznał za konieczne wskazać, że doręczone Sądowi akta administracyjne, na podstawie których – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydawany jest wyrok w sprawie, nie zawierają żadnego postanowienia wydanego na podstawie wskazanego powyżej przepisu). Upływ wskazanego terminu do wniesienia sprzeciwu skutkuje zatem utratą przez organ uprawnienia do dokonania w sposób zgodny z prawem tej czynności. Brak w omawianym terminie reakcji organu jest równoznaczny ze zgodą na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Należy przy tym rozróżnić skutki przekroczenia przez organ administracji publicznej terminu prawa materialnego i terminu proceduralnego. W pierwszym przypadku właściwy organ zostaje pozbawiony możliwości legalnego działania w konkretnym zakresie, w drugim zobowiązany jest nadal prowadzić postępowanie w sprawie administracyjnej, nawet z naruszeniem reguł zawartych w przepisie art. 35 kpa. Dla prawidłowego ustalenia, czy organ wnosząc sprzeciw dochował 30-dniowego terminu konieczne jest określenie daty, od której następuje bieg tego terminu i daty z jaką bieg tego terminu się kończy. Stosując klasyczne reguły prawne i dokonując analizy treści art. 30 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane należy stwierdzić, że początek biegu terminu stanowi następny dzień po dniu, w którym dokonano zgłoszenia, odpowiadającego wszelkim wymogom formalnym. Od tej daty organ właściwy w sprawie ma zagwarantowane 30 dni na dokonanie czynności wyjaśniających oraz na zajęcie stanowiska i ewentualne wniesieniu sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu polega natomiast nie tylko na wydaniu decyzji, ale na doręczeniu jej inwestorowi w sposób określony przepisami art. 39-49 kpa. Zdaniem Sądu z prawidłowo wniesionym sprzeciwem mamy do czynienia tylko wówczas, gdy decyzja, o jakiej mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane zostanie w sposób określony prawem doręczone inwestorowi przed upływem trzydziestu dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Za przedstawionym poglądem przemawia przede wszystkim wykładnia funkcjonalna i gramatyczna. Należy bowiem mieć na względzie to, że celem przyjętej w art. 30 Prawa budowlanego instytucji było przede wszystkim uproszczenie i przyspieszenie procedury inwestycyjnej w przypadku robót budowlanych i inwestycji o niewielkim stopniu skomplikowania. Ponadto ze sposobu zredagowania przepisu należy wnosić, że wolą ustawodawcy wskazującego min., że "do wykonywania robót budowlanych można przystąpić ...", było bardziej stworzenie pewnej gwarancji i dogodności dla inwestora poprzez szczególne zdyscyplinowanie organu niż przyznanie organowi kolejnej kompetencji do podejmowania działań władczych. Wprowadzone w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane terminowe ograniczenie dla ewentualnej ingerencji organu stanowi na pewno utrudnienie, ale oznacza to konieczność uwzględnienia tego elementu w postępowaniu, w którym organ dokonuje oceny zgłoszenia i dołożenia należytej staranności. Na tę kwestię zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, którym w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2006r. (sygn. akt II OSK 956/05; ONSA I WSA 2007/1/12) wskazał na to, że organ działający w warunkach art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane musi z odpowiednim wyprzedzeniem wydać decyzję wyrażającą sprzeciw, aby jej doręczenie nastąpiło przed upływem 30 dni od dnia doręczenie zgłoszenia. W rozważanej kwestii należy też zwrócić uwagę na wyrażone w judykaturze poglądy, że specyfika postępowania wszczętego na skutek zgłoszenia oraz wprowadzenie do art. 30 ust. 5 ustawy terminu prawa materialnego powoduje, że do postępowania tego nie mają zastosowania wszystkie regulacje kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005r. II OSK 197/05, nie publ.). Konsekwencją takiego ukształtowania instytucji zgłoszenia jest zaś wyeliminowanie czynności, które przedłużałyby czasowo uprawnienie organu do wniesienia sprzeciwu po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1293/05; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2007r., sygn. akt II SA/Kr 1088/05, nie publ.). Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zgłoszenie zamiaru wykonywania przez G.G. przedmiotowych robót budowlanych zostało doręczone organowi pierwszej instancji w dniu 31 lipca 2007r., zatem termin do wniesienia sprzeciwu upływał z dniem 30 sierpnia 2007r. (czwartek). Dokonując czynności ocennych w omawianym wcześniej zakresie Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy nie ma w ogóle dowodu doręczenia skarżącemu decyzji zawierającej sprzeciw, a nawet pisma z dnia 27 sierpnia 2007r. informującego o nieprzyjęciu zgłoszenia, z którym organy orzekające wiążą ustawowo określone skutki prawne przed dniem 31 sierpnia 2007r. ani w jakiejkolwiek innej dacie, poprzedzającej wydanie ostatecznej (zaskarżonej) decyzji w tej sprawie. W tych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki ustawowo określone w przepisie art. 49 b ust. 1 (in fine) ustawy – Prawo budowlane dla podjęcia postanowienia na podstawie art. 49 b ust. 2 tej ustawy oraz dla podjęcia decyzji w trybie art. 49 b ust. 1 w związku z art. 49 b ust. 3 tego aktu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzające, że orzeczenia, wskazane w wyroku wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych oraz oceny materiału dowodowego w sposób wymagany przepisami prawa i stosownie do tych czynności wydać orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, uwzględniając treść przepisu art. 104 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. H.B. 29.12.2008r.