II SA/Wr 476/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. - Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z [...].08.2020 r. (nr [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "organ"), po rozpoznaniu reklamacji Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w C. (dalej jako "skarżąca strona"), określił wysokość opłaty zmiennej za III kwartał 2019 r. w kwocie 830 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca strona wniosła reklamację od informacji kwartalnej z [...].07.2020 r. W ocenie organu na skutek rozpatrzenia reklamacji należało ustalić opłatę stałą w wysokości wynikającej z informacji. Znajduje to bowiem uzasadnienie w świetle art. 272 ust. 1 ustawy z 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.), dalej jako "u.p.w." oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 22.12.2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.) dalej jako "rozporządzenie" przy uwzględnieniu wielkości poboru wskazanej w oświadczeniu złożonym przez stronę skarżącą (3609 m³). Jednocześnie organ odniósł się do podniesionych w reklamacji argumentów stwierdzając, że nie podziela poglądu, jakoby pobór wody przez skarżącego następował dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Organ powołał określone przepisy ustawy z 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176, ze zm.) dalej jako "u.r.o.d." oraz ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), dalej jako "u.o.g.r.", wywodząc, że objęcie terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny ogrodów są wykorzystywane do celów rolniczych. Tym bardziej wobec wprowadzonego w art. 12 u.r.o.d. na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazu prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, obejmującego również działalność rolniczą oraz w świetle ustawowych celów rodzinnych ogrodów działkowych określonych w art. 3 u.r.o.d. Organ zauważył też, że do 01.01.2018 r., zgodnie z wyraźnym postanowieniem art. 294 pkt 5a ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519), pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów ROD był zwolniony z opłat. Przepis ten został uchylony przez art. 493 pkt 26 u.p.w. Mimo tego ustawodawca w tej ustawie nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących opłat za nawadnianie gruntów ROD. Brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego ROD z opłat za pobór wód, świadczy – zdaniem organu - o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania ROD w tym zakresie. Organ powołał się przy tym na dominujące w orzecznictwie stanowisko (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 06.04.2020 r., II SA/Go 98/20; wyrok WSA w Gdańsku z 30.01.2020 r., III SA/Gd 627/19; wyrok WSA w Olsztynie z 23.01.2020 r., II SA/Ol 1002/19; wyrok WSA w Białymstoku z 20.03.2020r., II SA/Bk 86/20; wyrok WSA w Łodzi z 10.03.2020 r., II SA/Łd 930/19; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 05.02.2020 r., II SA/Go 822/19). W konsekwencji należało ustalić opłatę zmienną za pobór wód podziemnych obliczoną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności wynoszącej 0,115 zł za 1 m³ pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust 2 pkt 2-5 rozporządzenia (§ 5 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia) i ilości pobranych wód podziemnych 3609 m³. W skardze na powyższą decyzję skarżąca strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa polegające na przyjęciu, że pobór wód dokonywany przez skarżącą nie jest poborem dla celów rolnych, co spowodowało zastosowanie wyższej stawki do obliczenia należnej opłaty zmiennej. Nadto skarżąca strona podniosła brak ustaleń, w jakim zakresie pobór wód służył nawadnianiu gruntów rolnych a w jakim do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt. W konsekwencji wniesiono o: uchylenie decyzji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniając zarzuty skargi jej autor zaznaczył, że przedmiotem sporu jest interpretacja przepisów nie stan faktyczny. Podkreślił, że w jego przypadku powinny znaleźć zastosowanie stawki opłaty zmiennej określone w art. 274 pkt 3 lit. b oraz c u.p.w., bowiem pobór w ramach ROD dokonywany jest dla celów rolniczych. Skarżący zauważył, że przepisy u.p.w. nie definiują pojęcia "celów rolniczych", tak więc zasadnym jest odniesienie się do regulacji zawartych w u.o.g.r., których celem jest ochrona zasobów środowiskowych podobnie jak w przypadku u.p.w. W skardze zwrócono uwagę, że w świetle regulacji u.o.g.r. grunty rodzinnych ogrodów działkowych są gruntami rolnymi. Nie można zatem uznać, że rodzinne ogrody działkowe realizują cele nierolnicze. Zgodnie bowiem z przepisami u.o.g.r. przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze to ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Trudno za logiczne byłoby przyjąć, aby zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy, co skutkuje uznaniem gruntu za