II SA/Wr 478/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia WSA - Alicja Palus, Protokolant - Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007r. sprawy ze skargi Spółki A. w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych obejmujących budowę nośnika reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500zł (słownie: pięćset złotych) tytułem poniesionych przez stroną skarżącą kosztów postępowania przed sądem administracyjnym Prezydent W. decyzją wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca1994r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) wniósł sprzeciw w sprawie wykonania przez skarżącego robót budowlanych obejmujących budowę nośnika reklamowego na stopie fundamentowej posadowionej w gruncie. W uzasadnieniu organ ten podał, że inwestor zgłosił zamiar zainstalowania tablicy informacyjnej [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem inwestor zamierza wybudować nośnik reklamowy na stopie fundamentowej posadowionej w gruncie, stanowiący budowlę zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę będzie można orzec o bezpieczeństwie konstrukcji tej budowli. W postępowaniu tym zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane może się w projekcie budowlanym wypowiedzieć na temat geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, z uwzględnieniem rozporządzenia MSWiA z 24.09.1998r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 126, poz. 839). Ponadto zgodnie z art. 28 prawa budowlanego w postępowaniu tym wezmą udział strony, którymi poza inwestorem będą podmioty wymienione w tym przepisie. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ust. 5 i art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 107§3 k.p.a. Organ powinien wnieść sprzeciw w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Skoro ustawodawca zezwala inwestorowi na rozpoczęcie robót po upływie tego terminu, to decyzja powinna być doręczona przed jego upływem. Na poparcie tego poglądu prawnego skarżący przedstawił tezy z orzeczeń sądów administracyjnych głoszące, że sprzeciw zostaje zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie. W nin. sprawie zgłoszenie wpłynęło do organu w dniu 13 lutego 2007r., zaś doręczenie decyzji wnoszącej sprzeciw nastąpiło w dniu 23 marca 2007r. a więc po upływie terminu ustawowego . Ponadto organ bez należytego wyjaśnienia sprawy błędnie przyjął, że zgłoszony nośnik reklamowy będzie trwale związany z gruntem, skoro może być przeniesiony w inne miejsce bez jego zasadniczej zmiany lub zniszczenia (tutaj skarżący powołał poglądy orzecznictwa i komentarza do kodeksu cywilnego). Skarżący powołał również tezy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że trwałe związanie urządzenia reklamowego z gruntem nie wyklucza z trybu zgłoszeniowego. Niepełne było w końcu uzasadnienie sprzeciwu. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Zgodnie z uzasadnieniem, według tego organu nie należy utożsamiać wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z budową urządzeń reklamowych wolno stojących, trwale związanych z gruntem, które są budowlami (Komentarz J. Siegienia wyd. 2003r. s. 221). Z ustawy nie wynika ,aby doręczenie sprzeciwu miało nastąpić w terminie 30 dni od dnia wpływu zgłoszenia. Zastosowanie powinien mieć art. 57§5 pkt 2 k.p.a. i uznanie za wystarczające do zachowania terminu nadania przed jego upływem decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Po dokonaniu dniu 13.02.2007r. zgłoszenia, termin do złożenia sprzeciwu upływał w dniu 15.03.2007r. . Decyzja wydana została w dniu 5.03.2007r. i nadana w urzędzie pocztowym w dniu 6.03.2007r., a więc przed upływem terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty i ich argumentację zawarte w odwołaniu. Podał, że procesem instalacji urządzenia reklamowego objęte jest ustawianie stopy, słupa i ekranu reklamowego. Samo zakwalifikowanie urządzenia reklamowego do budowli nie przesądza o wyłączeniu jego instalowania z trybu zgłoszeniowego. Dodatkowo zgłosił zarzut naruszenia art. 35 §3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację i podkreślił, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie wpływa na prawidłowość decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poglądy prawne w zakresie obu występujących w sprawie zagadnień prawnych są niejednolite. Wymienić można wyroki WSA w Warszawie dopuszczające skuteczne zgłoszenie zamiaru budowy każdego urządzenia reklamowego, tj. również budowli (przykładowo orzeczenia Lex nr 196413, nr 206501), ale również odmienne orzeczenie tego samego Sądu (Lex nr 206529), co wskazuje na niejednolitość orzecznictwa w ramach tego samego sądu. Szczególnie interesujące są rozważania zawarte w tym ostatnim orzeczeniu (wyrok z dnia 12.01.2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1083/05), w których wyjaśniono, że instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu (także poza budynkiem), jednak zachodzi różnica pomiędzy budową i instalacją dokonywanymi na gruncie. Pojęcie instalacji nie mieści się w zakresie pojęcia " budowa". Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w tym przypadku budowli w postaci urządzenia reklamowego, będzie budową wymagająca pozwolenia na budowę, zaś aby wystarczające było zgłoszenie, dotyczyć powinno samego umieszczenia urządzenia reklamowego, które nie będzie wykonywane (budowlane). Wydaje się, że dla potrzeb praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych i organów omówione zagadnienie rozstrzygnął NSA w wyroku z 28.06. 2006r. II OSK 931/05 Lex nr 266955, którego teza brzmi "Budowa urządzeń reklamowych wolno stojących trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę". Wskazano tam, że pojęcia "instalowanie" i " montaż" są tożsame, zaś montaż to roboty budowlane nie będące budową ( art. 3 pkt 6 i 7 prawa budowlanego). Na podstawie zgłoszenia można dokonać montażu urządzenia reklamowego na gruncie. Natomiast postawienie budowli w postaci urządzenia reklamowego (art. 3 pkt 3 ustawy) to budowa i dlatego będzie wymagało pozwolenia na budowę. Wykładnia ta jest przekonująca, skoro art. 29 ustanawia wyjątki od reguły zawartej w art. 28 prawa budowlanego, zaś wyjątek odnoszący się do urządzenia reklamowego dotyczy jedynie montażu (instalowania) urządzenia, ale już nie jego budowy. Stanowi zagadnienie techniczne, kiedy umiejscowienie wolno stojącego urządzenia będzie jedynie montażem, a kiedy będzie wymagało budowy, czego nie powinien rozstrzygać ustawodawca, o ile nie zwolnił budowy urządzenia od obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. Jeżeli w powołanych na wstępie wyrokach dostrzeżono, że opisane tam konkretne urządzenia reklamowe wymagały dla ich postawienia w części robót budowlanych będących budową, to logiczne byłoby wymaganie pozwolenia na budowę dla wszystkich elementów tego obiektu budowlanego, zaś bezzasadne było argumentowanie, że również podlegające budowie urządzenie może zostać skutecznie zgłoszone, gdy przeważająca liczba jego elementów nie wymaga budowy (argument z art. 33 ust.1 ustawy "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego" tj. nawet gdy jego nieznaczna cześć wymaga budowy, a pozostała- teoretycznie - byłaby zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia). Można jedynie zasygnalizować w związku z tym, że komentarze do ustawy nie poświęcały tej kwestii dużo uwagi (S. Serafin s. 284 " Komentowana regulacja nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia budowy wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych", J. Siegień s.221 że instalowania nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolno stojących , trwale związanych z gruntem, które są budowlami i ich realizacja wymaga pozwolenia na budowę, wyraźnego stanowiska nie zajmuje Z. Niewiadomski wyd. 2 s. 354, który jedynie cytuje aprobująco jeden z wyroków WSA w Warszawie, pomijając stanowisko omówionego już szerzej wyroku tego sądu oraz rozstrzygający to zagadnienie wyrok NSA, a także wskazanych komentatorów). Odnośnie zagadnienia prawnego wymogu dochowania przez organ terminu do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 5 ustawy) także wyrażane są rozmaite poglądy. W cyt. komentarzu Z. Niewiadomskiego powołano aprobująco wyrok NSA z 12.12.2006r. II OSK 79/06, że termin do złożenia przez organ sprzeciwu należy uznać za zachowany, jeżeli w ciągu 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57§5 k.p.a. . Pozwoli to na zachowanie dla organu stosownego czasu do podjęcia decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalna miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego. Autor wyjaśnia, że przyjęcie rozpowszechnionego w orzecznictwie poglądu o zgłoszeniu sprzeciwu jako doręczeniu decyzji inwestorowi wiąże się z niebezpieczeństwem dla porządku prawnego, w postaci możliwości unikania przez inwestora odebrania