II SA/Wr 474/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia ... w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 12 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) nakazał skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na działce nr ... w miejscowości W.... W uzasadnieniu organ ten podał, że wszczął z urzędu postępowanie w nin. sprawie na skutek doniesienia współwłaścicielki działki nr ... M. P.. Do doniesienia dołączono zdjęcia oraz postanowienie sądu powszechnego zakazujące inwestorowi prowadzenia robót budowlanych. W oparciu o dowód z oględzin działki organ ustalił, że we wschodniej części działki, przy poniemieckim budynku mieszkalnym trwają roboty budowlane polegające na wznoszeniu budynku mieszkalnego o wymiarach 6,82mx10,19m. Według informacji uzyskanych od starosty i wójta nie zostało wydane pozwolenie na budowę lub przyjęte zgłoszenie. Kolejno organ przedstawił ustalenia wynikające z zeznań świadków. Jak zeznał A. J., budowa była prowadzona od 2004 r. przez skarżącego, początkowo z przeznaczeniem budynku na sklep. Tak samo zeznała E. S.. Identyczne zeznanie przedstawiła na piśmie świadek Z. W.. Tak samo zeznała świadek J.M. Z zeznań tych wynikało ponadto, że po wybudowaniu budynku w latach 2004-2005 z przeznaczeniem na sklep, inwestor wznowił roboty jesienią 2013 r. w celu przebudowy budynku na cele mieszkalne. Potwierdzając te okoliczności świadek M. M. dodała, że mieszkanie ma zostać przeznaczone dla syna inwestora. Nieco odmienne zeznania złożyli pozostali świadkowie. Jak zeznał P. N. inwestorem był ojciec skarżącego J. B.., któremu skarżący jedynie pomagał w budowie. Od wiosny 2013 r. skarżący prowadzi w obiekcie roboty wykończeniowe. Z kolei P. K. zeznał, że nie wie, kto wzniósł budynek, co nastąpiło około 12 lat temu. Ostatnio roboty w obiekcie prowadzi skarżący, nie wie w jakim celu. Świadek B. K. zeznał, że budynek budował ojciec skarżącego oraz jego synowie, skarżący i R.B.. Ostatnio skarżący wykonał ocieplenie budynku, wstawił okna i drzwi. Obiekt został przeznaczony na mieszkanie i zajmuje go syn skarżącego. Według Z. S. budowę prowadził J.B., a po jego śmierci około 2009 r. roboty kontynuował skarżący. Budynek był jedynie remontowany od 1991 r. Wcześniej był to obiekt stajni, obecnie ma charakter mieszkalny i zajmuje go syn skarżącego. Skarżący wykonał ocieplenie, elewacje i prace wewnątrz obiektu. Organ ponowił oględziny i ustalił, że południowa ściana obiektu oddalona jest od granicy z działką sąsiednią o około 70 cm, a wschodnia ściana usytuowana jest bezpośrednio przy granicy. W ścianie południowej znajdują się dwa okna. Okap dachu nad tą ścianą wyprowadzony jest na około 40 cm poza obrys budynku. Tak samo okap nad ścianą wschodnią, gdzie dodatkowo zamontowane są rynny. Według oświadczeń skarżącego budynek został wybudowany około 12 lat temu przez nieżyjącego obecnie ojca. Skarżący wykonuje w nim jedynie ocieplenie i montaż płyt regipsowych. Tak samo oświadczył R. B.. Organ opisał ponadto kserokopie fragmentów opinii biegłego sądowego i zeznań B. K. przed sądem w sprawie o zachowek. W opinii z 2012 r. obiekt opisano jako niewielkie pomieszczenie garażu w budowie. Świadek zaś zeznał, że budowę po rozbiorze poprzedniego budynku, finansował skarżący. Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego organ ustalił, że budowę rozpoczął skarżący około 2004 roku, z przeznaczeniem budynku na zaplecze sklepu znajdującego się w istniejącym budynku. Wykonano ściany zewnętrzne i dach. Po kilkuletniej przerwie skarżący na przełomie lata i jesieni 2013 r. kontynuował rozpoczętą budowę. Wykonał wówczas ocieplenie ścian zewnętrznych, wewnętrzne ścianki działowe, zamontował stolarkę drzwiową i okienną, wykonał okładzinę zewnętrzną na elewacjach oraz instalacje elektryczną i wodno-kanalizacyjną z włączeniem do zbiornika na ścieki. Obecnie obiekt został przeznaczony na cele mieszkalne. Ustalono bezspornie, że budynek powstał bez pozwolenia na budowę. Sporne było ustalenie osoby inwestora