II SA/Wr 508/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na remont, przebudowę i nadbudowę budynku hotelu oddala skargę w całości. W dniu 11 grudnia 2013 r. skarżący złożył podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 25.05.2012 r. udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą remont, przebudowę i nadbudowę budynku hotelu "P." przy ul. [...]. Jako strona nie brał on bowiem udziału bez swojej winy w postępowaniu (art. 28 ust. 2 p.b. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jak podał, jest właścicielem mieszkania w sąsiednim budynku nr 96. Mieszkanie przylega do ściany szczytowej, w której przebiegają przewody wentylacyjne, w tym przewód obsługujący jego mieszkanie. W wyniku nadbudowy powstała ściana ponad wysokość komina dla kanałów wentylacyjnych, co z naruszeniem § 142 ust. 1 w związku z § 140 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r. zakłóciło wentylowanie mieszkania skarżącego. Zakłócenie ciągu przewodów wentylacyjnych narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Zagrożona jest ściana szczytowa budynku. Należy w pozwoleniu na budowę nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia komina sąsiedniego budynku do zgodności z warunkami technicznymi i PN. Z okoliczności tych wynika interes prawny skarżącego w sprawie pozwolenia na budowę. W dniu 15.01.2014 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie. Skarżący zwrócił uwagę na nieprawidłowe oznaczenie zarządcy budynku nr 96. W dniu 11.02.2014 r. skarżący złożył pierwszy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji dotychczasowej. W jego ocenie zachodzi prawdopodobieństwo jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem prawa (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., § 140 ust. 1, § 142 ust. 1 i 2 w.t. z 2002 r., § 22 ust. 1 i 2 warunków użytkowania z 1999 r., art. 34 ust. 2 i 3 p.b. w związku z § 7 ust. 1, § 8 ust. 1, 2 i 3 pkt 2, § 9, § 11 art. 2 pkt 2, § 12 ust. pkt 2b rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., art. 20 ust 2, art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Do wniosku dołączył zdjęcia i dokumenty. Postanowieniem z dnia 14.02.2014 r. organ ten nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego przez dołączenie do opisu projektu architektoniczno-budowlanego informacji określających sposób dostosowania projektowanej nadbudowy do otaczającej zabudowy oraz sposób spełnienia wymagań z art. 5 ust. 1 p.b. i § 11 ust. 2 pkt 3 z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462), oraz wyników ekspertyzy technicznej m.in. budynku nr 96 według § 206 ust. 1 w.t. z 2002 r. stwierdzającej stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania ze szczególnym uwzględnieniem sprawności kominów budynków sąsiednich – art. 81 ust. 1 pkt 1b, c. W uzasadnieniu wskazano, że według dotychczasowego projektu zapisano w nim o braku ujemnego wpływu inwestycji na użytkowników sąsiednich budynków, podczas gdy skarżący zgłosił naruszenie § 142 w.t., co wymaga wyjaśnienia podstawy tego zapisu. Postanowieniem z dnia 14.03.2014 r. organ ten odmówił wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu podał, że obecnie zobowiązał inwestora do uszczegółowienia projektu budowlanego, a kolejno rozważy potrzebę zmiany zakresu inwestycji. Jednak obecnie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. organ utrzymał w mocy to postanowienie. Według organu zarzuty skarżącego związane z nieuwzględnieniem przy projektowaniu nadbudowy istnienia na sąsiednim budynku komina wentylacyjnego, dotyczą części architektoniczno-budowlanej projektu, która nie podlega sprawdzeniu pod wydaniem pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Obecnie inwestor został wezwany do uzupełnienia projektu i przedwczesne byłoby ustalenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. W