II SA/Wr 514/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w N. R. z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta N. R. I. stwierdza nieważność § 1 pkt 2, 3, 4, 9, 12, 15, 16, 17, § 5 ust. 1 pkt 3, 4, ust. 5, ust. 6, § 7, § 11 ust. 2 pkt. 2, 3, 4, 5, 8, § 21 ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 34, § 35, § 37, § 40 ust. 4, § 41, § 42 ust. 6, § 49 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od R. M. w N. R. na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący jako organ nadzoru wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – u.s.g.) o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2, 3, 4, 9, 12, 15, 16, 17, § 5 ust. 1 pkt 3 i 4 ust. 5, ust. 2, § 7, § 11 ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5, 8, § 21 ust. 3, § 34, § 35, § 37, § 40 ust. 4, § 41, 42 ust. 6 i § 49 uchwały Rady Miejskiej w Nowej Rudzie w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Nowa Ruda, z powodu istotnego naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), art. 7 Konstytucji, § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), art. 15 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz art. 431 kc. W uzasadnieniu skarżący na wstępie przytoczył art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały tj. 30 czerwca 2004 r. Kolejno skarżący twierdził, że organ przy uchwalaniu prawa miejscowego musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Przepis art. 4 ustanawia zamknięty katalog spraw mogących być przedmiotem uchwały. Organ nie był uprawniony do zawierania w uchwale definicji legalnych pojęć ustawowych, jak odpady (§ 1 pkt 2), odpady komunalne (pkt 3), odpady niebezpieczne (pkt 4), zbiorniki bezodpływowe (pkt 9), stacje zlewne (pkt 12), właściciele nieruchomości (pkt 15), zwierzęta domowe (pkt 16) i zwierzęta gospodarskie (pkt 17). Zakaz formułowania w akcie wykonawczym definicji określeń ustawowych przewiduje § 149 Zasad. Zgodnie z art. 5 cyt. ustawy obowiązek usuwania zanieczyszczeń dotyczy jedynie chodników położonych przy drogach publicznych, a nie wszystkich chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości, jak organ uchwalił w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały. Organ nie był upoważniony do nałożenia obowiązków w zakresie porządku na częściach nieruchomości służących do wspólnego użytku (§ 5 ust. 1 pkt 4 uchwały), usuwania sopli (§ 5 ust. 5) lub utrzymywania w należytym stanie terenów zielonych przez koszenie trawników, usuwanie zaschłej i skoszonej trawy oraz przycinanie drzew, krzewów i żywopłotów (§ 5 ust. 6). W § 7 uchwały organ zmodyfikował zapis art. 5 ust. 3 ustawy stanowiący o obowiązku uprzątnięcia zanieczyszczeń z przystanków komunikacyjnych oraz wydzielonych torowisk pojazdów szynowych, w szczególności pomijając obowiązek dotyczący torowisk. Poza zakresem upoważnienia ustawowego organ w § 11 ust. 2 uchwały wprowadził zakazy wypalania roślinności (pkt 2), niszczenia roślinności służącej wiązaniu gleby lub niszczenia roślinności i zwierząt przyczyniających się do oczyszczania środowiska (pkt 3), wykonywania robót w pobliżu drzew lub krzewów w sposób powodujący ich uszkodzenie (pkt 4), stosowania środków chemicznych w sposób szkodzący terenom zieleni lub zadrzewieniom (pkt 5), pobierania z wód powierzchniowych wody bezpośrednio do opryskiwaczy rolniczych oraz mycia ich w tych wodach (pkt 8). W § 21 ust. 3 uchwały organ określił możliwość pomniejszenia o połowę odległości miejsc na pojemniki i kontenery na opady w przypadku przebudowy, po uzyskaniu opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, czym bezpodstawnie ustanowił kompetencję lub obowiązek tego organu. W § 34 uchwały organ powtórzył regulacje art. 7 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 1, 2 i 2a ustawy. W § 35 uchwały nałożył obowiązek wywożenia odpadów na wskazane składowisko odpadków