obiektu. Większość świadków wskazała na skarżącego. Nawet gdyby budowę rozpoczął ojciec skarżącego, to jej dokończenie przez skarżącego pozwala na uznanie go za inwestora całości budynku. Nie było podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej, gdyż obiekt narusza wymagania § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Budynek stanowi obiekt samodzielny. Z uwagi na rozmiary budynku i ustanowione, dopuszczalne odległości od granic, nie było możliwe nakazanie rozbiórki jedynie części obiektu. Wobec sprzeczności budowy z przepisami i niemożności doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami, należało nakazać jego rozbiórkę w całości. W odwołaniu skarżący działający przez adwokata zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez pominięcie, że inwestorem w dacie rozpoczęcia prac był ojciec skarżącego, który wykonał fundamenty, ściany i dach oraz przez błędne ustalenie zakresu prac wykonanych przez skarżącego, dalej naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność okresu posadowienia obiektu, chociaż miało to miejsce przed dniem 1 kwietnia 1995 r., kiedy zgoda sąsiadów pozwalała na zachowanie odległości od granic działki, naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. przez nieustalenie, że inwestor – ojciec skarżącego posiadał zgodę sąsiadów na usytuowanie obiektu przy granicy, naruszenie art. 86 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron na okoliczność zakresu robót wykonanych przez inwestora i przez skarżącego oraz posiadania zgody sąsiadów, naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez skierowanie decyzji do skarżącego, a nie do wszystkich współwłaścicieli działki, naruszenie art. 49 b ust. 2 i 4 p.b. przez nienałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację robót oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. przez przyjęcie, że za całość inwestycji odpowiada osoba przeprowadzająca jedynie części robót budowlanych. Wniósł o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego, przesłuchania stron i zeznań świadka B. K. na okoliczność posiadania zgody sąsiadów, a ponadto z dołączonej fotografii przedstawiającej usytuowanie obiektu w drugiej połowie ub. wieku. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia bądź umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od organu I instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ I instancji nie uzasadnił uznania za wiarygodne zeznań świadków wskazanych przez M. P. którzy nie byli obserwatorami prac. Budynek powstał w latach 2001 – 2005, kiedy właścicielem działki był ojciec skarżącego. Fundamenty budynku były przedwojenne. Na nich stał budynek następnie wielokrotnie przebudowywany. Nie byłoby wykluczone stosowanie w nin. sprawie prawa budowlanego z 1974 r. a nawet z 1961 r. Obowiązujące ówcześnie rozporządzenia dopuszczały budowę na granicy z działką sąsiednią za zgodą sąsiadów. Roboty wykonane przez skarżącego nie wymagały pozwolenia na budowę. Należało przeprowadzić dowody z danych zasobu geodezyjnego, ewidencji budynków, ortofotomapy serwisu WROSIP i opinii biegłego. Uczestniczka postępowania złożyła odpowiedź na odwołanie, w której wniosła o utrzymanie decyzji o rozbiórce w mocy. Dołączyła zdjęcia i plik faktur na materiały budowlane dla wykazania, że inwestorem był skarżący, który najpierw wyburzył stare szopy zaznaczone na mapach ewidencyjnych, a na ich miejscu wybudował obecny budynek. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu opisał przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczył ustalenia organu pierwszej instancji. W ocenie organu ustalenia te wynikają z materiału dowodowego i nie ma podstaw do ich kwestionowania. Niezależnie od dalszych różnic w zeznaniach, wszystkie przesłuchane osoby datowały powstanie budynku na okres 2003-2005 r. Był to budynek w stanie surowym. Odmienne były jedynie zeznania Z. S. i M. M.. Zeznanie Z. . nie podważa dotychczasowych ustaleń, bowiem zostało wykazane, że uprzednio w miejscu posadowienia budynku znajdowała się szopa, czy jak zeznał, stajnia. W odwołaniu skarżący przyznał, że budynek powstał w latach 2001 – 2005. Gdyby przyjąć za prawdziwe twierdzenia skarżącego, to proces inwestycyjny trwał od 2001 do 2013 r. Wykorzystanie pozostałości po poprzednich budynkach (fundament) nie podważa ustalenia o wybudowaniu w tym miejscu budynku. Roboty te wykonane zostały samowolnie. W akcie notarialnym darowizny z 2008 r. ojciec skarżącego oświadczył, że na działce znajdują się jedynie dom mieszkalny oraz garaże przeznaczone do rozbiórki. