II SA/Wr 421/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w Ś. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 1 lipca 2021 r. nr 699/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości R. sp. z o.o. z siedzibą w Ś., (dalej – skarżącą, spółka) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia 1 lipca 2021 r., nr 699/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., (dalej – PINB) pismem z dnia 6 lipca 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjny na terenie nieruchomości położonej w miejscowości Ś. przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], AM-[...], obręb ]...], gmina Ś. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w dniu 30 lipca 2020 r. PINB wydał postanowienie nr 20/2020, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 148) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 j.t., dalej - k.p.a.) wstrzymał dalsze użytkowanie w/w obiektu oraz nałożył na inwestora i najemcę nieruchomości - R. Sp. z o. o. obowiązek przedłożenia, w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania postanowienia: opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem obiektu budowlanego, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania; zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2 (o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), zaświadczenia burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, w związku z podjęciem w obiekcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, pracy, zdrowotne, ochrony środowiska. W pouczeniu postanowienia organ podał, że po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i w przypadku stwierdzenia jego wykonania w drodze postanowienia ustala się wysokość opłaty legalizacyjnej. PINB pouczył, że na postanowienie przysługuje zażalenie oraz przywołał treść art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Na żądanie strony pismem z dnia 22 września 2020 r., organ przedłużył termin wykonania postanowienia nr 20/2020 do dnia 31 listopada 2020 r. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 6 października 2020 r. stwierdzono użytkowanie przedmiotowego budynku mimo wstrzymania użytkowania postanowieniem nr 20/2020. W takiej sytuacji PINB w dniu 12 października 2020 r. wydał decyzję nr 82/2020, którą na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi i najemcy nieruchomości - R. Sp. z o.o. przywrócić poprzedni sposób użytkowania w/w obiektu budowlanego. W dniu 18 listopada 2020 r. do organu wpłynęło odwołanie od decyzji datowane na 16 listopada 2020 r. W dniu 29 stycznia 2021 r. DWINB wydał decyzję nr 103/2021, którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dniu 24 lutego 2021 r. do DWINB wpłynął wniosek spółki o uzupełnienie na podstawie art. 111 k.p.a. decyzji poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do postanowienia nr 20/2020 z dnia 30 lipca 2020 r. ewentualnie przywrócenie na podstawie art. 58 k.p.a. terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 12 października 2020 r. nr 82/2020 wraz z zaskarżeniem postanowienia w trybie art. 142 k.p.a. Uzasadniając wnioski spółka podała mi.in. że postanowienie wydane na podstawie art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowalne, nie podlega osobnemu zażaleniu. W związku z tym wnioskodawca nie składał odrębnego zażalenia od postanowienia, lecz w datowanym na dzień 16 listopada 2020 r. odwołaniu od decyzji PINB nr 82/2020 zaskarżył postanowienie, dając zgodnie z art. 128 k.p.a. wyraz swego niezadowolenia co do rozstrzygnięcia objętego postanowieniem. Na stronie nr 5 odwołania podano ,,(...) co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i najpierw nieuzasadnionego wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego i nałożenia na spółkę obowiązku przedstawienia dokumentów, a następnie nakazania przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego na nieruchomości". W przedmiotowym piśmie spółka podniosła, że PINB w Ś., wbrew wymogom art. 124 k.p.a., nie zawarł pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie. W dniu 10 marca 2021 r, PINB wydał postanowienie nr 285/2021, którym na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. odmówił uzupełnienia decyzji DWINB z dnia 29 stycznia 2021 r., nr 103/2021, którą utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 12 października 2020 r., nr 82/2020. Z kolei w dniu 1 lipca 2021 r. DWINB wydał postanowienie nr 699/2021, którym na podstawie art. 59 § 1 i 2 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w Ś. z dnia 12 października 2020 r., nr 82/2020. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestnika postępowania. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobniono, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z kolei § 2 niniejszego artykułu stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ podał, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności jest zasadne, gdy nastąpiło uchybienie terminu do jej dokonania. Zdaniem organu w badanej sprawie nie nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania na decyzję PINB, w związku z czym pozytywne rozpatrzenie wniosku z dnia 20 maja 2021 r. nie jest zasadne. W dniu 18 listopada 2020 r. do organu wpłynęło odwołanie R. Sp. z o. o. od decyzji PINB z dnia 12 października 2020 r., nr 82/2020. DWINB decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r., nr 103/2021 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W tych okoliczności wedle organu nie ma prawnych możliwości wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii, tj. wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie. Takie działanie organu byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec tego organ uznał, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. W złożonej w terminie skardze zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., polegające na odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB wraz z zaskarżeniem postanowienia PINB w Ś. z dnia 30 lipca 2020 r., nr 20/2020 w trybie art. 142 k.p.a., pomimo, że przesłanki do przywrócenie terminu zostały spełnione. Skarżący we wstępnej części pisma procesowego podniósł, że PINB w dniu 30 lipca 2020 r. wydał postanowienie nr 20/2020 m.in. w przedmiocie wstrzymania dalszego użytkowania obiektu nie zawierając w tym postanowieniu pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie, w związku z czym spółka nie dokonała jego zaskarżenia w trybie art. 142 k.p.a. wraz z odwołaniem od decyzji PINB, jednak nastąpiło to bez winy skarżącej i wynikało wyłącznie z braku zawarcia przez PINB w postanowieniu nr 20/2020 odpowiedniego pouczenia. W tej sytuacji, wobec złożenia przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu spełniającego wymagania art. 58 k.p.a. powinien on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu skargi po zasygnalizowaniu, że postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowalne nie podlega osobnemu zażaleniu oraz przytoczeniu treści postanowienia odmawiającego przywrócenia terminie do złożenia odwołania i przyczyny tej odmowy, ze względu na złożenie odwołania w terminie, skarżącą podniosła, że organ pomija, iż wniosek o przywrócenie terminu nie obejmował wyłącznie odwołania od decyzji PINB ale przede wszystkim odwołanie od decyzji PINB wraz z zaskarżeniem postanowienia z dnia 30 lipca 2020 r. nr 20/2020 w trybie art. 142 k.p.a. Skarżąca w odwołaniu od decyzji PINB nie zaskarżyła w trybie art. 142 k.p.a. postanowienia PINB z dnia 30 lipca 2020 r., nr 20/2020 r., a zaniechanie to jest skutkiem wyłącznie tego, że w postanowieniu tym nie zostało zawarte, wbrew wymogom k.p.a., pouczenie co do prawa i trybu zaskarżenia. Gdyby bowiem takie pouczenie zostało udzielone, spółka wskazałaby wprost w odwołaniu od decyzji PINB, że na mocy art. 142 k.p.a. zaskarża również postanowienie. W tej sytuacji uchybienie terminowi do skarżenia postanowienia nastąpiło bez winy skarżącej. Stosownie do art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., strona nie może ponosić ujemnych skutków błędnego pouczenia co do prawa wniesienia odwołania (zażalenia). Na dowód zajętego stanowiska strona przedstawiła poglądy judykatury i doktryny dotyczące braku pouczenia i błędnego pouczenia. Końcowo autor skargi podkreślając fakt, iż postanowienie PINB z dnia 30 lipca 2020 r., nr 20/2020 może być zaskarżone wyłącznie w trybie art. 142 k.p.a. wraz z odwołaniem od decyzji PINB, co w ocenie organu jednak nie nastąpiło lecz bez winy skarżącej, stwierdził, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB wraz z zaskarżeniem postanowienia w trybie art. 142 k.p.a. jest w pełni zasadny. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 32 j.t.., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiło postanowienie DWINB z dnia 1 lipca 2021 r., nr 699/2021, którym odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w Ś. z dnia 12 października 2020 r., nr 82/2020 Na wstępie należy wyjaśnić, iż w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, orzecznictwo i piśmiennictwo dopuszcza różne rozwiązania, możliwe do zastosowania przez organ. Mianowicie w sytuacji, gdy złożone zostało odwołanie z uchybieniem terminu do jego wniesienia, a strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, organ postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które kończy postępowanie odwoławcze. Jeżeli dopiero po jego wydaniu złożony zostanie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ rozpozna ten wniosek po stwierdzeniu uchybienia terminu. Jednak w sytuacji, gdy wniosek o przywrócenie złożony został przed złożeniem odwołania, wraz z odwołaniem lub po złożeniu odwołania, ale przed rozpoznaniem tego odwołania przez organ, wskazuje się, że organ odwoławczy powinien najpierw wydać postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu i jeżeli termin ten nie zostanie przywrócony, powinien następnie wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu (zob. wyroki przewołane w P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 134, tj. wyrok NSA: z 1 października 2009r., I FSK 854/08, LEX nr 537058; z 29 lutego 2012 r., II FSK 1663/10, LEX nr 1123045; z 23 lutego 2011 r., II FSK 1342/10, LEX nr 1070934; z 4 lipca 2013 r., II OSK 588/12, LEX nr 1559823; z 20 października 2016 r., I GSK 1900/14, LEX nr 1986742). Za dopuszczalne przyjmuje się także w takiej sytuacji rozpatrzenie przez organ odwoławczy w jednym postanowieniu wniosku o przywrócenie terminu i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zob. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 134). W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła najpierw odwołanie od decyzji (18 listopada 2020 r., data wpływu do organu) i następnie, już po wydaniu przez DWINB decyzji z dnia 29 stycznia 2021 r., nr 103/2021 r., pismem z dnia 24 lutego 2021 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że strona skarżąca wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania objęła postanowienie PINB z dnia 30 lipca 2020 r., nr 20/2020. Mając na względzie tak kształtującą się chronologię działań strony na tle zapadłych w sprawie aktów administracyjnych wyjaśnić przyjdzie, że w istocie strona nie tylko złożyła w terminie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej w prawem przewidzianym terminie, ale sam wniosek o przywrócenie terminie został złożony już po wydaniu decyzji przez organ II instancji. W tym stanie rzeczy należy podzielić trafność stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu DWINB z dnia 1 lipca 2021 r., nr 699/2021, że nie nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w związku z czym pozytywne rozpatrzenie wniosku nie jest zasadne. Kolejność działań strony skarżącej, w świetle materiału aktowego potwierdza ustalenia organu. Dla porządku zaznaczyć przyjdzie, że PINB w Ś. w postanowieniu z dnia 30 lipca 2020 r., nr 20/2020 zawarł nieprawidłowe pouczenie bowiem podał, że na postanowienie przysługuje zażalenie. Tymczasem postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest zaskarżalne zażaleniem lecz można je zaskarżyć wyłącznie w odwołaniu od decyzji. Nieprawidłowość pouczenia w badanej sprawie budzi kontrowersje u strony skarżącej, jednakże zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie doszło do naruszenia interesu strony wynikającego z błędnego pouczenia. Skarżąca jako kluczowy argument podnosi brak możliwości zakwestionowania przedmiotowego postanowienia, co w istocie nie miało miejsca. Mimo, że organ błędnie pouczył stronę o możliwości zaskarżenia postanowienia, w sytuacji gdy taki środek odwoławczy nie przysługiwał, strona zgodnie z pouczeniem zażalenia nie złożyła. Wobec tego brak jakiegokolwiek negatywnego wpływu błędnego pouczenia na pozycje procesową strony, czy inaczej możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego. Skoro bowiem mimo błędnego pouczenia na postanowienie nie przysługiwało zażalenie to i tak strona skutecznie nie mogła go złożyć. Z drugiej zaś strony spółka od decyzji PINB z dnia 12 października 2020 r., nr 82/2020, będącej następstwem postanowienia nr 20/2020 złożyła odwołanie, zatem skorzystała z jedynego środka zaskarżenia jaki jej w tej sytuacji przysługiwał. Co więcej należy w tym miejscu odwołać się do stanowiska samej spółki zaprezentowanego w odwołaniu, gdzie po zarzucie naruszenia art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlanego, (podstawy prawnej wydanego w sprawie postanowienia), odwołująca się podaje, że doszło do ,,najpierw nieuzasadnionego wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego i nałożenia na spółkę obowiązku przedstawienia dokumentów, a następnie nakazania przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Nie można tracić z pola widzenia uwarunkowań prawnomaterialnych istniejących w sprawie. Otóż w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności wydaje niezaskarżalne postanowienie, a następnie decyzję merytorycznie rozstrzygającą w sprawie. W niniejszym przypadku skarżąca spółka, co wynika z przywołanego fragmentu odwołania, składając odwołanie od decyzji PINB nr 82/2020 zawarła także negatywną ocenę wstrzymania użytkowania obiektu i nakazu przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie. Tego rodzaju obowiązek wynika właśnie z postanowienia PINB nr 20/2020, a ten obowiązek został określony jako ,,nieuzasadniony". Zatem ewidentnie strona w ramach postępowania odwoławczego wyraża brak akceptacji dla wydanego wcześniej postanowienia, co w konsekwencji prowadzi do objęcia środkiem zaskarżenia tego aktu. Samo odwołanie zostało złożone w terminie i skutkowało wydaniem przez DWINB rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a nie procesowym. W związku z tym upadają te z twierdzeń skargi, które zasadzają się na konieczności przywrócenia, uchybionego zdaniem strony terminu, co faktycznie nie miało miejsca. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.