II SA/Wr 40/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. W. i A. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykonywanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] – wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu wniosku R. W. i A. S. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Następnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. W. i A. S. na opisane na wstępie postanowienie, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podając w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ II instancji podał, że R. W. i A. S. (inwestorzy) wystąpili z wnioskiem o zawieszenie postępowania przed organem nadzoru budowlanego do czasu rozstrzygnięcia dopuszczalności wprowadzonych przez nich zmian w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. We wniosku inwestorzy wskazali, że aktualnie dla terenu objętego inwestycją brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę, straciła ważność 30 czerwca 2003 r. W ocenie inwestorów, aby obecnie stwierdzić dopuszczalność i zgodność z obowiązującymi przepisami istotnych zmian wprowadzonych w trakcie realizacji w stosunku do zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu, jak również zmiany gabarytów zabudowy, niezbędne jest ustalenia nowych warunków zabudowy w drodze decyzji wydanej w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, która pozwoli zweryfikować zmiany w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestorzy wskazali, że w dniu 19 lipca 2013 r. wystąpili do Prezydenta W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, realizowanej na terenie działki nr 54/2, obejmującej swym oddziaływaniem również części działek nr 53 i 55/1. Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodzić się należy ze stanowiskiem organu I instancji, że treść ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, o która skarżący wystąpili wnioskiem z dnia 5 lipca 2013 r., nie stanowi zagadnienia wstępnego dla prowadzonego przez PINB postępowania mającego za przedmiot wykonanie inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W przypadku z którym mamy do czynienia, organ nadzoru budowlanego może rozstrzygnąć sprawę dotyczącą robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bez oczekiwania na rozstrzygnięcie organu planistycznego, o które wystąpili inwestorzy. Wbrew bowiem ich przekonaniu w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego. Organ zauważył, że jak wynika z akt sprawy w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Prezydenta W. z dnia [...]) uzyskano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Stąd też w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie straciła ważności i może stanowić podstawę oceny przedmiotowej inwestycji pod względem planistycznym. Zdaniem DWINB w badanym przypadku nie może zapaść inne rozstrzygnięcie, niż to, które zostało podjęte przez PINB. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., R. W. i A. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przywołane postanowienie DWINB, które zaskarżyli w całości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzucono, że organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący stwierdzili, że nie podzielają stanowiska D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak również Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia, w zakresie utrzymania ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r., stanowiącej podstawę decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] r., wydanej przez Prezydenta W. na podstawie nieobowiązującego już miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., przyjętego przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Zdaniem skarżących organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie skarżących decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, czyli do czasu wydania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Każda późniejsza istotna zmiana warunków decyzji pozwolenia na budowę wymaga nowego postępowania administracyjnego, prowadzonego zgodnie ze stanem prawnym aktualnym dla wydania nowej decyzji zmiany pozwolenia na budowę (w tym w zakresie wymagań aktualnych warunków technicznych jak i przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Również w przypadku skarżących, postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jest przedmiotowo innym postępowaniem niż wcześniejsze postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę i jest prowadzone przed innymi organami. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 2002 r. stanowiąca wcześniej podstawę wydania pozwolenia na budowę, miała ustalony termin ważności do dnia 30 czerwca 2003 r., zatem zgodnie z przytoczonym wyżej art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, nie może w obecnym postępowaniu stanowić podstawy dla opracowania projektu budowlanego zamiennego i późniejszego badania jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego). Na prawidłowość tego wnioskowania wskazuje – zdaniem skarżących – również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 1336/11), którego fragment zacytowano w skardze. Skarżący wskazali, że aktualnie dla terenu objętego inwestycją brak jest obowiązującego planu miejscowego i obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego skarżący złożyli wniosek o wydanie nowej decyzji o warunkach zagospodarowania terenu dla prawidłowego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia, w tym oceny dopuszczalność i zgodność z obowiązującymi przepisami istotnych zmian wprowadzonych w trakcie realizacji w stosunku do zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego, w zakresie zagospodarowania terenu jak również zmiany gabarytów zabudowy. Zdaniem skarżących niezbędne jest ustalenie nowych warunków zabudowy w drodze decyzji wydanej w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, która pozwoli zweryfikować zmiany, w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżących brak aktualnej decyzji o warunkach zabudowy skutkować może w przyszłości nieważnością nowo wydanej decyzji z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa budowlanego z powodu braku właśnie tej decyzji o warunkach zagospodarowania nieruchomości. Powyższe okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez organ II instancji, który powielił skrótowo argumentację organu pierwszej instancji. Reasumując, skarżący stwierdzili, że wniosek o zawieszenie postępowania przed organem nadzoru budowlanego jest zasadny, czego nie uwzględniły organy obu instancji. Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie zawiera ona zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę jego stanowiska w sprawie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 12 marca 2014 r. uczestniczka postępowania J. L. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie należało uchylić, jednak nie z powodów podniesionych w skardze. Omówienie motywów wyroku trzeba rozpocząć od wskazania, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Mając na względzie wskazane kryterium legalności sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 134 w związku z art. 144 oraz art. 101 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., ponieważ D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał merytorycznego rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu I instancji, jednak nie rozważył uprzednio kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie organu powiatowego, czym dopuścił się również naruszenia art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Przepisy te nakładają na organ II instancji konieczność badania dopuszczalności środka zaskarżenia przed jego merytorycznym rozpatrzeniem. Pominięcie fazy badania dopuszczalności środka zaskarżenia stanowi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Ewentualne negatywne ustalenia w tym zakresie winny zaowocować rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (postanowienie w tej sprawie jest ostateczne). Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażano pogląd, że rozpoznanie odwołania (zażalenia), które było niedopuszczalne oznacza, że decyzja (postanowienie) organu II instancji jest nieważne, jednak sąd w niniejszej sprawie przyjął, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób rażący, a tylko takie naruszenie byłoby podstawą do stwierdzenia jego nieważności. Ocena prawna zaskarżonego postanowienia wynika z faktu, że w realiach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, powołując się, że nie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestię zawieszenia postępowania reguluje przepis art. 101 § 1 k.p.a., który stanowi, że o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Natomiast zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zdaniem sądu wobec takiego brzmienia przepisu art. 101 § 3 k.p.a. rozważenia wymagało zagadnienie dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Omawiając tę kwestię warto zwrócić uwagę, że do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", wobec czego przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000, Nr 4 poz. 137). Brzmienie omawianego przepisu zostało zmienione od dnia 11 kwietnia 2011 r., stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta zmieniła treść przepisu art. 101 § 3 k.p.a. i obecnie przepis ten obowiązuje w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.". Należy również pamiętać, że przepis art. 4 ustawy nowelizującej nie wprowadził żadnej regulacji, która nakazywałaby stosować art. 101 § 3 k.p.a. w dawnym brzmieniu (np. do spraw wszczętych przed nowelizacją), a zatem przepis ten od dnia 11 kwietnia 2011 r. musi być stosowany w brzmieniu przyjętym w ustawie nowelizującej. W tym stanie rzeczy trzeba stwierdzić, że zdaniem sądu rozpoznającego skargę, obecną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Z tego zaś wynika, że omawiany przepis – w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia – stanowi, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Zdaniem sądu, skoro w przepisie art. 101 § 3 k.p.a., statuującym dopuszczalność zażalenia, użyto określenia "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Właśnie za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Nie miałoby bowiem logicznego uzasadnienia wyodrębnianie w przepisie art. 101 § 3 k.p.a. postanowienia "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", gdyby postanowienie tego rodzaju było jednym z postanowień z szerszego katalogu "postanowień w sprawie zawieszenia postępowania". W dalszej kolejności na kwestię zawieszenia postępowania administracyjnego wypada również spojrzeć z perspektywy zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W ocenie sądu, art. 101 § 3 k.p.a. w obecnym brzmieniu umożliwia zaskarżenie postanowienia tamującego postępowanie administracyjne ("w sprawie zawieszenia") i jednocześnie wyłącza możliwość zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z owych rozstrzygnięć (niedających możliwości zażalenia) nie zostaje pozbawiona możliwości ich faktycznego zakwestionowania, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je podważyć w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższego stopnia. Skoro zatem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia, przy dopuszczeniu możliwości oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia merytorycznego na skutek odwołania (i skargi do sądu). Godzi się wspomnieć, że podobne stanowisko na tle nowelizacji omawianego przepisu k.p.a. wyrażone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. na przykład tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/13, z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto warto przywołać tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 2719/11, orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził, że jeżeli w wyniku zmiany przepisów prawa nie przyznano na czynność procesową zażalenia, wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne i jest to podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wziąwszy pod uwagę powyższe, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., ponownie rozpatrując sprawę, rozważy dopuszczalność zażalenia Renaty W. i A.a S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. i dopiero po dokonaniu ustaleń w tym zakresie wyda stosowne rozstrzygnięcie, biorąc pod uwagę wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w niniejszym wyroku. Odnosząc się jeszcze do treści skargi oraz argumentów uczestniczki postępowania J. L., sąd zwraca uwagę, że w niniejszym wyroku nie dokonywał oceny kwestii tego, czy roboty budowlane wykonane przez skarżących mają być zalegalizowane oraz tego, czy istotnie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Ocenie sądu podlegało wyłącznie zaskarżone postanowienie DWINB wydane na obecnym etapie. Natomiast zagadnienia merytoryczne związane z inwestycją skarżących będą przedmiotem dalszych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, które będą podlegać zaskarżeniu w toku instancji i ewentualnie w drodze skargi do sądu administracyjnego. Na obecnym etapie dokonywanie przez sąd ocen niezwiązanych z zaskarżonym postanowieniem byłoby niedopuszczalne. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku ma źródło w art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).