oraz nieczystości ciekłych do określonej zlewni, do czego organ nie był upoważniony. Miejsca te wyznacza gminny plan gospodarki odpadami. W § 37 uchwały organ ustalił normatywne ilości stałych odpadów komunalnych drobnych (ust. 1), obowiązujące przy rozliczeniach ryczałtowych (ust. 2), do czego nie był ustawowo upoważniony. W § 40 ust. 4 uchwały organ ustalił obowiązki osoby prowadzącej rejestr psów, także bez podstawy ustawowej. W § 41 organ powtórzył obowiązek właścicieli psów poddawania psów szczepieniom przeciwko wściekliźnie, wynikający z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625). W § 42 ust. 6 organ zmodyfikował zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzęta, ustanowione w art. 431 k.c. Według § 49 uchwały, kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w uchwale, podlega karze grzywny (ust. 1), w postępowaniu toczącym się według przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Stanowiło to powtórzenie zapisów art. 10 ust. 2a ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, chociaż zaznaczył w uzasadnieniu, że ,,nie ma odmiennego stanowiska" od skarżącego w zakresie § 41, § 42 ust. 6 i § 49 ust. 1 i 2 uchwały. Organ zarzucił, że niezgodnie z art. 52 p.p.s.a. skarżący nie wezwał organu do zmiany zaskarżonej uchwały. Organ zarzucił w końcu, że obecnie w przygotowaniu znajduje się nowa uchwała w sprawie zasad utrzymania czystości i porządku. Odnośnie szczegółowych postanowień uchwały organ wyjaśnił, że zdefiniował pojęcie użyte w uchwale, aby zapewnić jej precyzyjne rozumienie. W § 5 uchwały organ wymienił zgodnie z upoważnieniem ustawowym nieruchomości służące do użytku publicznego. W § 7 organ nie zmienił treści art. 5 ust. 3 ustawy w sposób niedopuszczalny. W § 11 uchwały organ uregulował sposób usuwania odpadów komunalnych, do czego był uprawniony. W § 21 ust. 3 uchwały organ nałożył obowiązek na mieszkańców, nie naruszając kompetencji wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Według organu zapisy § 34 uchwały są prawidłowe. Treść § 35 uchwały jest zgodna z gminnym planem gospodarki odpadami. Według art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy organ był upoważniony do ustanowienia w § 37 uchwały normatywów. Przepis § 40 ust. 4 uchwały jedynie precyzuje treść rejestru psów i sposób rejestracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 akty te ustanawiane są ,,na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa w odniesieniu do gminy ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 za zm.), w szczególności art. 40 u.s.g. W zależności od podstawy prawnej i przedmiotu regulacji akty te dzieli się na przepisy wykonawcze i przepisy porządkowe oraz ustrojowo-organizacyjne. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Art. 93 ust. 1 u.s.g. uprawnia organ nadzoru do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Uprawnienie to nie jest ograniczone terminem, natomiast zgodnie z art. 102a u.s.g. nie stosuje się wówczas art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Oznacza to w szczególności, że wbrew zarzutowi skargi organ nadzoru mógł w sposób procesowo skuteczny złożyć w nin. sprawie skargę pomimo braku wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą (por. nadal aktualną tezę 2 postanowienia NSA III SA 1361/02 ONSA 2003/4/136). Z zestawienia art. 94 i art. 92 Konstytucji wynika, że co do zasady stopień związania ustawą organu wydającego akt wykonawczy w postaci rozporządzenia jest większy, niż rady gminy przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego. Organ wydający rozporządzenie działa bowiem ,,na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". O ile wykonawczy charakter zaskarżonego aktu nie budził wątpliwości, o tyle nieuzasadnione byłyby wywody skarżącego zrównujące stopień związania zakresu upoważnienia ustawowego w obu przypadkach (por. wyrok