dniu 9.06.2014 r. inwestor uzupełnił dokumentację budowlaną w zakresie nadbudowy kominów sąsiedniego budynku. W dniu 27.06.2014 r. właściwy organ wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji, w tym wykazania prawa do dysponowania nieruchomością nr 96 na cele budowlane . W dniu 24.07.2014 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w kwestii tego prawa, udzielonego inwestorowi przez wspólnotę mieszkaniową, której uchwalę zaskarżył. W dniu 3.08.2014 r. skarżący oświadczył, że uzasadniony jest nakaz rozbiórki nadbudowy budynku nr 98, nie zaś dokonanie podwyższenia kominów budynku nr 96. W dniu 12.08.2014 r. skarżący poinformował o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej, co dodatkowo uzasadnia zawieszenie postępowania wznowieniowego. W dniu 20.08.2014 r. właściwy organ został poinformowany o prowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o dotychczasową decyzję. W dniu 28.8.2014 r. organ wznowieniowy wystąpił do MKZ o zajęcie stanowiska w sprawie projektowanego rozszerzenia inwestycji realizowanej na podstawie decyzji dotychczasowej, w zakresie nadbudowy kominów sąsiedniego budynku. Skarżący wniósł o wyłączenie MKZ. W uzupełnionym projekcie budowlanym projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją dotychczasową, inwestor wskazał, że wykonanie budynku nr 98 wywołuje konieczność podwyższenia kominów nr 96. Projekt opisuje sposób wykonania podwyższenia. Skarżący stwierdził, że zarówno nadbudowa budynku jak i podwyższenie kominów są niezgodne z planem miejscowym. W dniu 20.10.2014 r. skarżący po raz kolejny wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż zachodzi prawdopodobieństwo jej uchylenia. Jak twierdził, projekt budowlany narusza § 10 ust. 3 pkt 1 i § 16 ust. 11 planu miejscowego. Decyzja narusza interes prawny skarżącego, gdyż ściana szczytowa zasłoni kominy sąsiedniego budynku oraz innego budynku, który ponadto zostanie pozbawiony wymaganego czasu nasłonecznienia. W uzasadnieniu skarżący kwestionował wydane pozwolenie konserwatorskie. Postanowieniem z dnia 6.11.2014 r. właściwy organ odmówił wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu podał, że prowadzi postępowanie naprawcze dotyczące projektu budowlanego. Nie istnieją jednak okoliczności uzasadniające przypuszczenie, że decyzja zostanie uchwalona. W zażaleniu skarżący podał nową podstawę wznowienia (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) oraz podtrzymał dotychczasowe zarzuty wobec decyzji, w tym zarzut niewykonalności decyzji. W dniu 6.02.2015 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania zażaleniowego, bowiem GINB postanowieniem z dnia 14 stycznia 2015 r. uchylił postanowienie Wojewody D. z dnia 21 listopada 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według dołączonego postanowienia GINB organ powinien rozważyć, czy skarżący wykazał posiadanie interesu prawnego odrębnego od interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej, która była stroną sprawy pozwolenia na budowę. W dniu 20 stycznia 2015 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę, co w ocenie skarżącego dodatkowo uzasadnia zawieszenie postępowania wznowieniowego. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy odmowę wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że pochopne wstrzymanie może kolidować z zasadą trwałości decyzji (wyrok II OSK 295/10), zaś decyzja nie podlega ocenie merytorycznej, chociaż wymagana jest wstępna ocena podstaw uchylenia decyzji (wyrok II OSK 2353/10). Wniosek o wznowienie w nin. sprawie opiera się na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Obecnie nie można przesądzić, że skarżący był stroną, jako właściciel mieszkania podlegającego oddziaływaniu inwestycji. Przewody kominowe należą do części wspólnych budynku, którymi zarządza wspólnota mieszkaniowa, z wyłączeniem właścicieli lokali. Skarżący powinien wykazać przysługiwanie mu własnego interesu prawnego. Gdy nie wiadomo, czy zaistniała przesłanka wznowieniowa, wstrzymanie wykonania decyzji było nieuzasadnione. Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie, przy czym z uwagi na liczbę wątków czy kwestii poruszonych przez niego oraz rozmaitość wniosków, trudno byłoby stwierdzić istnienie jednolitej skargi zmierzającej do uchwytnego celu. Początkowo skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podstawowym argumentem na tym etapie ewolucji stanowiska skarżącego było wskazanie (k. 18-19 akt sądowych), że inwestor decyzją z dnia 15.02.2015 r. (czyli przed wydaniem zaskarżonego postanowienia) uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Wykonanie decyzji uniemożliwia stosowanie art. 152 k.p.a. Właściwą "decyzją" byłoby w tej sytuacji umorzenie postępowania "odwoławczego". Skarżący nie wniósł jednak o stosowanie art. 145 § 3 p.p.s.a. Na wstępie skarżący zarzucił naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. przez wyrażenie błędnego poglądu, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, pominiecie wydania przez nadzór budowlany pozwolenia na użytkowanie obiektu po wykonaniu inwestycji oraz decyzji z dnia 16 lutego 2015 r. nakazującej wspólnocie mieszkaniowej wykonanie określonych robot budowlanych przy kominach a ponadto decyzji z dnia 6 października 2014 r. umarzającej postępowanie naprawcze (k. 126-130 akt sądowych), bezpodstawną odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony. Skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty naruszenia decyzją dotychczasową szeregu przepisów prawnych, w tym przepisów z zakresu planowania przestrzennego (ustawy i planu miejscowego) ustawy o ochronie zabytków, prawa budowlanego ( ustawy i rozporządzenia). Jak twierdził, organ nie był uprawniony do oceny o nieistnieniu podstawy wznowienia, natomiast powinien rozważyć okoliczności uzasadniające prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Według skarżącego o tym, że posiada on przymiot strony przesądza fakt wznowienia postępowania. Samo podjęcie przez właściwy organ czynności zmierzających do uzupełnienia projektu w kierunku ochrony interesu prawnego skarżącego, potwierdza jego istnienie. W dniu 16.10.2015 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej (k. 38), które zostało wszczęte w dniu 9 czerwca 2015 r. (przed wydaniem zaskarżonego postanowienia). Sąd odmówił zawieszenia postępowania. Skarżący osobno wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia poprzedzającego zaskarżone postanowienie (k. 68). W dniu 18.12.2015 r. skarżący ponownie wniósł o zawieszenie postępowania sądowego (k. 80). W toku postępowania sądowego skarżący wielokrotnie zwracał uwagę na niezapewnienie udziału prokuratorowi. Prokurator oświadczył, że nie zamierza wziąć udziału w nin. sprawie (k. 181). Na rozprawie skarżący ponowił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, gdyż przed wniesieniem skargi złożył wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Na dowód przedstawił oryginał wniosku. Zataił przy tym, że wniosek ten cofnął (k. 121). Sąd wprowadzony przez skarżącego w błąd, zawiesił postępowanie (k. 156). Przy piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. skarżący powołał stanowisko GINB wyrażone w decyzji z dnia 22 kwietnia 2016 r. (k. 193), że skarżący ma interes prawny odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu dotychczasowym. Wskazana decyzja była nieprawomocna. Po ujawnieniu, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w toku postępowania sądowego właściwy organ zawiesił postępowanie nieważnościowe, zaś postępowanie sądowe zostało podjęte (k. 225). W dniu 17 lutego 2017 r. skarżący wniósł o przyspieszenie załatwienia sprawy i dołączył szereg dokumentów, a następnie złożył wniosek dowodowy. Skarżący zwrócił uwagę na zbliżający się termin przedawnienia (art. 146 § 1 k.p.a.). Wniosek dowodowy dotyczył pisma WKZ stwierdzającego brak naruszenia decyzją dotychczasową przepisów z zakresu ochrony zabytków (k. 270). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. wstrzymanie wykonania decyzji dotychczasowej następuje, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Niewątpliwie przed przystąpieniem do rozważenia tych okoliczności należy określić ogólny cel lub sens wstrzymania wykonania decyzji. Jak wiadomo, podważanie mocy decyzji ostatecznej w jakimkolwiek zakresie wymaga zaistnienia szczególnych przesłanek (art. 16 § 1 k.p.a.). Nie powinno być więc pochopne i oparte na dowolnych lub nieudokumentowanych okolicznościach. Z drugiej strony wykonanie decyzji może wywołać skutki trudne do odwrócenia, polegające na wyrządzeniu szkody w dobrach prawnie chronionych, podobnie zresztą jak jej niewykonanie (por. art. 108 § 1 k.p.a., art. 61 § 3 p.p.s.a.). Niejednokrotnie sama ustawa ustanawia przeszkody wobec nieodpowiedzialnego wstrzymania wykonania, przykładowo pozwolenia na budowę (art. 35a p.b.). Ustawowe możliwości wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę nie zawierają wprawdzie nawiązania do tej szczególnej przeszkody, to jednak o jej istnieniu organ również mógłby pamiętać, skoro samo rozstrzygnięcie w tym przedmiocie oparte jest na zwrotach niedookreślonych (ocennych), patrz wyrok II SA/Gd 148/15. O możliwości prawnej uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi art. 151 k.p.a. Pierwszą przesłanką jest stwierdzenie podstawy wznowieniowej. Po ustaleniu konkretnej podstawy wznowienia, należy wykluczyć przesłanki negatywne możności uchylenia decyzji, czyli okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. W przepisie (art. 151 § 2 k.p.a.) jest mowa o obu okolicznościach (zarówno § 1, jak i § 2 art. 146) i nie są przekonujące zastrzeżenia, że trzeba wybrać jedną z nich. Cały czas jest tutaj mowa o abstrakcyjnych założeniach teoretycznych o charakterze warunkowym i wstępnym, czyli że na tym etapie stanu sprawy przewidujemy, że być może na kolejnym etapie uchylimy bądź nie uchylimy decyzji (art. 152 k.p.a.). Istnienie przedawnienia jednoznacznie wyklucza to uchylenie (art. 146 § 1), więc niewątpliwie przy stosowaniu art. 152 § 1 k.p.a. należy rozważyć istnienie (wstępne) przesłanek wydania nowej decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Gdy organ ma obiektywne przesłanki do przewidywania, że mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja (brzmienie art. 146 § 2), to wówczas nie wstrzymuje wykonania decyzji dotychczasowej (por. wyrok II SA/Gd 148/15). Oczywiście obie części rozumowania organu mają znaczenie odrębne i dopiero łącznie uzasadniają jego rozstrzygnięcie, nie zaś tylko jedna z nich (co podkreśla się w cyt. wyroku). Omawiane przesłanki naświetlane są w komentarzach w sposób stwarzający wrażenie, jakoby decydujące było subiektywne przeświadczenie organu (M. Jaśkowska "konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej", Cz. Martysz "ocena stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ... należy do organu ... gdy istnieje przekonanie ... organ wstrzyma", bardziej zrozumiale T. Kiełkowski). Oczywiście zazwyczaj gdy organ wstrzyma lub nie wstrzyma wykonania decyzji, to wcześniej żywi na ten temat określone przekonanie, ale decydują argumenty rzeczowe i obiektywne, a nie moment chwilowego przeświadczenia organu, że tak trzeba było. Dlatego niespójne wydają się poglądy, że w omawianym postępowaniu incydentalnym nie bada się zgodności dotychczasowej z decyzji z prawem, lecz jedynie stwierdza prawdopodobieństwo jej uchylenia (wyrok II OSK 527/13). Oczywiście oceny merytoryczne są wstępne i niestanowcze, nie poparte