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że garaże zostały rozebrane w 2013 r. Niewykluczone, że skarżący kontynuując roboty dokonał również rozbudowy, o czym świadczy różnica w wielkości budynku na mapie oraz na mapie satelitarnej. Niewątpliwie budowa została rozpoczęta samowolnie przez ojca skarżącego, jednak była kontynuowana i zakończona przez skarżącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji braku tożsamości obiektu samowolnie wybudowanego i obecnie istniejącego po także samowolnej przebudowie, nakazuje się ocenić stan obecny i według obecnego stanu prawnego. Nawet więc gdyby ojciec skarżącego wykonał ściany i dach, to skarżący te roboty kontynuował i doprowadził do powstania budynku mieszkalnego w 2013 r. Nie było podstaw do wdrożenia legalizacji budynku (art. 48 ust. 2 i 3 p.b.). Usytuowanie budynku względem sąsiednich działek budowlanych narusza § 12 cyt. rozporządzenia. Budynek jest więc niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Wnioski dowodowe zawarte w odwołaniu były bezzasadne. Istnienie starych fundamentów nie podważa ustaleń i ocen na temat samowolnego wybudowania budynku. Podejmując kontynuację robót skarżący stał się inwestorem. Nie było więc istotne, co wykonał jego ojciec. Obiekt wykonany przez ojca skarżącego istotnie różni się od budynku powstałego obecnie. Nakaz rozbiórki kieruje się w pierwszym rzędzie do inwestora (art. 52 p.b.). Budynek powstał z inicjatywy skarżącego jako inwestora, przy wykorzystaniu rozpoczętej budowy. Nie było potrzeby przesłuchania stron, które brały udział w postępowaniu i składały oświadczenia. Skoro budowa została rozpoczęta i zakończona w okresie obowiązywania obecnej ustawy Prawo budowlane, to kwestia istnienia zgody sąsiadów była nieistotna. Na dołączonej do odwołania fotografii znajduje się obiekt inny niż samowolnie wybudowany. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty odwołania, jak też treść ich uzasadniania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Uczestniczka postępowania w pismach procesowych początkowo wniosła o oddalenie skargi, a następnie zawiadomiła o zawarciu ugody w spornych roszczeniach ze skarżącym, w której m.in. zobowiązała się do poparcia skargi. W konsekwencji uczestniczka wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji. W uzupełnieniu skargi skarżący podniósł, że jej uwzględnienie umożliwi mu nabycie pasów sąsiednich działek pozwalających na zalegalizowanie obiektu, zaś organy powinny pouczyć go o takiej możliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Sąd w pełni podziela dokonaną przez organ ocenę zebranego materiału procesowego, poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne oraz wskazane w decyzji jego konsekwencje prawne. Odnosząc się najpierw do zarzutów sformułowanych w skardze można ogólnie wskazać na brak ich związku z przytoczonymi przez organ ustaleniami i ocenami. Organ ustala wszak na korzyść skarżącego, że właśnie inwestorem w dacie rozpoczęcia budowy był nie skarżący, lecz jego ojciec. Niezrozumiały był zarzut związany z datą 1 kwietnia 1995 r. oraz wywód na temat możliwości stosowania prawa budowlanego z 1974 r. Bezpodstawny był zarzut, jakoby organ w ramach postępowania wyjaśniającego miał z urzędu badać szczególne okoliczności znane jedynie stronie. O ile inwestor posiadał zgodę sąsiadów, to powinien przedstawić chociażby twierdzenie na ten temat w pierwszej instancji, a najlepiej dokument z ich ówczesnymi lub chociażby