rolny, stanowiło przejaw działania, przed którym u.o.g.r. ma chronić grunty rolne, tj. przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W ocenie skarżącego brak jest przesłanek dla przyjęcia, że ustawodawca zmienił sposób postrzegania celu wykorzystania wody na potrzeby nawadniania ROD i odstąpił od jego "niekomercyjnego" traktowania. Skutkiem dokonania błędnej interpretacji pojęcia "cele rolnicze" na gruncie ustawy prawo wodne, było błędne przyjęcie przez organ możliwości nałożenia na adresata decyzji opłaty zmiennej za usługi wodne przy zastosowaniu art. 274 pkt 2 lit. zj u.p.w. Skarżąca strona podniosła przy tym, że wątpliwości w opisanym wyżej zakresie powinny skłonić organ do przyjęcia wykładni korzystnej dla strony na zasadzie art. 7a k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ – pouczony o możliwości zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy – nie skorzystał z tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem zarzutów skargi i wcześniej przedmiotem reklamacji strony skarżącej był sposób ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, zaś stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty. Z kolei art. 298 pkt 1 u.p.w. stanowi, że opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Jak wynika z akt, skarżąca strona posiada pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę L. z [...].04.2004 r. (nr [...]), na pobór wód podziemnych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wód. Zgodnie z art. 270 ust. 1 u.p.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, zaś wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³ (art. 272 ust. 1 u.p.w.). Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu, bowiem w art. 274 u.p.w. ustawodawca ustalił jedynie górne (maksymalne) stawki. Według rozporządzenia, jednostkowa stawka opłaty zmiennej do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynosi 0,05 zł za 1 m³ (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia). Do celów zaś rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód - 0,068 zł za 1 m³ (§ 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia). Natomiast stawka opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 m³ (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia). Właśnie tę ostatnią stawkę przyjął organ określając w zaskarżonej decyzji wysokość opłaty. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną była podstawa ustalenia wysokości opłaty zmiennej, w kontekście określenia celów, jakim służy pobór wód podziemnych dokonywany przez skarżącego. Organ przyjął stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, co było kwestionowane przez stronę skarżącą, według której stawka ta powinna wynikać z § 5 ust. 1 pkt 38 lub pkt 39 rozporządzenia. Organ uznał, że pobór wody nastąpił do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Kwalifikacji Działalności, natomiast zdaniem skarżącej woda została pobrana do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw w rozumieniu pkt 39, ewentualnie pkt 38. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia celów do jakich została wykorzystana pobierana przez stronę skarżącą woda, w szczególności czy były to cele rolnicze, jak twierdzi skarżąca strona, czy też inne cele, jak przyjął organ. Problem ten rozstrzygany był w orzecznictwie tutejszego Sądu (zob. przede wszystkim wyrok WSA we Wrocławiu z 21.07.2020 r., II SA/Wr 710/19), które to stanowisko niniejszy skład w pełni podziela. Rację ma przy tym skarżąca strona w jednej tylko kwestii, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tym względzie nie jest jednolite. Taki stan rzeczy nie obliguje jednak tutejszego Sądu do automatycznego stosowania wykładni korzystnej dla strony na mocy art. 7a § 1 k.p.a. To bowiem może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku powzięcia przez orzekający Sąd istotnych wątpliwości co do treści normy prawnej. W okolicznościach sprawy Sąd jednak tego rodzaju wątpliwości nie powziął, tym bardziej, że w ostatnim czasie wydał już kilka orzeczeń dotyczy określenia stronie skarżącej wysokość opłaty zmiennej za inne okresy, podzielając w tym zakresie stanowisko organu (zob. m.in. wyroki z 08.12.2020 r., II SA/Wr 478/20 i II SA/Wr 479/20). W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia opisanej wyżej kwestii kluczowe znaczenie mają przepisy u.r.o.d., a zwłaszcza art. 4. Zgodnie z art. 4 u.r.o.d. rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 u.r.o.d.). Podstawowe cele rodzinnych ogrodów działkowych określono w art. 3 u.r.o.d. zaliczając do nich: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Z przytoczonych przepisów, a zwłaszcza z art. 4 u.r.o.d., wynika niezbicie, że rodzinne ogrody działkowe stanowią urządzenia użyteczności publicznej o własnym, swoistym celu, który wypada określić jako rekreacyjno-wypoczynkowy. Funkcja rodzinnych ogrodów działkowych została zdefiniowana