II SA/Wr 478/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. - Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę w całości. Decyzją z [...] VIII 2020 r. (nr [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "organ"), po rozpoznaniu reklamacji Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. (dalej jako "skarżący"), określił skarżącej wysokość opłaty zmiennej za II kwartał 2018 r. w kwocie 637 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący wniósł reklamację od informacji kwartalnej z [...] VII 2020 r. ustalającej wysokość opłaty zmiennej za II kwartał 2018 r. na kwotę 637 zł w związku z poborem wód podziemnych w ramach urządzenia wodnego – studni nr [...] i nr [...] zlokalizowanych na terenie Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...] w C. W ocenie organu na skutek rozpatrzenia reklamacji należało ustalić opłatę stałą w takiej właśnie wysokości. Znajduje to bowiem uzasadnienie w świetle art. 272 ust. 1 ustawy z 20 VII 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.), dalej jako "pr.w." oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 XII 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.) dalej jako "rozporządzenie" przy uwzględnieniu wielkości poboru wskazanej w oświadczeniu złożonym przez skarżącą (2771,2 m3). Jednocześnie organ odniósł się do podniesionych w reklamacji argumentów stwierdzając, że nie podziela poglądu, jakoby pobór wody przez skarżącego następował dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Organ powołał określone przepisy ustawy z dnia 13 XII 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176, ze zm.) dalej jako "UROD" oraz ustawy z dnia 3 II 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), dalej jako "UOGR", wywodząc, że objęcie terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny ogrodów są wykorzystywane do celów rolniczych. Tym bardziej wobec wprowadzonego w art. 12 UROD na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazu prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, obejmującego również działalność rolniczą oraz w świetle ustawowych celów rodzinnych ogrodów działkowych określonych w art. 3 UROD. Organ zauważył też, że do 1 I 2018 r., zgodnie z wyraźnym postanowieniem art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 IV 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519), pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów ROD był zwolniony z opłat. Przepis ten został uchylony przez art. 493 pkt 26 pr.w. Mimo tego ustawodawca w tej ustawie nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących opłat za nawadnianie gruntów ROD. Brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego ROD z opłat za pobór wód, świadczy – zdaniem organu - o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania ROD w tym zakresie. Organ powołał się przy tym na dominujące w orzecznictwie stanowisko (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 IV 2020 r., II SA/Go 98/20; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 I 2020 r., III SA/Gd 627/19; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 I 2020 r., II SA/Ol 1002/19; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 III 2020 r., II SA/Bk 86/20; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 III 2020 r., II SA/Łd 930/19; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 II 2020 r., II SA/Go 822/19 – publ. CBOSA). W konsekwencji należało ustalić opłatę zmienną za pobór wód podziemnych obliczoną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności wynoszącej 0,115 zł za 1 m3 pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust 2 pkt 2-5 rozporządzenia (§ 5 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia) i ilości pobranych wód podziemnych 2771,2 m3. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa polegające na przyjęciu, że pobór wód dokonywany przez skarżącą nie jest poborem dla celów rolnych, co spowodowało zastosowanie wyższej stawki do obliczenia należnej opłaty zmiennej. Nadto skarżący podniósł brak ustaleń, w jakim zakresie pobór wód służył nawadnianiu gruntów rolnych a w jakim do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt. W konsekwencji wniesiono o: uchylenie decyzji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący zaznaczył, że przedmiotem sporu jest interpretacja przepisów nie stan faktyczny. Podkreślił, że w jego przypadku powinny znaleźć zastosowanie stawki opłaty zmiennej określone w art. 274 pkt 3 lit. b oraz c pr.w., bowiem pobór w ramach ROD dokonywany jest dla celów rolniczych. Skarżący zauważył, że przepisy pr.w. nie definiują pojęcia "celów rolniczych", tak więc zasadnym jest odniesienie się do regulacji zawartych w UOGR, których celem jest ochrona zasobów środowiskowych podobnie jak w przypadku pr.w. W skardze zwrócono uwagę, że w świetle regulacji UOGR grunty rodzinnych ogrodów działkowych są gruntami rolnymi. Nie można zatem uznać, że rodzinne ogrody działkowe realizują cele nierolnicze. Zgodnie bowiem