II SA/Wr 54/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek (spraw.), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej części budynku gospodarczego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 517 zł (słownie: pięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. na wniosek I.Dż. wszczął postępowanie w sprawie "nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż położonego na granicy działek nr 168 i 167/4 ". Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) organ stopnia podstawowego nakazał inwestorowi – A.P., rozbiórkę nadbudowanej części budynku gospodarczego. Następnie w wyniku decyzji kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż, zaś decyzją Nr [...] (z tego samego dnia) - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wyżej przywołanej ustawy - Prawo budowlane, nakazał A.P. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] Nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie samowoli budowlanej a następnie decyzją z dnia [...], Nr [...], stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] umarzającej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1402/02, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. z dnia [...] Nr [...] i dwie decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego: z dnia [...] Nr [...] oraz z dnia [...], Nr [...]. Ponadto Sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...]. Wyrok stał się prawomocny z dniem 21 maja 2005 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, między innymi, że samowolnie wykonane przez A.P. roboty budowlane, doprowadziły do zrealizowania budynku mieszczącego się w pojęciu obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zatem traktowanie przez organy nadzoru budowlanego przedmiotowego obiektu jako nadbudowy istniejącej części obiektu gospodarczego, nie eliminowało – wobec brzmienia art. 28 Prawa budowlanego – wymogu uzyskania prawem przewidzianego zezwolenia, a zaniechanie tego obowiązku skutkowało koniecznością zastosowania wobec niego art. 48 Prawa budowlanego a nie art. 50 i związanego z nim art. 51 Prawa budowlanego. Powyższe okoliczności uzasadniały więc konieczność uchylenia decyzji WINB z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia [...] Sąd uzasadnił faktem, że organ II instancji aktem tym rozstrzygnął w odniesieniu do decyzji organu I instancji, którą na skutek braków formalnych odwołania, należało uznać za niezaskarżalną. Na skutek powyższego wyroku w obrocie prawnym pozostała ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzająca postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania - co jest jednoznaczne z zakończeniem tego postępowania - oraz nieostateczna decyzja tego organu z dnia [...] Nr [...], nakazująca – na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, rozbiórkę nadbudowanej części budynku gospodarczego, zaskarżona odwołaniem wniesionym przez A.P.. Po uzupełnieniu przez stronę braków formalnych odwołania od ww. decyzji o nakazie rozbiórki, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzeczeniem z dnia [...] Nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowano zmianą stanu prawnego, która miała miejsce w okresie między wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej a rozpatrzeniem odwołania przez organ II instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie nowelizacja przepisów ustawy – Prawo budowlane, która wprowadziła nowe zasady legalizacji samowoli budowlanych. Zgodnie z normą intertemporalną do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej noweli i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się – w zakresie samowoli budowlanej unormowanej w art. 48 – nowe przepisy. Przedstawione okoliczności uzasadniały zatem zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., gdyż uwzględnienie nowych uregulowań przy rozstrzyganiu sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nakazał A.P. rozbiórkę nadbudowanej części budynku gospodarczego położonego na działce nr 168 przy ul. [...] w M.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że orzekając uwzględnił zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Ponadto w dniu 30 listopada 2005 r. dokonał również oględzin obiektu, które utrwalił w protokole i w dokumentacji fotograficznej. Zdaniem organu, z dokonanych ustaleń oraz z przedłożonych dokumentów wynika, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki określone w art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania), umożliwiające legalizację samowolnie wybudowanej części obiektu. Stwierdzono bowiem brak aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla obszaru Mrozów oraz brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wykonanej nadbudowy i całego obiektu, co skutkowało koniecznością wydanie nakazu rozbiórki. W odwołaniu od powyższej decyzji A.P. zarzuciła nieuwzględnienie przy orzekaniu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Strona podnosiła, że zrealizowany obiekt objęty jest wyłączeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 lit. a ustawy, gdyż jest to parterowy budynek gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej o powierzchni zabudowy do 35m2. Tego rodzaju budowa wymaga zaś jedynie zgłoszenia. Przepis art. 48 ust. 1 ww. ustawy w aktualnym brzmieniu, odnosi się natomiast jedynie do przypadków, gdy inwestor nie posiada pozwolenia na budowę i nie dotyczy sytuacji gdy brak jest zgłoszenia. Dlatego – zdaniem odwołującej się - decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów a organ winien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie art. 49b omawianej ustawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwołując się do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2005 r. II SA/Wr 1402/02 podkreślił, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowle (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Dalej organ wyjaśnił, że przepis art. 48 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., podtrzymuje zasadę, że w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Zaznaczył również, że nakaz rozbiórki będzie wyłączony tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 omawianej ustawy tj. jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1a) albo z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu – w przypadku braku planu (pkt 1b), a także gdy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przywołane przepisy pozwoliły organowi odwoławczemu zauważyć, że jeśli analizowana samowola została zrealizowana na terenie, na którym brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a inwestor przed popełnieniem samowoli budowlanej nie posiadał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie jest możliwe jej zalegalizowanie. Zdaniem organu, właśnie taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Dla terenu na którym dokonano przedmiotowej samowoli nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego a inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje kwestia, czy przedmiotowa budowa narusza przepisy, w szczególności techniczno-budowlane, gdyż o przymusowej rozbiórce przesądza fakt niespełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Natomiast co do możliwości zastosowania w sprawie art. 49 b Prawa budowlanego, organ wyjaśnił, że legalizacja samowoli budowlanej na tej podstawie jest możliwa na analogicznych warunkach jak określone w art. 48 ust. 2, a więc gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu – w przypadku braku planu – a także jeżeli nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wobec poczynionych ustaleń oraz wobec faktu, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie samowolnej nadbudowy budynku, nakaz rozbiórki tej nadbudowy jest w ocenie organu odwoławczego słuszny. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A.P., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła mu naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, przez ich niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skarżącą stwierdziła, że rozumie prawny aspekt konieczności dokonania rozbiórki, ale prosi też o uwzględnienie w tej sprawie aspektu ludzkiego. Wyjaśniła, że sporny budynek wybudowany został przez poprzednią właścicielkę już w roku 1978 na miejscu dawnej drewnianej szopy stojącej na betonowych fundamentach. W takim stanie został naniesiony na mapy geodezyjne. Skarżąca nie miała zaś wiedzy o tym, że jego pokrycie wymaga pozwolenia na budowę i w roku 1998 zakończyła jego budowę wykonując strop i zadaszenie. Nadmieniła, że przedmiotowy obiekt jest jedynym budynkiem gospodarczym na jej działce, służy do przechowywania narzędzi rolniczych i w żaden sposób nie przeszkadza właścicielce sąsiedniej nieruchomości I.Dż.. Na koniec dodała, że jest osobą schorowaną, w podeszłym wieku i na dzień dzisiejszy nie jest w stanie ani fizycznie, ani finansowo sama dokonać rozbiórki. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Następnie postanowieniem z dnia [...] Nr [...] organ II instancji wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W związku z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. – Prawo budowlane, przedstawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, postanowieniem z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Wr 518/06, Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie. Wobec ustania wskazanej przyczyny zawieszenia, postępowanie zostało podjęte z urzędu, postanowieniem dnia 6 lutego 2008 r. Po podjęciu postępowania obecny na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i zawarte w niej wnioski wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania, natomiast uczestnik postępowania - I.Dż., wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Kierując się wspomnianym kryterium, sądy administracyjne mogą dokonać jedynie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Nie mogą natomiast oceniać zaskarżonych aktów kierując się innymi względami, jak np. celowości lub słuszności. Godzi się również zauważyć, że rozpoznając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Jak wskazują akta administracyjne zaskarżona decyzja podjęta została w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego. Niewątpliwie wykonane przez stronę roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku gospodarczego – jak już to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2005r. – doprowadziły do zrealizowania budynku mieszczącego się w pojęciu obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, co przesądzało o konieczności uzyskania przed wykonaniem tych robót stosownego zezwolenia. Brak takiego zezwolenia powodował stan samowoli budowlanej, który według stanu prawnego obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania – niezależnie od tego czy dotyczył on przypadku braku pozwolenia na budowę, czy też braku zgłoszenia właściwemu organowi wykonywanych robót - podlegał likwidacji w oparciu o art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W rozważaniach uwzględnić jednak należy, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w 2000 r. i wskutek kasacyjnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 