II SA/Wr 441/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy W. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Starosta W. działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o odmowie zwrotu U.G., S.Z., J.K. i L. Z.-W. wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej: działki gruntu nr [...], nr [...], nr [...] położone aktualnie w granicach obrębu J. we W., stanowiące własność spółki P. L. W. S.A., ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W.-K. we W.; działkę gruntu nr [...], AM-[...] (stan na dzień [...] r.), której poszczególne części aktualnie wchodzą w skład: a) działki gruntu nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej aktualnie własność spółki P. L. W. S.A., położonej aktualnie w granicach obrębu J. we W., ujawnionej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W.-K. we W., b) działki gruntu nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej aktualnie własność Gminy W., ujawnionej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W.-K. we W. W motywach tego rozstrzygnięcia organ pierwszej omówił m.in. jaki skutek dla merytorycznej zasadności wniosku ma fakt przeniesienia na rzecz spółki P.L.W. S.A. prawa własności działek gruntu oznaczonych ewidencyjnie jako: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], AM-[...], obręb J. W tym kontekście została powołana uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, w której stwierdzono, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Konkludując Starosta W.stwierdził, że pomimo zaistnienia przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. postanowił odmówić zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, w skład której wchodzą działki gruntu: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], AM-[...], obręb J., które stanowią aktualnie własność osoby trzeciej, tj. spółki P. L. W. Z kolei w stosunku do działki gruntu nr [...], AM-[...], obręb J. o powierzchni [...] ha, stanowiącej aktualnie własność Gminy W. - pomimo zaistnienia przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n - organ pierwszej instancji również odmówił jej zwrotu, z uwagi na fakt, iż - jak stwierdził - "Wnioskodawcy w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] r., za pośrednictwem działającego w ich imieniu pełnomocnika, wskazali, że podtrzymują wniosek o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości i nie wyrażają zgody na częściowy zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Opisana powyżej decyzja Starosty W. została w toku instancyjnym zaskarżona przez U. G., S.Z., J. K. oraz L.Z.-W. W odwołaniu działająca ich imieniem pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7, art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 58 kodeksu cywilnego w związku z art. 136 ust. 3 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 136 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując sposób i zakres zarzucanego naruszenia. Zarzuty zostały umotywowane w uzasadnieniu odwołania. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty W. uznając, że pozytywne załatwienie wniosku stron co do całej nieruchomości było niemożliwe z uwagi na zbycie części działek gruntu na rzecz spółki pod firmą P. L.W.S.A. z siedzibą we W. (tj. działek gruntu: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], AM-[...], obręb J.). Wojewoda D. wskazał ponadto w uzasadnieniu, że treść uchwały NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 ukształtowała aktualną i jednolitą linię orzeczniczą, która wskazuje, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest możliwy jedynie, gdy stanowi ona własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i nie jest przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ujawnionego w księdze wieczystej. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zakwestionował zasadność odmowy zwrotu nieruchomości w zakresie działki gruntu nr [...], AM-[...], obręb J., która nadal pozostaje własnością podmiotu publicznoprawnego - Gminy W. Nie zaakceptował stanowiska organu pierwszej instancji, że oświadczenie pełnomocnika wnioskodawczyń zawarte w piśmie z dnia [...] r. stanowiło podstawę do orzeczenia o odmowie zwrotu w zakresie ww. działki gruntu. Organ odwoławczy wyjaśnił w tym zakresie, że to, czy nieruchomość podlega zwrotowi, czy też wniosek powinien zostać załatwiony negatywnie (merytorycznie) wynika z obiektywnych determinantów prawnych a nie woli strony. Zdaniem Wojewody D. strona może cofnąć wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wówczas postępowanie zostaje umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie strony nie złożyły żadnego oświadczenia woli, w którym cofałyby żądanie zwrotowe w odniesieniu do działki gruntu nr [...], AM-[...], obręb J. Wojewoda uznał zatem, że kwestionowane rozstrzygnięcie w zakresie w którym odmawia zwrotu działki gruntu nr [...], AM-[...], obręb J. zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 61, w związku z art. 8 i art. 9 kpa, bowiem pomimo ustalenia normatywnych przesłanek uzasadniających zwrot nieruchomości nie wydano stosownego rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśniając konieczność wydania decyzji kasatoryjnej stwierdził, że w ramach postępowania zwrotowego należy ustalić, jaka jest aktualna wartość zwracanej nieruchomości, by stwierdzić, czy kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % tej wartości (art. 217 ust. 2 u.g.n.). W tym celu należy pozyskać opinię biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, sporządzoną w formie operatu szacunkowego, a w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie przedstawił wyceny działki gruntu nr [...], AM-[...], obręb J., natomiast jak wynika z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych – w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonej potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Dodatkowo Wojewoda D. wyjaśnił, że chociaż ustalono merytoryczną zasadność rozstrzygnięcia w zakresie odmowy zwrotu działek gruntu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], AM- [...], obręb J., to niemożliwe byłoby wydanie w sprawie decyzji w części utrzymującej rozstrzygnięcie Starosty W. Organ podkreślił, że przepisy prawa nie pozwalają zastosować rozstrzygnięcia częściowo opierającego się na dyspozycji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a częściowo art. 138 § 2 