obecnie złożonymi oświadczeniami potwierdzającymi posiadanie zgody. Tego nowego twierdzenia pełnomocnik skarżącego nie powiązał z konkretnymi unormowaniami mogącymi przemawiać za ich istotnym znaczeniem w sprawie. Nie wiadomo czemu służyć miało powołanie przepisów art. 49 b lub art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. w sprawie dotyczącej stosowania art. 48 p.b. Organ powołał konkretne ustalenia zawarte w materiale sprawy, wskazujące na nadanie ostatecznego kształtu i obecnego przeznaczenia budynku przez skarżącego. O ile organ pominął pewne ustalenia, to te niekorzystne dla skarżącego (skarżący jeszcze za życia ojca prowadził sklep, budynek powstał najpierw jako zaplecze sklepu, obecnie został przebudowany na mieszkanie dla syna skarżącego, skarżący od początku brał udział w budowie tego budynku, itd.). Nie istniały okoliczności wymagające dodatkowo przesłuchania stron, poza ich oświadczeniami w toku postępowania. Organ prawidłowo uzasadnił skierowanie nakazu do inwestora, którym był skarżący, więc niezrozumiały był zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. z tego powodu. Dokonane przez organy ustalenia pozostają pod ochroną zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), bowiem zostały poprzedzone wszechstronnym rozważeniem zebranego materiału oraz są zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Skarżący nie podważa podstawowych ustaleń, zatem okresu prowadzenia budowy, braku pozwolenia na budowę oraz usytuowania budynku w granicy lub w pobliżu granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Budowlany charakter tych działek, o czym wzmiankował organ, znajduje potwierdzenie w dołączonej dokumentacji geodezyjnej. Brak wyraźnego powołania tego źródła wskazanego ustalenia stanowi nieistotne uchybienie procesowe organu. Sąd z urzędu dostrzegł dalsze uchybienie, związane z brakiem doprecyzowania w osnowie decyzji przedmiotu rozbiórki. Jednak dokładny opis samowolnie wybudowanego budynku znajduje się w uzasadnieniu decyzji, co wyklucza obawę trudności w wykonaniu przymusowym nakazu. Skarżący nie dołączył do odwołania dowodów lub wniosków dowodowych mogących podważyć dotychczasowe, istotne ustalenia. Wbrew przeświadczeniu skarżącego organy nie miały procesowego obowiązku pouczenia go o wchodzących w rachubę sposobach uniknięcia nakazu rozbiórki. W podsumowaniu oceny zarzutów skargi należy wskazać, że nie dostarczyły one żadnej argumentacji mogącej przemawiać za wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Dokonując kontroli legalności decyzji poza zarzutami skargi Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, pozwalających na stosowanie art. 145 § 1 p.p.s.a. Być może argumentacja prawna organu mogła być bardziej pogłębiona, pamiętając o znacznych kontrowersjach przy stosowaniu § 12 cyt. rozporządzenia, jednak w nin. sprawie była wystarczająca (pr. wyrok II SA/Wr 654/14). W nin. sprawie nie budziła wątpliwości kwalifikacja obiektu jako budynku, na którego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę. Niewątpliwie pozwolenie to nie zostało wydane. Było również niewątpliwe, że budowa narusza przepis § 12 cyt. rozporządzenia w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, co wykluczało wszczęcie procedury legalizacyjnej. Okoliczności te w pełni uzasadniały stosowanie art. 48 ust. 1 p.b. i to w pierwszym rzędzie wobec inwestora (wyrok II OSK 1234/08) oraz przy uwzględnieniu aktualnego stanu sprawy (wyrok II OSK 1979/12, II OSK 404/10, II OSK 1248/09). Ustalenie faktyczne organów, że inwestorem był skarżący, czy to z uwagi na finansowanie budowy prowadzonej w jego interesie i współudział od początku w robotach budowalnych, czy to jedynie z uwagi na dokończenie tej budowy również we własnym interesie oraz samodzielną rozbudowę obiektu i zmianę jego przeznaczenia, nie budziło zastrzeżeń jako znajdujące oparcie w materiale procesowym i poczynione po prawidłowym jego rozważeniu przez organ. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. H.B.8.01.2015 r.