z przepisami UOGR przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze to ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Trudno za logiczne byłoby przyjąć, aby zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy, co skutkuje uznaniem gruntu za rolny, stanowiło przejaw działania, przed którym UOGR ma chronić grunty rolne, tj. przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W ocenie skarżącego brak jest przesłanek dla przyjęcia, że ustawodawca zmienił sposób postrzegania celu wykorzystania wody na potrzeby nawadniania ROD i odstąpił od jego "niekomercyjnego" traktowania. Skutkiem dokonania błędnej interpretacji pojęcia "cele rolnicze" na gruncie ustawy prawo wodne, było błędne przyjęcie przez organ możliwości nałożenia na adresata decyzji opłaty zmiennej za usługi wodne przy zastosowaniu art. 274 pkt 2 lit. zj pr.w. Skarżący podniósł przy tym, że wątpliwości w opisanym wyżej zakresie powinny skłonić organ do przyjęcia wykładni korzystnej dla strony na zasadzie art. 7a kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ – pouczony o możliwości zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy – nie skorzystał z tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem zarzutów skargi i wcześniej przedmiotem reklamacji skarżącego był sposób ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 pr.w. usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, zaś stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 1 pr.w. za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty. Z kolei art. 298 pkt 1 pr.w. stanowi, że opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Jak wynika z akt, skarżący posiada pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę L. dnia [...] VI 2004 r. nr ([...]), na pobór wód podziemnych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 pr.w. jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wód. Zgodnie z art. 270 ust. 1 pr.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, zaś wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 pr.w.). Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu, bowiem w art. 274 pr.w. ustawodawca ustalił jedynie górne (maksymalne) stawki. Według rozporządzenia, jednostkowa stawka opłaty zmiennej do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynosi 0,05 zł za 1 m3 (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia). Do celów zaś rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód - 0,068 zł za 1 m3 (§ 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia). Natomiast stawka opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 m3 (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia). Właśnie tę ostatnią stawkę przyjął organ określając w zaskarżonej decyzji wysokość opłaty. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną była podstawa ustalenia wysokości opłaty zmiennej, w kontekście określenia celów, jakim służy pobór wód podziemnych dokonywany przez skarżącego. Organ przyjął stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 lit.a rozporządzenia, co było kwestionowane przez skarżącego, według którego stawka ta powinna wynikać z § 5 ust. 1 pkt 38 lub pkt 39 rozporządzenia. Organ uznał, że pobór wody nastąpił do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Kwalifikacji Działalności, natomiast zdaniem skarżącego woda została pobrana do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw w rozumieniu pkt 39, ewentualnie pkt 38. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia celów do jakich została wykorzystana pobierana przez skarżącego woda, w szczególności czy były to cele rolnicze, jak twierdzi skarżący, czy też inne cele, jak przyjął organ. Problem ten rozstrzygany był już wielokrotnie w orzecznictwie tutejszego Sądu (zob. przede wszystkim wyrok WSA we Wrocławiu z 21 VII 2020 r., II SA/Wr 710/19 – CBOSA), jak i innych sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 16 I 2020 r., III SA/Gd 690/19; wyrok WSA w Poznaniu z 4 VI 2020 r., IV SA/Po 131/20 – CBOSA). Rację ma skarżąca, że orzecznictwo w tym względzie nie jest jednolite. Taki stan rzeczy nie obliguje jednak tutejszego Sądu do automatycznego stosowania wykładni korzystnej dla strony na mocy art. 7a § 1 kpa. To bowiem może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku powzięcia przez orzekający Sąd istotnych wątpliwości co do treści normy prawnej. W okolicznościach sprawy Sąd jednak tego rodzaju wątpliwości nie powziął. W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia opisanej wyżej kwestii kluczowe znaczenie mają przepisy UROD, a zwłaszcza art. 4. Zgodnie z art. 4 UROD rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 ustawy ROD). Podstawowe cele rodzinnych ogrodów działkowych określono w art. 3 UROD zaliczając do nich: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Z przytoczonych przepisów, a zwłaszcza z art. 4 UROD, wynika niezbicie, że rodzinne ogrody działkowe stanowią urządzenia użyteczności publicznej o własnym, swoistym