jako zaspokajanie wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych. Jak wynika z preambuły u.r.o.d., cel ten realizowany ma być przy założeniu aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody. W konsekwencji ewentualne (niekonieczne) prowadzenie przy tej okazji upraw ogrodniczych, jakkolwiek kojarzone z szeroko rozumianym rolnictwem, nie może być zrównane z realizacją celów rolniczych. Prawa do działki w ramach ROD nie nabywa się przecież w celach rolniczych ale w celach rekreacyjnych. Osoba zamierzająca realizować cele rolne nabywa w tym celu użytki rolne a nie działkę w ROD. Nawet więc prowadzenie na działce w ROD jakichś upraw (aktualnie zresztą coraz rzadsze) nie stanowi realizacji celu rolniczego. Co istotne, z mocy art. 12 u.r.o.d. na terenach rodzinnych ogrodów działkowych wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Wbrew stanowisku skarżącego za przyjęciem, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność w "celach rolniczych" nie przemawia art. 5 u.r.o.d., w myśl którego ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Przepis ten koresponduje zresztą z art. 2 ust. 1 pkt 6 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r. stanowiącymi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, zaś ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Sąd zwraca uwagę, że objęcie terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne i nie oznacza, że grunty te służą celom rolniczym. Należy zauważyć, że definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 u.o.g.r. nie jest normatywnie jednolita, jako że efektywnie na cele upraw rolnych mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8). Natomiast pozostałe grunty, tj. pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa (pkt 2), pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3), pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4), parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (pkt 5), pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi (pkt 7), torfowisk i oczek wodnych (pkt 9) i pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (pkt 10), z założenia, nie mogą służyć wykorzystaniu ich pod uprawy rolne, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Zatem istota u.o.g.r. sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6), ale z przepisów tej ustawy nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są wykorzystywane do celów rolniczych. Tym bardziej wobec wprowadzonego w art. 12 u.r.o.d. na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazu prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, obejmującego również działalność rolniczą oraz w świetle ustawowych celów rodzinnych ogrodów działkowych określonych w art. 3 u.r.o.d. Celem wyjaśnienia zmiany sytuacji w zakresie ustalenia opłaty za pobór wód dla ROD należy zauważyć, że do 01.01.2018 r., zgodnie z wyraźnym postanowieniem art. 294 pkt 5a ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska, pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych był zwolniony z opłat. Podkreślić trzeba, że przepis ten przewidywał wyraźne zwolnienie z opłat na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych, mimo że przewidywał równolegle stosowne zwolnienie w przypadku nawadniania użytków rolnych i gruntów leśnych. Podważa to przyświecającą skardze tezę, jakoby ustawodawca utożsamiał te dwa sposoby gospodarowania gruntami. Co równie istotne, art. 294 pkt 5a ustawy Prawo ochrony środowiska został uchylony przez art. 493 pkt 26 u.p.w. Mimo tego ustawodawca w ramach u.p.w. nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących opłat za nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Jak trafnie zauważył organ, brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego rodzinne ogrody działkowe z opłat za pobór wód, świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania rodzinnych ogrodów działkowych w tym zakresie. W świetle powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że organ zasadnie obciążył skarżącą stronę opłatą zmienną za pobór wód podziemnych, określając wysokość tej opłaty w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, nie zaś na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. W rezultacie nie można było podzielić również zarzutu braku ustaleń co do tego, w jakim zakresie skarżący pobierał wodę dla celów nawadniania gruntów i upraw a w jakim do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi. Zresztą, w istniejących uwarunkowaniach procesowych wynikających z art. 7 k.p.a., który obowiązek dowodzenia nakłada również na stronę, to nie organ ale skarżąca powinna wykazać, że posiada rozwiązania techniczne umożliwiające odrębne obliczanie ilości wody pobranej wyłącznie na cele nawadniania upraw. Organ bowiem nie ma możliwości przeprowadzenia we własnym zakresie tego rodzaju ustaleń. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.