kpa. Z tego względu konieczne było zastosowanie sankcji kasacyjnej co do całości rozstrzygnięcia Starosty W. Prawidłowość decyzji wydanej w sprawie w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Gmina W. wnosząc sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum sprzeciwu pełnomocnik Gminy W. – zaskarżając decyzję Wojewody D.w całości – zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na wydaniu przez organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej pomimo braku przesłanek w tym zakresie. Powołując się na tak sformułowany zarzut pełnomocnik Gminy W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz wnoszącej sprzeciw kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając sprzeciw pełnomocnik Gminy W. wskazała, że istotą sprawy było ustalenie, czy zaszły ustawowe przesłanki do zwrotu nieruchomości określonej we wniosku wnioskodawczyń, a organ pierwszej instancji rozpoznał tak zdefiniowaną "istotę sprawy" w oparciu o zebrany materiał dowodowy, orzekając w rezultacie o odmowie zwrotu wszystkich wnioskowanych działek gruntu. W ocenie pełnomocnik Gminy W. organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji co do braku możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości w zakresie zbytych przez Gminę W. działek gruntu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], AM-[...], obręb J. Następnie pełnomocnik wskazała, że wniosek organu drugiej instancji w zakresie uchybienia nie jest prawidłowy i nie uzasadnia, spełnienia pierwszej z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zdaniem pełnomocnik nie jest "istotą sprawy" działka o powierzchni [...] (sześć) metrów kwadratowych, lecz kompleks działek gruntu o łącznej powierzchni [...] ha i nie jest też "istotą sprawy" sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości o powierzchni [...] metrów kwadratowych, na potrzeby ustalenia, czy zwracane odszkodowanie za tą nieruchomość przekroczy 50% jej wartości, zatem bezzasadne jest zastosowanie instytucji uchylenia orzeczenia pierwszej instancji. Ponadto pełnomocnik Gminy W. zarzuciła, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji naruszyło przepisy art. 8 i art. 9 kpa, w sposób opisany w decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji. Wskazała mianowicie, że w trakcie postępowania w pierwszej instancji wnioskodawczynie były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, stąd wszelkie czynności tego organu podejmowane w trakcie postępowania poddawane były weryfikacji pod kątem ochrony interesów wnioskodawczyń. Pełnomocnik Gminy W. zwróciła też uwagę, że wnioskodawczynie jasno zdefiniowały swoje stanowisko co do oczekiwania zwrotu wyłącznie całości nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym, a ponadto składając odwołanie nie zarzucały ani naruszenia zasady pogłębionego zaufania, ani zasady udzielania informacji, koncentrując się na istocie sprawy, tj. na żądaniu zwrotu całości nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym. W doręczonej Sądowi w dniu [...] r. odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda D. wniósł o oddalenie sprzeciwu jako bezzasadnego. Uzasadniając wniosek organ przedstawił szczegółową argumentację, w której odniósł się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie i stanowiska prezentowanego w motywach sprzeciwu przez pełnomocnik Gminy W. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 września 2018 r. pełnomocnik substytucyjny Gminy W. oświadczył, że podtrzymuje wnioski i zarzuty zawarte w sprzeciwie, natomiast pełnomocnik Wojewody D. wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że stosownie do art. 3 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ponadto ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), obowiązującą od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu od decyzji. Regulacja dotycząca tej instytucji zamieszczona została w dziale III rozdziale 3a (art. 64a-64e) wskazanej powyżej ustawy procesowej. W myśl art. 64a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Istotne przy tym jest, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji zaskarżonej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 kpa. Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowa uruchomiona sprzeciwem wniesionym na decyzję kasacyjną jest ograniczona do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w danej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a poprzez to do oceny, czy organ ten nie uchylił się w sposób bezpodstawny od załatwienia sprawy co do jej istoty. Instytucja sprzeciwu służy zatem skontrolowaniu przez sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji jest rezultatem prawidłowego skorzystania przez ten organ ze szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej przepisem art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 ppsa). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 ppsa. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Istotne jest również, że decyzja kasacyjna określona w przepisie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady i nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zawartych w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonych przede wszystkim w przepisach art. 136 i art. 138 § 1 kpa. Pogląd taki prezentowała doktryna i judykatura administracyjna jeszcze przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 kpa (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel; kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r. uprawniał do wydania decyzji kasacyjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wskazano, a potwierdza to aktualne orzecznictwo i literatura przedmiotu, że zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., 11 OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, CBOSA). Kolejne nowelizacje kodeksu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Z przedstawionych powyżej uwarunkowań prawnych wynika, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 kpa, stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoistancyjnej. Zauważyć też należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 kpa może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art, 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie. Ocena organu w tym zakresie powinna zostać przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w nim okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa i odpowiedniej dla nich argumentacji jest wymagane dyspozycją art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa, w którym sformułowana jest zasada przekonywania. W tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że Wojewoda D.uchylając – przy zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 kpa – zaskarżoną odwołaniem decyzję Starosty W. z dnia [...] r. (znak: [...]) orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], AM-[...], obręb J. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wykazał w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zaistnienie przesłanek określonych przez ustawodawcę dla legalnego skorzystania ze szczególnej kompetencji kasacyjnej i wyjaśnił przyczyny niezastosowania w sprawie przepisu art. 136 kpa dla ewentualnego uzupełnienia w tym trybie materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji, w którym w sposób profesjonalny i szczególnie staranny przedstawione zostały przesłanki podjętego w postępowaniu odwoławczym orzeczenia wynika, że powodem zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 138 § 2 kpa było stwierdzenie, iż Starosta W. w sposób nieprawidłowy objął odmownym, czyli negatywnym w stosunku do żądania wnioskodawczyni, rozstrzygnięciem również działkę gruntu nr [...], AM-[...], obręb J., stanowiącą przedmiot własności podmiotu publicznoprawnego tj. Gminy W. i w odniesieniu do której spełnione zostały przesłanki zwrotowe, określone w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wcześniej powoływanej. Jednocześnie Wojewoda D. zakwestionował dopuszczalność uzależnienia orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w przypadku zaistnienia przesłanek ustawowych od wyrażonej warunkowo woli uprawnionych podmiotów, uznając przy tym, że wyłącznie cofnięcie wniosku (żądania) w określonym zakresie uprawnia właściwy organ do odstąpienia od obligatoryjnego orzeczenia o zwrocie tej nieruchomości i umorzenia w tym zakresie postępowania jako bezprzedmiotowego. W ocenie Sądu stanowisko prezentowane w odniesieniu do tej kwestii przez Wojewodę D. zasługuje na akceptację. Ponadto – zdaniem Sądu – organ odwoławczy uzasadniając konieczność podjęcia w sprawie orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zasadnie odwołał się do przepisów art. 139, art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na treść powołanych przepisów Wojewoda D. zwrócił uwagę, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu ale ustawodawca warunkuje zwrot nieruchomości dokonaniem zwrotu przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania, Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego (właścicielowi nieruchomości w dniu jej zwrotu). Kontynuując argumentację w tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast z art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Dalej, jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zmian w otoczeniu nieruchomości (art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wobec takich wskazań ustawodawcy Wojewoda D. uznał za istotne w tej sprawie – jako sprawie prowadzonej w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – określenie aktualnej wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi jako wyznacznika ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, a w konsekwencji stwierdzenia, czy kwota ta nie przekracza 50% aktualnej wartości tej nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił w tym kontekście, że wartość nieruchomości określana jest w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, stanowiącym formę opinii biegłego, który powinien być sporządzony i wykorzystany w toku postępowania wyjaśniającego w sposób określony przez przepisy procesowe. Oznacza to, że strony postępowania stosownie do przepisu art. 10 § 1 i art. 81 kpa powinny mieć zapewnioną możliwość zapoznania się z treścią operatu i ustosunkowania się do jego treści, a organy właściwe instancyjnie mają powinność dokonania jego oceny. Wojewoda D. podkreślił przy tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości operaty szacunkowe mają istotne znaczenie, bowiem mogą wpływać bezpośrednio na treść decyzji, kształtując zakres praw i obowiązków stron postępowania m.in. poprzez stworzenie podstawy do określenia górnej granicy zwracanej kwoty odszkodowania, albo jej zwiększenia lub zmniejszenia. Jednocześnie – wskazując liczne sygnatury spraw sądowoadministracyjnych obu instancji – organ wskazał, że w judykaturze powszechnie zaakceptowany został pogląd, że potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wykorzystanie w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 138 § 2 kpa. Wojewoda D. zwrócił też – zasadnie – uwagę, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostało zlecone określenie w formie operatu szacunkowego wartości działki gruntu nr[...], AM-[...], obręb J. i dowód na tę okoliczność nie został przeprowadzony, zatem Starosta W. naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wyjaśnił też – zdaniem Sądu – prawidłowo, że wielkość działki nr [...] (6 m2) nie ma znaczenia i nie uprawnia do traktowania jej w sposób inny niż wymagany ustawą o gospodarce nieruchomościami. Sąd w składzie orzekającym stanowisko to podziela, bowiem istotnie ustawodawca nie wprowadził kryterium powierzchniowego do regulacji odnoszącej się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i jej warunków. W argumentacji przedstawionej w odniesieniu do przepisu art. 138 § 2 kpa Wojewoda D. wyjaśnił też, że mimo akceptacji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjengo w zakresie odmowy zwrotu działek gruntu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] AM-[...], obręb J., nie mógł orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji w tej części, i uchyleniu jej w zakresie odmowy zwrotu działki gruntu nr [...] AM-[...], obręb J., bowiem katalog orzeczeń odwoławczych zawarty w art. 138 § 2 kpa nie uwzględnia takiego typu rozstrzygnięcia, a każde z nich, określone w poszczególnych jednostkach redakcyjnych musi być wykorzystane samodzielnie i w brzmieniu ustawowym bez możliwości dowolnego łączenia ich na potrzeby konkretnego postępowania. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że Wojewoda D. w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego – stosownie do przepisu art. 151a § 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.