II SA/Wr 369/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 24 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Ch., gmina J.– "MPZP Ch. II" postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w J. (dalej: Rada) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Ch., gmina J.– "MPZP Ch. II". Pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. (data wpływu do Urzędu Miasta i Gminy w J.: 01.12.2011 r.; data wpływu do Biura Rady Miejskiej w J.: 05.12.2011 r.) W. K. wniósł "o to, aby Rada Miejska w procesie samokontroli uchyliła lub zmieniła własną uchwałę podjętą w dniu [...] roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie Ch., gmina J.– ‘MPZP Ch. II’ w zakresie działki [...] i terenów przyległych". Wskazał, że wejście w życie tej uchwały spowoduje ograniczenie lub uniemożliwienie działającej na wskazanej nieruchomości firmy produkcyjnej, której jest właścicielem, co – jego zdaniem – oznacza, że przed podjęcie ww. uchwały naruszony został jego interes prawny. W związku z pismem W. K. (dalej: skarżący) wystąpienie do Rady Miejskiej w J. skierował Zastępca Burmistrza J.. W piśmie z dnia 28 grudnia 2011 r. podkreślił, że działka nr [...], obręb Ch. jest w kwestionowanym planie przeznaczona pod usługi komercyjne oraz nieuciążliwe obiekty produkcyjne, składy i magazyny, oznaczone na rysunku planu symbolem 1U. Stwierdził, że ustalenia te są zgodne ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy J." przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. Podkreślił również, że kwestionowany plan dopuszcza, by 100% obszaru działki nr [...] było zajęte pod zabudowę produkcyjną oraz że ustalenia planu zapewniają właścicielowi tej nieruchomości pełny rozwój prowadzonej działalności gospodarczej. Uznał, że "zadbano w całości o interes prawny" skarżącego i stwierdził, że wniosek w sprawie uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały jest bezzasadny. Pismo to – adresowane do Rady Miejskiej w J.– skierowano również do skarżącego. Następnie w dniu 17 lutego 2011 r. do Urzędu Miasta i Gminy w J. wpłynęło pismo z dnia 14 lutego 2012 r. adresowane do Rady Miejskiej w J. zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszeń". Pismo to zostało opatrzone danymi adwokat J. P.-K., jako pełnomocnika skarżącego, jednak nie zawierało jej podpisu. Podpisane pismo o analogicznej treści, jednak datowane na dzień 13 marca 2012 r., wraz z oryginałem pełnomocnictwa wpłynęło pocztą do Urzędu Miasta i Gminy w J. w dniu 20 marca 2012 r. Pismem tym pełnomocnik skarżącego wezwała Radę Miejską w J. do uchylenia zaskarżonej uchwały "w zakresie jakim ustala się przeznaczenie działki [...] pod usługi komercyjne oraz nieuciążliwe obiekty produkcyjne, składy, magazyny, oznaczony na rysunku planu symbolem 1U". Autorka pisma powołała się na uprawnienie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazała, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały, albowiem spowodowało to ograniczenie w możliwości dotychczasowego korzystania z prawa własności. Podniesiono również, że uchwalenie zaskarżonego planu nie pozwala na rozwój zakładu produkcyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] i wprowadza szereg ograniczeń, o których mowa w § 18 zaskarżonej uchwały. Uchwalone przeznaczenie działki nr [...] uznano za wadliwe i zażądano "sprostowania studium i planu" lub alternatywnie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i zaskarżonej uchwały. W dalszej kolejności Rada Miejska w J. w dniu 30 marca 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwań Pana W. K. oraz Jego pełnomocnika J. P.-K. do usunięcia naruszenia prawa uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. W § 1 tej uchwały uznano, że wezwania z dnia 1 grudnia 2011 r. i z dnia 14 lutego 2012 r. i z dnia 13 marca 2012 r. są bezzasadne, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza prawa i brak podstaw prawnych do jej uchylenia. Uzasadnienie prawne i faktyczne zawarto w załączniku do uchwały. O podjętej uchwale zawiadomiono skarżącego i jego pełnomocnika pismem Przewodniczącego Rady Miejskiej w J. z dnia 3 kwietnia 2012 r., przesyłając kopię uchwały. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 5 kwietnia 2012 r., a pełnomocnikowi w dniu 10 kwietnia 2012 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. "w zakresie jakim ustala się przeznaczenie działki [...] pod usługi komercyjne oraz nieuciążliwe obiekty produkcyjne, składy, magazyny, oznaczony na rysunku planu symbolem 1U" wniosła pełnomocnik skarżącego (data nadania przez pocztę: 09.05.2012 r.). Zarzuciła, że uchwała narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647; dalej: u.p.z.p.), poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, a także nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy oraz sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób "abstrahujący od treści uchwalonego studium". Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a także zażądała zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że skarżący pismem z dnia 13 marca 2012 r. wezwał Radę Miejską w J. do uchylenia zaskarżonej uchwały. W dużej części uzasadnienia powielono argumenty tego pisma, uzupełniając tamte argumenty wskazaniem, że nieruchomość należąca do skarżącego oznaczona jako działka nr [...] była dotychczas oznaczona jako 1P (przemysłowa), a obecne przeznaczenie działki jako komercyjnej wiąże się z ograniczeniem ilości kondygnacji budynków, wymaganiami dotyczącymi charakterystyki dachu oraz ograniczeniem powierzchni zabudowy. Wskazała, że ograniczenia poczynione w § 18 zaskarżonej uchwały nie znajdują uzasadnienia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W podsumowaniu uzasadnienia pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zmiany przeznaczenia działki nr [...]. Do skargi dołączono odpis z księgi wieczystej, zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz odpis z Krajowego Rejestru Sądowego – na potwierdzenie, że skarżący jest właścicielem ww nieruchomości i prowadzi na niej działalność gospodarczą. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w J. radca prawny S. B.-G. wniósł o odrzucenie skargi, a ewentualnie o jej oddalenie w całości, a także o obciążenie skarżącego pełnymi kosztami postępowania w niniejszej sprawie. Odnośnie do wniosku o odrzucenie skargi pełnomocnik podkreślił, że na wezwanie do uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały z dnia 1 grudnia 2011 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi pismem Burmistrza J. z dnia 28 grudnia 2011 r. Wskazał także, że pismo pełnomocnika skarżącego datowane na 14 lutego 2012 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego pocztą elektroniczną, a kolejne wezwanie datowane na 13 marca 2012 r. wpłynęło do Urzędu pocztą tradycyjną w dniu 20 marca 2012 r. Podkreślił, że Rada Miejska w J. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. uznała za bezzasadne wszystkie trzy wezwania kierowane przez skarżącego i jego pełnomocnika. Autor odpowiedzi na skargę uznał, że te okoliczności wskazują na uchybienie 30-dniowemu terminowi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli chodzi o wniosek o oddalenie skargi, to w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wyjaśnił, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu i nie narusza interesu prawnego skarżącego. Podkreślił, że zaskarżona uchwała została już opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. i nie może być w dowolny sposób zmieniana przez Radę Miejską w J.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w odpowiedzi na skargę. W myśl art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Stosownie do przepisu art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się – co do zasady – w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a). W dalszej kolejności należy zauważyć, że do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest prawidłowo złożona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o czym mówi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest uchwała organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Takie wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały organu wskazanej gminy. Następnie godzi się wyjaśnić, iż z treści przywołanego już art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Normowana przez cytowane przepisy sytuacja może więc przybrać dwa warianty: - skarżący wnosi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, otrzymuje w ciągu 30 dni na nie odmowną odpowiedź i wówczas wnosi skargę do sądu administracyjnego na kwestionowaną uchwałę w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi właściwego organu albo - skarżący wnosi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak nie otrzymuje na nie odpowiedzi w ciągu 30 dni i wówczas wnosi skargę do sądu administracyjnego na kwestionowaną uchwałę w terminie 60 dni od daty wniesienia wezwania. W przedmiotowej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało Radzie Miejskiej w J. złożone w dniu 1 grudnia 2011 r. (data złożenia w Urzędzie Miejskim pisma skarżącego z dnia 1 grudnia 2011 r.). Za zakwalifikowaniem pisma skarżącego z dnia 1 grudnia 2011 r. jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przemawia jego treść. Skarżący wskazał w nim bowiem precyzyjnie, że domaga się uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały i powołał się na swój interes prawny, który wywodził z faktu dysponowania prawem własności działki nr [...], obręb Ch., objętej kwestionowanym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego. W literaturze prawniczej podkreśla się, że wezwanie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niesformalizowanym lub co najwyżej mało sformalizowanym administracyjnym środkiem zaskarżenia, który ma uruchomić kontrolę rady gminy przez samą radę (B. Deskiewicz, Uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego, Monitor Prawniczy z 2008 r. Nr 18). Takie rozumienie wezwania nakazuje przyjąć, że omawiane pismo skarżącego zostało przez niego wniesione właśnie w intencji nakłonienia Rady Miejskiej w J. do uchylenia zaskarżonej uchwały. Trzeba więc przyjąć, że skarżący dokonał czynności wezwania Rady Miejskiej w J. do usunięcia naruszenia prawa w dniu 1 grudnia 2011 r. W dalszej kolejności należy rozważyć, czy Rada Miejska w J. udzieliła skarżącemu odpowiedzi na jego wezwanie. Z przytoczonych na wstępie okoliczności faktycznych sprawy wynika, że do wezwania ustosunkował się jedynie działający z upoważnienia Burmistrza J. jego Zastępca (pismo z dnia 28 grudnia 2011 r.). Natomiast Rada Miejska w J. rozpatrzyła wezwanie skarżącego z dnia 1 grudnia 2011 r. dopiero w drodze uchwały Nr [...] z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy do rozstrzygnięcia pozostaje zagadnienie, czy skarga do sądu administracyjnego została wniesiona w terminie, albowiem w przeciwnym razie Sąd jest zobligowany do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jak wynika z przytoczonych już przepisów termin do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym biegnie albo od doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wynosi wówczas 30 dni), albo od dnia złożenia wezwania, gdy odpowiedzi nie udzielono w terminie lub wcale (wówczas wynosi 60 dni). W omawianej sprawie skarżącemu na jego wezwanie z dnia 1 grudnia 2011 r. Rada Miejska w J. nie udzieliła odpowiedzi w terminie 30 dni od jego wniesienia. Oznacza to, że termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego wynosił 60 dni począwszy od dnia złożenia wezwania. Tak liczony termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego upłynął więc z dniem 30 stycznia 2012 r. W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga do sądu administracyjnego nadana przez pełnomocnika skarżącego w dniu 9 maja 2012 r. została wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Należało jeszcze odnieść się do kwestii tego, że skarżący złożył więcej niż jedno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wobec tej samej uchwały Rady Miejskiej w J.. Trzeba powiedzieć, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby takie działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi - na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa - w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Ilekroć ustawodawca mówi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych, ma na myśli prawo określonego podmiotu do jednokrotnego wniesienia danego środka od danego aktu administracyjnego. Traktując wezwanie do usunięcia naruszenia jako surogat środka odwoławczego, nie ma jednocześnie podstaw, by je traktować inaczej, niż określają to przepisy w stosunku do klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa (zob. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 523/10). Tym samym, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, postanowienie NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II GSK 212/06, a także postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 754/08, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/OL 605/09, Wspólnota z 2009 r., nr 38, poz. 28, podobnie postanowienie WSA w Łodzi z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 678/08). Z powyższego wynika, że złożenie kolejnych wezwań skierowanych do Rady Miejskiej w J. nie skutkowało powstaniem kolejnej możliwości do wniesienia skargi do sądu administracyjnego po stronie skarżącego, albowiem należało uprawnienie do wniesienia skargi odnosić do pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. do pisma skarżącego z dnia 1 grudnia 2011 r. Skoro więc, skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, Sąd na podstawie wskazanych wyżej przepisów oraz na podstawie art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.