II SA/Wr 51/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. W dniu [...].04.2016 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję oraz zarządził jej doręczenie pełnomocnikowi skarżącej na adres jego kancelarii adwokackiej, a ponadto kilku innym podmiotom. Przesyłka do pełnomocnika skarżącej była doręczana przez pocztę. Na potwierdzeniu odbioru przesyłki i na kopercie podano prawidłowo adresata. W formularzu potwierdzenia odbioru wydrukowano przewidziane w ustawie sposoby doręczenia oraz dalszego postępowania z przesyłką. W punkcie pierwszym umieszczono możliwość doręczenia adresatowi lub domownikowi. Doręczyciel zaznaczył punkt drugi w brzmieniu "Z powodu niemożności doręczenia w sposób wskazany w punkcie 1, pismo pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP (tutaj przybito pieczątkę z oznaczeniem nazwy i adresu urzędu pocztowego) w dniu 2016-04-[...] (zawiadomienie o pozostawieniu pisma w tym UP wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata ...)". Doręczyciel wypełnił ponadto punkt 3 "Z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, pismo awizowano powtórnie w dniu ..." podając datę [...].04.2016 r. jako datę awizowania przesyłki. Kolejno wypełniono punkt 4 "Pismo zwrócono do nadawcy, gdyż adresat nie podjął awizowanego pisma" podając datę [...] MAJ 2016 r. jako datę zwrotu pisma. Na końcu potwierdzenia odbioru znajduje się ta sama data [...] MAJ 2016 r. i podpis doręczającego. Wszystkie daty naniesiono mechanicznie. Dokument ten zawiera ponadto datownik placówki nadawczej z datą [...].04.2016 r. Na kopercie przesyłki znajdują się pieczątki "Adresat nieobecny", "Awizowano dnia 2016-04-[...]" i datownik UP z datą [...].04.2016 z podpisem, dalej "Awizowano powtórnie dnia [...].04.2016" z podpisem i datownikiem z datą [...] 04 2016", w końcu "Zwrot nie podjęto w terminie" z datownikiem i datą [...] 05 2016 i podpisem. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. organ ten zawiadomił strony, że wobec spełnienia przesłanek doręczenia z art. 44 k.p.a. należało przyjąć nastąpienie skutku doręczenia decyzji z dniem [...] kwietnia 2016 r., a wobec niewniesienia odwołania stała się ona ostateczna. W dniu [...] maja 2016 r. wpłynął do tego organu wniosek pełnomocnika skarżącej o doręczenie decyzji, gdyż przesyłka nie była awizowana. W piśmie omówiono liczne uchybienia poczty przy doręczaniu innych przesyłek. Pełnomocnik twierdził, że daty stempli pocztowych na przesyłce z decyzją są nieprawdziwe, co dotyczy daty drugiego awizowania. Awizo to miało zostać pozostawione w sobotę, kiedy poczta nie pracuje. Pełnomocnik dołączył wydruk ze śledzenia przesyłki, określający datę pierwszego awiza w dniu [...].04.2016 r. i drugiego w dniu [...].04.2016 r. oraz reklamację braku awizowania. Kolejno pełnomocnik złożył w tym organie odpis zawiadomienia przez pocztę o sposobie rozpatrzenia reklamacji. Wskazano w nim, że daty [...].04 i [...].04.2016 r. zostały podane przez doręczyciela omyłkowo, zaś zawiadomienia powtórne zostały mu przekazane do doręczenia w dniu [...].04.2016 r. (poniedziałek). Na zapytanie tego organu poczta poinformowała, że okoliczności doręczenia wskazują na nieprawidłowe czynności doręczyciela, gdyż zawiadomienie powtórne o przesyłce powinno nastąpić w dniu [...].04, nie zaś [...].04.2016 r., co mogło wywołać przedwczesny zwrot przesyłki do nadawcy w dniu [...].04.2016 r. W uzupełnieniu tej informacji poczta podała, że zawiadomienie powtórne w rzeczywistości zostało dokonane w dniu [...].04.2016 r., zaś zwrot przesyłki nastąpił w dniu [...].05.2016 r. Według poczty nie nastąpiło naruszenie art. 44 k.p.a., pomimo zawarcia nieprawdziwej informacji o dacie drugiego awizowania w systemie śledzenia przesyłek. Pełnomocnik skarżącej ponowił wniosek o doręczenie decyzji. Organ pierwszej instancji przy piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. "w związku z brakiem jednoznacznego wyjaśnienia daty doręczenia przesyłki" doręczył pełnomocnikowi skarżącej "kserokopię decyzji potwierdzoną za zgodność z oryginałem", co nastąpiło w dniu [...].11.2016 r. W dniu [...].11.2016 r. pełnomocnik wniósł odwołanie od decyzji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. organ (art. 32 p.p.s.a.