1402/02) ostateczną decyzją zakończone zostało dopiero w roku 2006. W toku tego postępowania przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlanego, poddany był istotnym zmianom. I tak, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) nadała przepisowi nowe brzmienie, wprowadzając zmiany w ust. 1 oraz dodając ust. 2-5. Według nowego brzmienia ust. 1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast w ust. 2 określone zostały przesłanki legalizacji tak rozumianej samowoli budowlanej, które uzależniono od zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz od nienaruszania przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z kolei przypadki samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu budowy bez prawem wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, uregulowane zostały (w bardzo podobny sposób) w dodanym omawianą nowelą przepisie art. 49 b ustawy. Niewątpliwie przedstawione zmiany spowodowały istotne złagodzenie dotychczasowego rygoryzmu cechującego zwalczanie samowoli budowlanej. Nadal nakaz rozbiórki stanowił sankcję działania bez pozwolenia na budowę (lub bez uprzedniego zgłoszenia albo pomimo sprzeciwu organu), ale sankcja ta nie miała już charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlegała wyłączeniu w przypadkach określonych w ust. 2 obu wskazanych przepisów. Ustawodawca dopuścił więc możliwość legalizacji obiektu wzniesionego lub wnoszonego bez pozwolenia na budowę (lub bez zgłoszenia) o ile pozostawał on w zgodzie z przepisami oraz regułami sztuki budowlanej. Nowe zasady znalazły zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami znowelizowanych przepisów (tj. od dnia 11 lipca 2003 r.) oraz do stanów faktycznych zaistniałych przed datą 11 lipca 2003 r., jeżeli postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczęte zostało przed wskazaną datą i nie zostało zakończone decyzją ostateczną (por. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowane oraz o zmianie niektórych ustaw). Powyższe oznaczało, że również w niniejszej sprawie zastosowanie musiały znaleźć przepisy dotyczące samowoli budowlanej w nowym brzmieniu. Dodać też należy, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji - z dniem 31 maja 2004 r. - weszła w życie kolejna nowelizacja Prawa budowlanego, dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Na mocy przywołanego aktu zmieniono ust. 2, 3 i 5 omawianych przepisów. W wyniku tych zmian zalegalizowanie samowoli budowlanej, również w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji ostatecznej, było możliwe, jeżeli budowa okazała się zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo w razie jego braku, z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy. Uwzględniając przedstawione wyżej zmiany stanu prawnego organy nadzoru budowlanego jako podstawę orzeczonego nakazu rozbiórki wskazały przepis art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym omówionymi wyżej nowelizacjami. Z uzasadniania obu decyzji jasno wynika, że podstawą działania organów był również ust. 2 przywołanego przepisu. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym znajduje się budynek gospodarczy w którym dokonano nadbudowy oraz wobec braku ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, organy uznały brak możliwości jej legalizacji, a w konsekwencji konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki nadbudowanej części obiektu gospodarczego. Wspomniane na wstępie kryterium legalności, wiążące Sąd przy kontroli zaskarżonej decyzji, rodziło – co do zasady – wymóg przeprowadzenia tej kontroli w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie wydania tej decyzji. W judykaturze wskazuje się jednak, że wymóg ten nie ma charakteru bezwzględnego. Sąd rozpoznając sprawę zobowiązany jest bowiem uwzględnić również zdarzenia, które zaistnieją już po wydaniu kontrolowanej decyzji, szczególnie zaś zaszłości, które dostarczyłyby podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r., I FSK 511/06, LEX nr 285269). W rozpoznawanej sprawie taką istotną okolicznością wymagającą uwzględnienia jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P/37), w którym Trybunał uznał przepisy art. 48 ust.2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" za niezgodne z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższy wyrok ogłoszony został w dniu 29 grudnia 2007 r. i z tym dniem wszedł w życie. Przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczyło przepisów stanowiących podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji, zatem należało ustalić jakie skutki prawne wywołało ono dla rozpoznawanej sprawy. Rozważania rozpocząć należy od art. 190 ust. 1 Konstytucji RP który stanowi, że wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2002, z. 1, s. 6). Według poglądów prezentowanych w doktrynie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dzielą się na afirmatywne - stwierdzające konstytucyjność oraz negatywne - stwierdzające niekonstytucyjność zakwestionowanego aktu prawnego. Orzeczenie afirmatywne nie ma wpływu na byt badanego aktu prawnego, natomiast orzeczenie negatywne powoduje utratę mocy prawej danego aktu lub normy, bądź potrzebę wprowadzenia takich zmian ustawowych, które doprowadzą do stanu zgodnego z Konstytucją (J. Trzciński, Orzeczenia...; Z. Czeszejko –Sochacki, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, P i P 2000, z.12. s.20), Sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wskazuje, że należy on do wyroków negatywnych albowiem stwierdzono w nim niezgodność z Konstytucją kontrolowanych przepisów. Zaznaczyć wypada, że skutek niekonstytucyjności dotyczy jedynie zakresu wskazanego w sentencji wyroku. Tym samym w pozostałym zakresie (w jakim nie został wskazany w orzeczeniu), przepisy te nie zostały uznane za sprzeczne z Konstytucją. Podkreślić jednak trzeba, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w innych przepisach właściwych dla danego postępowania. Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest zatem – w świetle przywołanej normy konstytucyjnej - powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym (tak NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 1999 r. II SA 1027/99, LEX nr 4680 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. III SA/Gd 282/06, LEX nr 203309). Przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b, stanowiący podstawę dla wydania nakazu rozbiórki nadbudowanej części budynku gospodarczego, utracił moc w zakresie obejmującym wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" z dniem opublikowania w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. tj. z dniem 29 grudnia 2007 r. Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że choć wyrok Trybunału zapadł już po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji to jednak jeszcze przed rozpoznaniem przedmiotowej sprawy przez Sąd. W konsekwencji badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd będąc związany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, nie mógł do stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, stosować jako podstawy rozstrzygnięć organów przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b obejmującego wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", skoro przepis ten w tym zakresie utracił moc obowiązującą. Ze względu na miejsce Konstytucji w hierarchii aktów prawnych przepis ustawy niezgodny z Konstytucją nie może być źródłem praw i obowiązków (tak SN w wyroku z dnia 10 listopada 1999 r., I CKN 204/98, OSNC 2000/5/94). Mając na uwadze niekonstytucyjność przepisu stanowiącego w niniejszej sprawie podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego wskazać też trzeba na przepis art. 145a § 1 k.p.a., który daje podstawę żądania wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Zatem podnoszona okoliczność stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu aktu prawnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji, jest z woli ustawodawcy samodzielną podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Również po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Dodać należy, że naruszenia prawa, o którym mowa w przywołanym przepisie, nie można ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność miedzy treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ. W postępowaniu administracyjnym, przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się też takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów przy wydawaniu decyzji. Dotyczy to przykładowo niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a.). Wydanie decyzji z powołaniem się na przepis ustawy niezgodny z Konstytucją, powinno być utożsamiane z wydaniem aktu, który narusza przepisy wyższego rzędu. W doktrynie i judykaturze akceptowany jest więc pogląd, że podstawa wznowienia określona w art. 145 a § 1 k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728, OSP 2000/1/16 oraz podzielające ten pogląd wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007 r., I FSK 511/06, LEX nr 285268; wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 968/06, LEX n 267181; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r. III SA/Gd 282/06, LEX nr 203309). Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. bez znaczenia pozostaje i to, że wznowienie postępowania z przyczyny podanej w art. 145a § 1 k.p.a. następuje, po myśli art. 147 k.p.a., jedynie na żądanie strony (por. w tym względzie stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. II OSK 496/05 i przywołane w nim poglądy doktryny i orzecznictwa). Konsekwencją przedstawionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla niniejszej sprawy jest więc to, że przepisy zastosowane przez organy nadzoru budowlanego przy jej rozstrzyganiu, nie mogą być uznane za prawidłową podstawę tych orzeczeń, niezależnie od tego czy miało to wpływ na wynik sprawy, czy też nie. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w związku z art. 134 i art. 135 tego aktu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kompetentny organ będzie zobowiązany zastosować przepisy ustawy - Prawo budowlane z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającego z przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie to istotnie zmienia bowiem sytuację prawną samowoli budowlanych umiejscowionych na obszarach pozbawionych planu miejscowego, ułatwiając drogę do ich legalizacji. Ponadto merytorycznego ustosunkowania i oceny organu wymagać też będzie stanowisko skarżących, co do tego, że wykonane roboty wymagały jedynie zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę. O ile bowiem, przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, w przypadku braku pozwolenia na budowę i braku zgłoszenia, były dotknięte tylko drobnymi różnicami proceduralnymi, co mogło w niektórych przypadkach uzasadnić ich łączne traktowanie, to po orzeczeniu Trybunału sytuacja ta uległa zmianie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu w przypadku uwzględnienia skargi wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a., a podstawę dla orzeczenia o kosztach stanowił art. 200 przywołanego aktu.