wszechstronnym wyjaśnieniem przesłanek wydania nowej decyzji merytorycznej, lecz jako takie właśnie muszą być dokonane. Dla potrzeb rozstrzygnięcia omawianej kwestii incydentalnej organ przyjmuje założenie, że prawdopodobnie decyzja narusza nie tylko prawo formalne (istnieje podstawa wznowieniowa), ale ponadto materialne (zapadnie odmienna od dotychczasowej decyzja merytoryczna). Zbędne są dodatkowe zastrzeżenia, że jest to opinia wstępna, bo to jest oczywiste, oraz nie wynikająca z dostrzeżenia nad materialnych decyzji dotychczasowej, skoro bez tego nie ma mowy o uchyleniu decyzji dotychczasowej. Podkreśla się, że ostatecznie decyzja może nie realizować tych wstępnych przypuszczeń, co nie wydaje się szczególnie odkrywcze. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub § 2 k.p.a. nie będzie wadliwa z tego powodu, że uprzednio organ wstrzymał wykonanie decyzji dotychczasowej (por. wyrok I OSK 863/08). Można zauważyć na marginesie, że skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia którejkolwiek z twierdzonych wad materialnoprawnych decyzji dotychczasowej. Z kolei organ był niekonsekwentny. Nie ma oczywiście racji skarżący, że samo wznowienie postępowania oznaczało wykazanie podstawy wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.) Jednak we wznowionym postępowaniu organy dostrzegły negatywny wpływ inwestycji na lokal odrębny stanowiący własność skarżącego, czemu dały wyraz w zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, a co znalazło potwierdzenie w treści uzupełnienia projektu. Mogło to uzasadniać domysł, że właściwy organ nie wykluczał przyznania skarżącemu pozycji strony dotychczasowego postępowania i rozważał dokonanie zmiany decyzji dotychczasowej. Logiczne byłoby stwierdzenie wówczas, że zarówno prawdopodobna jest podstawa wznowienia, jak też uchylenie decyzji dotychczasowej, czyli zachodzą szczególne (wyrażone w treści przepisu) przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Organ niezgodnie z istotą art. 152 k.p.a. twierdził, jakoby wskazane przesłanki powinny zostać wykazane i dopiero wówczas będą miały znaczenie w postępowaniu incydentalnym. Organ pominął znaczenie prawne uprzedniej, ostatecznej odmowy wstrzymania wykonania decyzji (art. 126 w związku z art. 110 k.p.a., G. Łaszczyca "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym" s. 51 i 63 oraz s. 67, 258-260, 416-425). Ponowny wniosek o wstrzymanie mógł być rozpatrzony jedynie w oparciu o okoliczności nowe, powstałe po wydaniu ostatecznego postanowienia odmownego z dnia 30 kwietnia 2014 r. Istniejące w tej dacie podstawy wstrzymania oraz twierdzenia i zarzuty skarżącego zgłoszone przed jego wydaniem, nie mogły być rozważane, jako pozbawione znaczenia (sprekludowane). Oczywiście podstawowe znaczenie miała przytoczona w skardze okoliczność, że wniosek dotyczył wstrzymania robót już wykonanych, które wywołały już negatywne skutki i których powstrzymanie byłoby już spóźnione. Tym bardziej dotyczy to wniosku dotyczącego decyzji w całości, złożonego w dacie, w której decyzja w całości została wykonana. Okoliczności te wywołały od samego początku bezzasadność wniosku i potwierdzały zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, o ile nawet do jego uzasadnienia Sąd zgłosił powyżej zastrzeżenia. Uchybienia procesowe organu w tym zakresie nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie prowadziło to jednak do bezprzedmiotowości postępowania, skoro istniała decyzja dotychczasowa i podstawa prawna wstrzymania jej wykonania. Rozstrzygane zagadnienie incydentalne nie ma także obecnie żadnego znaczenia dla interesu skarżącego. Skarżący skutecznie hamował rozstrzygnięcie sprawy, więc nie powinien kierować ponaglenia, skoro sprawa nin. i główna spoczywały na skutek jego czynności. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.