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 67/17 tut. Sąd uchylił to postanowienie. Według uzasadnienia wyroku, wątpliwości budzi skuteczność doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Wynikają one z umieszczenia na formularzu potwierdzenia odbioru przesyłki daty jej powtórnego awizowania w dniu [...].04.2016 r., czyli w sobotę, kiedy poczta i kancelaria adwokacka były nieczynne. Organ nie rozważył tej okoliczności, a przede wszystkim nie wyjaśnił w pełni okoliczności doręczania przesyłki. Tymczasem skuteczność sposobu doręczania pism ustanowionego w art. 44 k.p.a. uzależniona jest od bezwzględnego zachowania wymogów ustawowych. Wyklucza ją uchybienie jakiemukolwiek elementowi tej procedury. Dokonanie powtórnego awizowania musi nastąpić w okresie od momentu upływu siódmego dnia, licząc od pozostawienia pierwszego zawiadomienia i przed upływem czternastego dnia od tej daty. Nie było natomiast istotne, że decyzja została prawidłowo doręczona innym podmiotom. W toku ponownego postępowania odwoławczego organ z urzędu podjął próbę wyjaśnienia okoliczności daty pozostawienia drugiego zawiadomienia o przesyłce, które powinna udokumentować poczta. Czynności te zlecił pierwszej instancji. W odpowiedzi na żądanie udokumentowania treści dotychczasowych informacji, poczta odmówiła udostępnienia dokumentów źródłowych, które uzyskać mogą jedynie policja, sąd lub prokuratura. Zaskarżonym postanowieniem organ ponownie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uwzględniając dotychczasowe ustalenia organ przyjął dzień [...] kwietnia 2016 r. za datę skutecznego doręczenia skarżącej decyzji, bowiem jest to ostatni dzień 14-dniowego okresu obowiązkowego przechowywania awizowanej przesyłki w placówce pocztowej, liczonego od dnia następnego po dniu pierwszego awizowania, które miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2016 r. Oznacza to, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] maja 2016 r. (piątek). Wniesienie w nin. sprawie odwołania w dniu [...] listopada 2016 r. nastąpiło więc z uchybieniem terminu, wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. Według organu stanowisko poczty zajęte po próbie uzupełnienia materiału dowodowego w wykonaniu ocen i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, znajdowało oparcie w art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188), zgodnie z którym operator pocztowy zobowiązany jest do zachowania tajemnicy pocztowej, obejmującej dane dotyczące faktu i okoliczności świadczenia usług pocztowych. Organ nie należy zaś do podmiotów uprawnionych zgodnie z art. 82 ust. 1 tej ustawy do uzyskania tych danych. Dlatego organ zmuszony był poprzestać na wyjaśnieniach operatora. Operatorem była Poczta Polska S.A. będąca jako operator wyznaczony instytucją o charakterze publicznym. Jego wyjaśnienia złożone w oparciu o dochodzenie o charakterze wewnętrznym, nie budziły wątpliwości. Z wyjaśnień tych wynika, że niewątpliwie pierwsze awizo przesyłki miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2016 r., co potwierdzają adnotacje na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Skoro adresat nie odebrał przesyłki w terminie 7 dni, to jest do dnia [...] kwietnia 2016 r. (piątek), zostało przygotowane powtórne awizo. Zostało ono opatrzone błędną datą [...] kwietnia 2016 r. (sobota), w której urząd pocztowy nie pracował, zamiast prawidłową [...] kwietnia 2016 r. (poniedziałek). Powtórne zawiadomienie zostało przekazane listonoszowi do doręczenia w dniu [...] kwietnia 2016 r. Według listonosza zostało ono pozostawione w tym samym dniu w skrzynce oddawczej adresata. Wobec niepodjęcia przesyłki w terminie, została ona zwrócona nadawcy w dniu [...] maja 2016 r. (poniedziałek). Informacje w systemie śledzenia przesyłek miały charakter jedynie poglądowy. Dowodzi to spełnienia wszelkich przesłanek doręczenia przesyłki, wynikających z art. 44 k.p.a. Nie miały znaczenia oświadczenia pełnomocnika skarżącej, że nie otrzymał żadnego z zawiadomień. W skardze do sądu administracyjnego adwokat reprezentujący skarżącą wniósł o dopuszczenie dowodu z przesłuchania pracowników obsługi klientów oraz listonosza na okoliczność wadliwej praktyki doręczenia przesyłek przez urząd pocztowy w latach 2016-2018. Wniósł ponadto o wstrzymanie wykonania decyzji z 2016 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia powołał fragmenty wyjaśnień poczty, w których przyznaje określone uchybienia doręczyciela przy świadczeniu omawianej usługi. Wynikające z nich wątpliwości skłoniły organ pierwszej instancji do ponowienia doręczenia. Organ nie rozpoznał wniosku dowodowego skarżącej z dnia [...].12.2016 r. Organ pomimo wskazań zawartych w wyroku, nie uzyskał nowych dowodów. Naruszenie procedury doręczeń wynika z dotychczasowych wyjaśnień poczty, które były niespójne między sobą. Stroną w sprawie była tylko skarżąca, chociaż decyzję doręczono również gminie. Wątpliwość co do daty powtórnego zawiadomienia, ma istotne znaczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak trafnie podkreślił Sąd w powołanym wyroku, w przypadku fikcji doręczenia ustanowionej w art. 44 k.p.