celu, który wypada określić jako rekreacyjno-wypoczynkowy. Funkcja rodzinnych ogrodów działkowych została zdefiniowana jako zaspokajanie wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych. Jak wynika z preambuły UROD, cel ten realizowany ma być przy założeniu aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody. W konsekwencji ewentualne (niekonieczne) prowadzenie przy tej okazji upraw ogrodniczych, jakkolwiek kojarzone z szeroko rozumianym rolnictwem, nie może być zrównane z realizacją celów rolniczych. Prawa do działki w ramach ROD nie nabywa się przecież w celach rolniczych ale w celach rekreacyjnych. Osoba zamierzająca realizować cele rolne nabywa w tym celu użytki rolne a nie działkę w ROD. Nawet więc prowadzenie na działce w ROD jakichś upraw (aktualnie zresztą coraz rzadsze) nie stanowi realizacji celu rolniczego. Co istotne, z mocy art. 12 UROD na terenach rodzinnych ogrodów działkowych wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Wbrew stanowisku skarżącego za przyjęciem, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność w "celach rolniczych" nie przemawia art. 5 UROD, w myśl którego ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Przepis ten koresponduje zresztą z art. 2 ust. 1 pkt 6 i art. 3 ust. 1 pkt 1 UOGR stanowiącymi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, zaś ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Sąd zwraca uwagę, że objęcie terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne i nie oznacza, że grunty te służą celom rolniczym. Należy zauważyć, że definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 UOGR nie jest normatywnie jednolita, jako że efektywnie na cele upraw rolnych mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8). Natomiast pozostałe grunty, tj. pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa (pkt 2), pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3), pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4), parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (pkt 5), pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi (pkt 7), torfowisk i oczek wodnych (pkt 9) i pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (pkt 10), z założenia, nie mogą służyć wykorzystaniu ich pod uprawy rolne, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Zatem istota UOGR sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6), ale z przepisów tej ustawy nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są wykorzystywane do celów rolniczych. Tym bardziej wobec wprowadzonego w art. 12 UROD na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazu prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, obejmującego również działalność rolniczą oraz w świetle ustawowych celów rodzinnych ogrodów działkowych określonych w art. 3 UROD. Celem wyjaśnienia zmiany sytuacji w zakresie ustalenia opłaty za pobór wód dla ROD należy zauważyć, że do 1 I 2018 r., zgodnie z wyraźnym postanowieniem art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 IV 2001 r. Prawo ochrony środowiska, pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych był zwolniony z opłat. Podkreślić trzeba, że przepis ten przewidywał wyraźne zwolnienie z opłat na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych, mimo że przewidywał równolegle stosowne zwolnienie w przypadku nawadniania użytków rolnych i gruntów leśnych. Podważa to przyświecającą skardze tezę, jakoby ustawodawca utożsamiał te dwa sposoby gospodarowania gruntami. Co równie istotne, art. 294 pkt 5a ustawy Prawo ochrony środowiska został uchylony przez art. 493 pkt 26 pr.w. Mimo tego ustawodawca w ramach pr.w. nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących opłat za nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Jak trafnie zauważył organ, brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego rodzinne ogrody działkowe z opłat za pobór wód, świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania rodzinnych ogrodów działkowych w tym zakresie. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że organ zasadnie obciążył skarżącego opłatą zmienną za pobór wód podziemnych, określając wysokość tej opłaty w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 36 lit.a rozporządzenia, nie zaś na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. W rezultacie nie można było podzielić również zarzutu braku ustaleń co do tego, w jakim zakresie skarżący pobierał wodę dla celów nawadniania gruntów i upraw a w jakim do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi. Zresztą, w istniejących uwarunkowaniach procesowych wynikających z art. 7 kpa, który obowiązek dowodzenia nakłada również na stronę, to nie organ ale skarżąca powinna wykazać, że posiada rozwiązania techniczne umożliwiające odrębne obliczanie ilości wody pobranej wyłącznie na cele nawadniania upraw. Organ bowiem nie ma możliwości przeprowadzenia we własnym zakresie tego rodzaju ustaleń. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.