przesyłki pocztowej . Dalej komentator wskazuje, że pomimo zgłoszenia nastąpi samowola budowlana, gdy zmierzało ono do obejścia przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 28.04.2004r. OSK 108/04 ONSA i WSA 2004/1/26). Poglądy tego komentatora są trudne do oceny, gdyż na s.559 przy komentowaniu art. 54 domaga się doręczenia decyzji w terminie (wyrok NSA z 11.12.2002r. II SA/Kr 965/02 ONSA 2003/4/147), zaś na s. 373 i 376 rozbieżnie ocenia skutki prawne zgłoszenia robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę . W komentarzu Z. Kostki s.81 jedynie powołano rozbieżne orzeczenia NSA na temat wymogu dochowania terminu do wniesienia sprzeciwu (wydanie decyzji - wyrok z 14.06.2000 r. SA/Rz 2966/98, doręczenie decyzji - wyrok z 11.12.2003r. II SA/Kr 965/02 OSP 2003/11/139, ponadto przy art. 54 wyrok z 25.01.2002r. IV SA 541/00). Obszerne rozważania na temat znaczenia daty wydania decyzji zawarte są w wyroku NSA z 25.04.2006r. II OSK 714/05 ONSA i WSA 2006/5/132, którego teza brzmi "Obowiązujące przepisy KPA nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem". W uzasadnieniu omówiono także odmienne podstawy prawne dla poglądu przeciwnego wyraźnego na tle Ordynacji podatkowej (por. ostatnio wyrok NSA z 6.01.2006r. II FSK 135/05 ONSA i WSA 2006/6/163) oraz omówiono całokształt wypowiedzi komentarzowych i orzeczniczych na temat tego zagadnienia. Rozbieżna wykładnia art. 30 ust. 5 prawa budowlanego związana jest z brakiem precyzji ustawodawcy, który zamiast klarownych pojęć wydania albo nadania przez pocztę albo doręczenia decyzji, posłużył się niespotykanym w odniesieniu do organu pojęciem "wniesienia" odnoszonego do treści wydanego rozstrzygnięcia. Można zastanawiać się, czy nie byłaby zbyt odległa, przyjmowana chociażby pomocniczo analogia do art. 61 kodeksu cywilnego lub uwzględnienie przy wykładni pewnych argumentów związanych z treścią tego przepisu, który jak wiadomo warunkuje skuteczność oświadczenia woli innej osobie od dojścia tego oświadczenia do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Przepis ten niekiedy jest stosowany łącznie z przepisami procesowymi o doręczeniach (np. wyrok SN z 5.10.2005r. I PK 37/05 OSNP 2006/17-18/263 lub z 20.01.2004 II CK 358/02 Wokanda 2004/9/6). Przepis ten nie wymaga, aby adresat świadczenia woli faktycznie zapoznał z jego treścią, zaś o chwili złożenia oświadczenia woli nie decyduje potwierdzenie daty doręczenia przez adresata, lecz chwila dojścia do niego oświadczenia w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią. Stosowanie tych reguł dawałoby organowi teoretyczną możliwość wykazania zmowy adresata i doręczyciela pocztowego, mającej na celu podanie późniejszej, nieprawdziwej daty doręczenia przesyłki. W każdym zaś razie nie potwierdzałoby tezy, że data wpisania na pokwitowaniu odbioru przesyłki przez adresata ma znaczenie rozstrzygające przy ustalaniu dnia doręczenia oświadczenia woli. Niezbędne jest jednak podkreślenie, że na gruncie prawa cywilnego ustawodawca przyjął tzw. teorię doręczenia zaś odrzucił tzw. teorię wysłania (mająca znaczenie w prawie procesowym), a tym bardziej tzw. teorię oświadczenia. Powracając do koncepcji stosowania przy doręczeniu decyzji przez organ przepisu art. 57§5 k.p.a. należy podkreślić, że przepisu tego nie zalicza się do przepisów adresowanych do poszczególnych podmiotów lub uczestników postępowania administracyjnego (B. Adamiak Komentarz do KPA 6 wydanie s. 322). Przepis ten stanowi o sposobie obliczania terminów bez rozróżnienia, czy termin dotyczy czynności organu czy strony. Nie ulega wątpliwości , że organ uprawniony był do wydania decyzji w terminie 30 dni i terminu tego dochował. Organ zatem załatwił sprawę w wyznaczonym terminie. Nadanie przesyłki zawierającej decyzję przez pocztę nastąpiło na szereg dni przed upływem tego terminu. Tym niemniej, dostrzegając argumenty przemawiające za przyjęciem tutaj tzw. teorii wysłania, Sąd zdecydowanie opowiedział się za dominującym w orzecznictwie poglądem odmiennym, łączącym skuteczność wniesienia przez organ sprzeciwu z możnością zapoznania się przez inwestora z jego treścią. Organ nie przeprowadził w nin. sprawie przeciwdowodu przeciwko danym zawartym w potwierdzeniu odbioru decyzji, z których wynika spóźnione wniesienie sprzeciwu. Z tych względów oraz zgodnie z art. 145§1 pkt1a, art. 152 i art.200 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. J.T.18.01.08r.