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) wymaga się dokładnej realizacji przez organ doręczający (nadawcę) i przez operatora pocztowego ustawowych przesłanek skuteczności tego doręczenia. Szczególne znaczenie ma tutaj należyte udokumentowanie prawidłowości doręczenia, które następuje w formie adnotacji na kopercie przesyłki oraz w treści zwrotnego poświadczenia odbioru. Istotne znaczenie ma zatem udokumentowanie czynności zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej (art. 44 § 2 i 3 k.p.a., § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego Dz. U. poz. 545, wydanego na podstawie art. 47 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2188). Wymagane jest dochowanie kolejności miejsc, w których można pozostawiać zawiadomienie (awizo), patrz wyrok II FSK 3420/14. Zawiadomienie to powinno zawierać informacje odpowiadające treści art. 44 § 1 (niemożność doręczenia pisma adresatowi lub zastępczo na postawie art. 43 k.p.a.) oraz art. 44 § 2 (możliwość i termin odbioru przesyłki z miejsca pozostawienia czyli placówki pocztowej) i § 3 (powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru w terminie 14 dni od pierwszej próby doręczenia), a przede wszystkim o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tym terminie (przesyłkę uważa się za doręczoną wraz z upływem 14-dniowego terminu od dnia pierwszej próby doręczenia). W nin. sprawie w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie spełniające te wszystkie ustawowe wymogi. Udokumentowanie czynności operatora w podany sposób, uzasadnia uznanie doręczenia za skuteczne (por. wyroki II FSK 1506/15, I OSK 886/16 i II OSK 1158/14). Adresat może podjąć próbę podważenia mocy dowodowej treści zawiadomienia i adnotacji na kopercie, przez wniesienie reklamacji przesyłki pocztowej (patrz rozporządzenie w sprawie reklamacji usługi pocztowej, obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 474), na ten temat patrz wyrok II SA/Kr 628/17. W nin. sprawie wątpliwości budziła data ponownego zawiadomienia o przesyłce. W pierwszym postanowieniu organ pominął to zagadnienie, co wobec nakazu rygorystycznego przestrzegania wszystkich wymogów z art. 44 k.p.a. (patrz ponadto wyroki I OSK 23/07, 2105/11, 1280/13 i 1870/16 wraz z powołanym w nich orzecznictwem sądowym) w pełni uzasadniało jego uchylenie. W wyroku uchylającym nie wskazano konkretnie sposobu wyjaśnienia przez organ ujawnionej nieprawidłowości. Jak wiadomo zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a. powtórne zawiadomienie stwarza możliwość odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Istotna jest zatem data pierwszego zawiadomienia. Umieszczenie tego pierwszego zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej i jego data, zostały jak zaznaczono, należycie udokumentowane. Było ponadto bezsporne, że drugie zawiadomienie zostało dokonane, chociaż z obiektywnych przyczyn nie mogło to nastąpić w dniu [...].04.2016 r. (sobota). Z oczywistą omyłką pracownik poczty naniósł błędną datę, zaś doręczyciel pozostawiając awizo w dniu [...].04.2016 r. (poniedziałek), czyli w terminie prawidłowym, nie zauważył tej pomyłki. Jednocześnie z podaniem błędnej daty upływu pierwszego terminu 7-dniowego, pracownik poczty wprowadził do systemu informatycznego taką właśnie błędną datę. Poczta w wyniku reklamacji ujawniła te omyłki, skoro w jej dokumentacji podano prawidłową datę oddania drugiego zawiadomienia doręczycielowi i jego umieszczenia, czyli dzień [...].04.2016 r. Ustalenie omyłki dotyczącej daty drugiego awizowania, w tym przypadku nieistotnej dla skutku doręczenia (art. 44 § 3 i 4 k.p.a.), nie pozwala na stwierdzenie istotnego naruszenia art. 44 k.p.a. Pozostawienie pisma w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia również nastąpiło z dochowaniem ustawowego terminu. Podjęta przez organ próba uzyskania dokumentów źródłowych dla informacji podanych przez pocztę oraz należyte rozważenie przez organ znaczenia omyłkowego podania daty drugiego awiza, oznaczały wykonanie wiążących organ wskazań (art. 153 p.p.s.a. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Wnioski dowodowe skarżącej były oczywiście niedopuszczalne (art. 106 § 3 p.p.s.a.), niedoprecyzowane i spóźnione, skoro mogłyby zostać złożone jedynie w toku postępowania odwoławczego. Było oczywiste ponadto, że decyzja weszła do obrotu prawnego. Okoliczność uchybienia przez pocztę procedury doręczeń innych przesyłek, mogła mieć znaczenie uprawdopodobnienia, nie zaś dowodu podważającego prawdziwość potwierdzenia odbioru i adnotacji na kopercie. Nie miało znaczenia dla dochowania terminu ponowne doręczenie decyzji, tym razem w odpisie i bez informacji o ponowieniu doręczenia. W podsumowaniu Sąd wyraża ocenę, że ujawnione nieprawidłowości w działaniu poczty nie mogły podważyć mocy dowodowej dokumentów zawierających ustalenia o dochowaniu procedury z art. 44 k.p.a. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.