NSA II OSK 102/08 NZS 2008/5/103, I OSK 326/06 Lex nr 236575 lub III SA 1721/99 OwSS 2000/4/114). W odniesieniu jednak do aktu wydawanego na podstawie art. 4 powołanej na wstępie ustawy z dnia 13 września 1996 r. (obecnie Dz. U. 2005 r. Nr 236, poz. 2008) wywody te były trafne, z uwagi na szczegółowy charakter upoważnienia ustawowego rady gminy w tym przypadku. Sąd w pełni aprobuje poglądy prawne wyrażone w glosie P. Zaborniaka do wyroku WSA w Rzeszowie II SA/RZ 59/07 (Samorząd Terytorialny 2008/3 s. 77). Należy dodać, że ustawodawca poprzez uszczegółowienie upoważnienia ograniczył zakres swobody rady gminy w kształtowaniu treści regulaminu, nie tylko z uwagi na jego materię pozwalającą na wkroczenie w konstytucyjnie chronione (art. 64 Konstytucji) prawo własności. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 2a omawianej ustawy karze grzywny podlega nie tylko ten, kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy, ale ponadto ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie (por. wyrok TK P 65/07). Dlatego przeniesienie do regulaminu, poza zakresem upoważnienia ustawowego, przepisów innych aktów normatywnych ustanawiających obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku, nie oznacza jedynie niedopuszczalnego co do zasady powtórzenia tych regulacji w akcie wykonawczym, ale przede wszystkim oznacza opatrzenie tych obowiązków sankcją karną, która w tych innych aktach nie występowała. Rada gminy zaś niewątpliwie nie była upoważniona do nałożenia sankcji karnej za niewykonanie jakichkolwiek obowiązków, wprowadzonych do regulaminu poza zakresem upoważnienia ustawowego (patrz wyrok TK P 65/07 OTK-A 2009/7/114 i wyrok SN III KK 245/09 Lex nr 529630). Obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku ustanowione są w art. 5 cyt. ustawy. Niewątpliwie z innych aktów normatywnych również wynikać mogą obowiązki, których nałożenie realizuje zasadniczo inne cele, które jednak pośrednio mogą wymuszać utrzymanie czystości i porządku bądź dookreślać związane z tym wymagania. Jednakże, jak zaznaczono, rada gminy nie została upoważniona do zbierania tych rozproszonych przepisów innych aktów normatywnych i ich powtórzenia w uchwalonym regulaminie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m.in. realizację innych (niż określone w art. 5 ust. 1 pkt 1-4 ustawy) obowiązków określonych w regulaminie (czyli, jak poprzednio stanowiła ustawa ,,w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 4"). Z punktu widzenia organu z przepisu tego wynika, że obowiązki ustanawiane w regulaminie powinny być ,,inne", a jedynie w zakresie obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 3 (zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych) organ (rada gminy) upoważniony został do określenia związanych z tym obowiązkiem wymagań. Organ nie miał zatem kompetencji do ponownego wprowadzenia do regulaminu obowiązków ustanowionych w omawianej ustawie, ale również wynikających z innych ustaw lub rozporządzeń wykonawczych. Przy uchwalaniu regulaminu nie powinny mieć dla organu znaczenia zawarte w ustawie pozostałe upoważnienia do wydania uchwał w określonym ustawowo przedmiocie (w dniu wydania zaskarżonej uchwały zawarte przykładowo w art. 6 ust. 1a, art. 6 ust. 2, art. 6a cyt. ustawy). Jedynie istotne powinno być szczegółowe upoważnienie zawarte w art. 4 ustawy, poza którego zakres organowi nie wolno było wykroczyć pod rygorem nieważności niezgodnych z tym przepisów uchwały. Przepis art. 4 stanowił, że szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczyć powinny i mogły jedynie 1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, b) sprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2. rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także wymagań dotyczących ich rozmieszczania oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, 3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, 4. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, 5. wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, 6. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (art. 4 w brzmieniu wynikającym z Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085). Jedynie z tym szczegółowo określonym zakresie rada gminy powinna dokonać uszczegółowienia lub doprecyzowania wymagań ustawowych. Organ nie był natomiast upoważniony do dokonania swoistej kodyfikacji wszelkich obowiązków nałożonych na określone podmioty w innych aktach normatywnych, mających jakiś związek z zagadnieniem utrzymania czystości i porządku w gminach. Organ nie był uprawniony tym bardziej do swoistego poprawiania ustawodawcy, przykładowo przez zamieszczenie rozbudowanych definicji odpadów komunalnych, gdy cyt. ustawa w art. 2 pkt 2 zawierała w tym zakresie jedynie ogólne odniesienie do ustawy o odpadach. Akt wykonawczy nie jest aktem samodzielnym także w tym znaczeniu, że zawsze będzie przez adresatów odczytywany łącznie z treścią ustawy upoważniającej oraz innych aktów prawnych regulujących związaną z nim lub podobną problematykę. Również dlatego organ wydający akt wykonawczy nie powinien przejawiać ambicji całościowego uregulowania danej problematyki, w tym poprzez włączenie w jego treść fragmentów już obowiązujących innych aktów normatywnych. Akt wykonawczy powinien być funkcjonalnie związany z treścią ustawy i służyć jej wykonaniu. Każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby wykonaniu ustawy, jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego. Akt wykonawczy zawiera regulację, która funkcjonalnie uzupełnia ustawę, jednak organ nie powinien wykraczać poza zakres upoważnienia nawet z powołaniem się na względy słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej lub potrzebę wyeliminowania skutków wadliwej ustawy (na ten temat patrz § 115, 116, 118 w związku z § 143 cyt. zasad techniki prawodawczej oraz § 149 tych zasad). Kwestie te były wielokrotnie naświetlane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Realizując postulat zwięzłości uzasadnienia tut. Sąd wskazuje jedynie, że w pełni aprobuje tezy prawne i poglądy przytoczone dla ich uzasadnienia, dotyczące nieważności przepisów regulaminu, w brzmieniu odpowiadającym przepisom zaskarżonej uchwały, odnoszących się do sposobu usuwania odpadów i zanieczyszczeń z nieruchomości (wyroki II SA/Bd 93/10) i II SA/ Bd 517/09), narzucania obowiązku składowania odpadów na określonych składowiskach (wyrok II SA/Wr 545/08, II SA/OI 417/08), usuwania nawisów (sopli) z elewacji budynków (II SA/Bd 633/08 ZNSA 2009/2/156), koszenia traw itp. (II SA/Rz 59/07 z cyt. wyżej glosą, II SA/Wr 310/07), normatywu odpadów (II SA/Wr 585/06), powtarzania przepisów innych aktów normatywnych i definiowania pojęć ustawowych (II SA/Go 471/06, II SA/Wr 527/06), niektórych obowiązków właścicieli psów (II SA/Op 62/09 – wszystkie wyroki w systemie Lex). Miał rację skarżący, że w § 7 zaskarżonej uchwały zbędnie powtórzono i bezpodstawnie zmodyfikowano art. 5 ust. 3 ustawy. W szczególności zaś organ nie twierdził, że na obszarze obowiązywania uchwały nie występują torowiska pojazdów szynowych. Nieprecyzyjne było uzasadnienie skarżącego odnośnie nieważności § 21 ust. 3 uchwały. Skarżący nie dostrzegł, że przepisy § 21 ust. 2, 3 i 4 uchwały stanowią dosłowne powtórzenie § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Powtórzenie to było zbędne, nie miało charakteru normatywnego i było mylące, a przede wszystkim, jak już wskazano, prowadziło do opatrzenia niewykonania wynikających z tego przepisu obowiązków sankcją karną. W tym zakresie Sąd orzekł wychodząc poza granice skargi zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Z przytoczonych względów oraz ponadto na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 1.12.2010 r.