II SA/Wr 508/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia WSA - Olga Białek /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Protokolant - Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 8 czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z remontem przepustu ułożonego na zjeździe I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu akt sprawy wynika, że w dniu 13 grudnia 2011 r. na wniosek K. B. zostało wszczęte przed Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. (dalej PINB) postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego poszerzenia przepustu drogowego oraz wymurowania ścianek czołowych na działce nr [...][...] obręb 5 według ewidencji gruntów K. G.. W trakcie przeprowadzonych w dniu 27 stycznia 2012 r. oględzin stwierdzono, że wskazane roboty budowlane wykonano w pasie drogi publicznej na terenie działki [...], na której zlokalizowany jest zjazd na drogę wewnętrzną będącą współwłasnością M. D. i K. B.. Pod zjazdem zamontowany został przepust rurowy z PCV o długości ok. 12 m a od strony napływu wody wykonana została ścianka granitowa. Według oświadczenia obecnego przy oględzinach K. B., prace wykonano na zlecenie M. D.. K. B. oświadczył, że M. D. namawiał go, aby to on wykonał prace a on zapewni materiał. Według oświadczenia strony, zjazd był węższy i miał ok. 5m, a przepust był ceramiczny niezakończony murkiem. Prace wykonane zostały w kwietniu 2009 r. Przepust został dostosowany do potrzeb sąsiada dla obsługi samochodów ciężarowych. Na potwierdzenie swoich słów strona powołała się na świadków w osobie A. B. i A. S.. Z kolei M. D. oświadczył, że to nie on był inwestorem i wykonawcą robót. Przedmiotowy przepust znajduje się na działce nr [...], więc w tej sprawie ani on ani K. B. nie jest stroną. Stwierdził również, że nie wie kto jest inwestorem robót. Wymiana nastąpiła około 4-5 lat temu, na skutek uszkodzonej rury wodociągowej będącej w pobliżu. Prace wykonywane były prawdopodobnie przez MPWiK w K. G. lub GDDKiA Oddział we W. - ówczesnego Zarządcę drogi. Według oświadczenia przedstawiciela obecnego zarządcy drogi, tj. Gminy K. G., samorząd od dnia 1 lipca 2011 r. zarządza drogą i nie posiada szczegółowych danych w przedmiotowej sprawie. W udzielonej na wniosek PINB odpowiedzi, GDDKiA Oddział we W. poinformowała, że przedmiotowy przepust nie był remontowany we wskazanym okresie przez właściwy Rejon. Także MPWiK w K. G. poinformowała, że przepust nie był remontowany przez MPWiK w K. G., a w wyniku wspomnianej awarii zamulony ziemią został rów, który po usunięciu awarii został oczyszczony. W dniu 12 marca 2012 r. w siedzibie PINB stawił się A. S., który oświadczył, że był świadkiem prac związanych z przebudową zjazdu. Wskazał, że prace prowadzone były około 2 lat temu i były wykonywane były przez obcych mu ludzi, nadzorowanych przez L. D.. Oświadczył także, że M. D. w trakcie wykonywania tych prac nie brał udziału bezpośrednio w nich, lecz znajdował się w pobliżu. Pierwotnie przepust wykonany był z kręgów betonowych i był mniejszy. W dniu 10 kwietnia 2012r. w siedzibie PINB stawiła się A. B. oświadczając, że była świadkiem prac związanych z przebudową zjazdu na posesje nr [...]. Według niej przedmiotowe prace wykonywane były w marcu 2009 r. przez obcych ludzi nadzorowanych przez M. i L. D.. M. D. był inwestorem przedmiotowych prac. Pierwotnie przepust wykonany był z kręgów betonowych i był węższy. Świadek oświadczył również, że przepust betonowy był dobry ale nie odpowiadał M. D., gdyż był za wąski. W tak kształtującym się stawnie sprawy, postanowieniem z dnia 4 maja 2012r., wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), PINB w K. G. nakazał M. D. i K. B., sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy wykonanych robót budowlanych związanych remontem przepustu ułożonego na zjeździe do budynkiem nr [...] przy ul. L. w K. G.. Organ I instancji wskazał, że ekspertyza winna zawierać: inwentaryzację wykonanych robót, ocenę stanu technicznego wykonanych robót oraz zgodności z warunkami technicznymi, wskazanie ewentualnych robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami (opisowo i rysunkowo). Organ nadzoru budowlanego ustalił termin przedłożenia żądanej dokumentacji na dzień 29 lipca 2012 r. Uzasadniając powody nałożenia obowiązku z art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu dowodu oraz przesłuchaniu świadków ustalono, że roboty budowlane wykonywane były od 2 do 5 lat temu bez wymaganych dokumentów oraz nadzoru osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane (co może budzić uzasadnione wątpliwości co do poprawności i jakości ich wykonania). Ponieważ nie udało się jednoznacznie ustalić kto był inwestorem tych robót budowlanych, a organ nadzoru budowlanego podjął wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawa o drogach publicznych należało uznać właścicieli gruntu przyległego do zjazdu, za odpowiedzialnych za budowę, przebudowę i utrzymanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2012 r. nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), po rozpatrzeniu zażalenia K. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. W uzasadnieniu DWINB wskazał, że w celu ustalenia jakości robót budowlanych ustawodawca wyposażył organ nadzoru budowlanego w prawo żądania od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Prawo do tego daje art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W ocenie DWINB, zastosowanie tego przepisu znalazło uzasadnienie w toku postępowania, ponieważ remont przepustu został wykonany bez zgody właściwego organu i bez odpowiedniego nadzoru, co rodzi wątpliwości co do jakości robót i bezpieczeństwa użytkowania zjazdu. W tej sytuacji konieczne jest wyjaśnienie tych wątpliwości i temu ma służyć żądana ekspertyza techniczna. Wyjaśniając powody, dla których obowiązek przedłożenia ekspertyzy został nałożony na właścicieli nieruchomości położonej przy ul. L. [...] w K. G., organ odwoławczy wskazał, że osoby te korzystają z tego zjazdu i w świetle art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), odpowiadają za jego utrzymanie. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że pomimo podejmowanych przez organ I instancji prób, inwestora robót nie udało się ustalić w sposób nie budzący wątpliwości. M. D. zaprzecza jakoby był inwestorem, jak wskazują K. B. i A. B.. W tej sytuacji skierowanie orzeczonego obowiązku do właścicieli nieruchomości zobowiązanych do utrzymywania zjazdu, pod którym znajduje się rzeczony przepust, jest nie tylko zgodne z prawem ale także w pełni uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. B., wniósł o uchylenie postanowień obu instancji. Skarżący uznał za wysoce krzywdzące nałożenie na niego kosztów przywrócenia stanu poprzedniego. Wyjaśnił, że to on, w trosce o bezpieczeństwo oraz brak prawidłowego stanu prawnego zareagował na samowolę budowlaną. Wskazał, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę zeznań dwojga świadków, którzy zgodnie twierdzą i wyraźnie wskazują M. D. i jego ojca, jako inwestorów i wykonawców prac. Zauważył, że choć na pierwszych zeznaniach M. D. stwierdził, że nie wie kto wykonał prace, a jego samego tam niebyło, to już po zeznaniach świadków stwierdził, iż przebywał tylko w pobliżu (co w protokole nie zostało zapisane w całości). Ponadto w ocenie skarżącego, z zaskarżonego postanowienia wynika jakoby A. B. była stroną, a jest świadkiem w sprawie. Zarówno A. B. jak i A. S. pełnią funkcję świadków. Skarżący podniósł także, że obecnie posiada trzech świadków, którzy posiadają zgodną opinię na temat tego, kto wykonał sporne roboty budowlane. W jego ocenie, zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dostatecznie wnikliwej analizy sprawy, co prowadzi do współobwiniania jego na równi z wykonawcą samowoli budowlanej. Przeprowadzone roboty budowlane, zdaniem skarżącego, miały na celu dostosowanie przepustu drogowego do potrzeb pojazdów ciężarowych, dla których M. D. odpłatnie dzierżawi część budynku gospodarczego. W końcowej części skargi jej autor zwrócił uwagę, że M. D. jest byłym pracownikiem (inspektorem) PINB w W. i powinien być przykładem przestrzegania przepisów, a tym czasem mataczy w sprawie i robi wszystko aby za swoje czyny współmiernie pociągnąć do odpowiedzialności drugiego współwłaściciela - wnioskodawcę. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej zostały podniesione. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012r. poz. 270 – dalej "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno-prawnym. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. wydane na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 - zwaną dalej Prawo budowlane). Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 8 ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2016/98 (niepubl.), w którym stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Obowiązek dostarczenia w odpowiednim terminie ocen technicznych obiektu budowlanego spoczywa więc przede wszystkim ma właścicielu, a w przypadku, gdy obiekt budowlany jest przedmiotem współwłasności – na wszystkich współwłaścicielach niepodzielnie. Istotą współwłasności tej samej rzeczy jest bowiem to, że przysługuje ona niepodzielnie kilku osobom (art. 195 k.c.). Każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200 k.c.). Ponadto nakładając obowiązek wynikający z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego na współwłaścicieli, organ nie może kierować się np. wielkością udziałów we współwłasności. Rozstrzygnięcie to nie może być również uzależnione od ustalenia, który ze współwłaścicieli obiektu budowlanego przyczynił się w większym lub mniejszym stopniu do określonego stanu technicznego obiektu. Ustalenie tych okoliczności nie leży w kompetencji organów administracji publicznej, w związku z czym nie może mieć wpływu na orzeczenie wydane w trybie art. 81 c. Ewentualne rozstrzyganie sporu co do stopnia zawinienia poszczególnych współwłaścicieli w kwestii niewypełnienia obowiązku dbania o właściwy stan techniczny obiektu budowlanego i dochodzenie odszkodowania z tego tytułu może być poddane ocenie właściwego sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt SA/Sz 1673/02, niepubl.). Badając w ramach zakreślonej wyżej kognicji zaskarżone postanowienie stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy nie wykazały zaistnienia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Wymaga podkreślenia, że zarówno wskazanie przez organ I instancji, że: "roboty budowlane wykonywane były od 2 do 5 lat temu bez wymaganych dokumentów oraz nadzoru osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane", a także podnoszenie przez organ II instancji, że: "remont przepustu został wykonany bez zgody właściwego organu i bez odpowiedniego nadzoru" nie wyczerpują przesłanek wymienionych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie daje uprawnień organom nadzoru budowlanego do żądania, tak jak to ma miejsce w badanym przypadku - inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce jedynie po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy i upoważniają organ nadzoru budowlanego do żądania dostarczenia w odpowiednim terminie oceny technicznych lub ekspertyz, nie zaś dokonania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. W tym zakresie ustalenia należą do wyłącznej kompetencji organów nadzoru (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VII/Wa 567/09). Jedną z przesłanek pozwalających na zastosowanie przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest wykazanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Trzeba więc mieć na uwadze, co słusznie zauważył WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 351/07), że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym, nawet sam fakt dokonania samowoli budowlanej nie uzasadnia nałożenia obowiązków wymienionych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego (vide: wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 567/09, WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2977/02). W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r. sygn. akt SA/Bd 1367/03). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego nie wykazały w żaden sposób, istnienia wątpliwości, których nie byłyby w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie. Uzasadnione wątpliwości co do jakość wykonanych robót mogłyby stanowić podstawę faktyczną postanowienia, ale w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji nie wykazał jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie takich uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych. Przerzucenie zaś na strony obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji nie może zostać uznane za prawidłowe. Takie postępowanie może naruszać zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, po których działaniu obywatel ma prawo spodziewać się przewidywalności, a także podejmowania kroków mających uzasadnienie w stanie prawnym i faktycznym, prowadzących do sprawnego przeprowadzenia toczącego się postępowania (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 875/11). Brak prawidłowego i przekonywującego w tym zakresie uzasadnienia oznacza naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien zatem raz jeszcze ocenić, czy zgromadzone w sprawie dowody w istocie powodują powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu, będącego przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.