II SA/Wr 55/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego typu "blaszak" I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adw. Tomasza Kasprzyka kwotę 590,40 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100), w tym 110,40 zł podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB), nakazującą M. C. rozbiórkę obiektu budowlanego typu "blaszak" o wymiarach zewnętrznych 2,20m x5,67m, usytuowanego na działce nr [...], AM-1 w D., gmina J.. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Podczas wizji przeprowadzonej w dniu 12 lipca 2011 r. na działce nr [...] D. PINB w O. ustalił, że został na niej usytuowany, między innymi, obiekt budowlany – barak blaszany o wymiarach 2,20m x 5,67m nie związany trwale z gruntem. Organ ustalił także, że na poddanej oględzinom nieruchomości oprócz ww. baraku, znajduje się również obiekt pełniący funkcję mieszkalną nietrwale z gruntem związany oraz budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej, obity blachą. Stwierdzono, że inwestorem ww. obiektów jest M. C., która nie posiada stosowanych zezwoleń ani decyzji na ich wybudowanie. W dniu 8 września 2011 r. PINB w O. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego wybudowana na działce nr [...] w D. obiektu pełniącego funkcję mieszkalną. W toku postępowania M. C. przedłożyła organowi kopię zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie na działce nr [...] parterowego budynku wolnostojącego o pow. 24 m2 o wymiarach 3 m x8 m i wysokości 5 m, które złożyła w dniu 18 lipca 2012 r. do Starosty Powiatowego w O.. Zgłoszenie to przyjęte zostało bez sprzeciwu. W dniu 27 sierpnia 2013 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny nieruchomości stwierdzając, że nadal usytuowane są na niej opisane wyżej obiekty budowlane, o niezmienionych wymiarach. W dniu 28 sierpnia 2013 r. PINB zawiadomił strony postępowania, że postępowanie wszczęte w dniu 8 września 2011 r. zostaje rozszerzone o budowę następujących obiektów: budynku garażowo – gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 4,98 x 2,96; baraku typku "blaszak" o wymiarach zewnętrznych 2,20 x 5,57 m; studni wraz z przyłączem, zbiornika na nieczystości ciekłe i przyłącza Następnie postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2014 r. wydanym na podstawie art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, PINB nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 49 ust. 3 ww. przepisu, niezbędnych dla legalizacji obiektu określonego jako barak typu "blaszak". Wobec nie wypełnienia przez M. C. nałożonego obowiązku, decyzją z dnia 18 lipca 2014 r. PINB na podstawie art. 49 b ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ww. ustawy, nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego typu "blaszak". Odnotować także należy, że organ wydał odrębne postanowienia odnoszące się do obiektu pełniącego funkcję mieszkalną oraz do obiektu garażowego. W związku z postępowaniami dotyczącymi tychże obiektów, M. C. przedłożyła organowi w dniu 30 marca 2014 r. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy O. w dniu 7 marca 2012 r. dla inwestycji polegającej na budowie gospodarstwa rolnego; własnoręczne wykonany projekt budynku pełniącego funkcję mieszkalną – barakowóz na kółkach, oraz akt notarialny umowy przeniesienia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb D. z dnia 30 lipca 2009 r. Postępowanie legalizacyjne dotyczące obiektu pełniącego funkcję mieszkalną oraz obiektu garażowego zakończono odrębnymi decyzjami administracyjnymi w których orzeczono nakaz ich rozbiórki. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji z dnia 18 lipca 2014 r.(odnoszącej do baraku typu "blaszak"), DWINB decyzją z dnia 19 września 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. DWINB wywiódł, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej przedmiotowego obiektu powinno być prowadzone (podobnie jak w przypadku pozostałych obiektów), na podstawie art. 48 a nie art. 49 b Prawa budowlanego. W tych okolicznościach PINB postanowieniem z dnia 3 października 2014r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zobowiązał M. C. do przedłożenia, w terminie do dnia 30 listopada 2014 r.: zaświadczenia burmistrza o zgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w razie braku planu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego dla przedmiotowego obiektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pouczył jednocześnie, że nieprzedłożenie dokumentów wskazanych w postanowieniu w wyznaczonym terminie spowoduje wydanie nakazu rozbiórki. Pismem z dnia 30 listopada 2014 r. M. C. wystąpiła do PINB o przedłużenie terminu złożenia dokumentów podając, że jest w trakcie "załatwiania projektów na posadowienie budynków na mojej działce". W odpowiedzi na powyższe wystąpienie organ pierwszej instancji wezwał skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania w terminie 7 dni żądania zawartego w piśmie z dnia 30 listopada 2014 r., wskazując, że wydał już kilka postanowień i decyzji określając w nich różne terminy. Skarżąca powinna zatem wskazać, które postanowienie czy też decyzja, ma być zmienione, określając jednocześnie konkretną datę, na którą ma być prolongowany termin. Pismem z dnia 17 lutego 2015 r. PINB poinformował o pozostawieniu bez rozpoznania podania skarżącej z dnia 30 listopada 2014 r., ze względu na nieuzupełnienie jego braków formalnych. Następnie decyzją z dnia 9 lipca 2015 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, PINB nakazał M. C. rozbiórkę obiektu budowlanego typu "blaszak" o wymiarach 2,20 m x 5,67 m, wskazując, że strona nie przedłożyła dokumentów niezbędnych do przeprowadzanie procedury legalizacyjnej. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji M. C. podniosła, że nie "wybudowała" obiektu lecz został on przywieziony na lawecie". Stwierdziła, że "jest to typowy "blaszak", który nie jest trwale z gruntem związany a wyposażony w płozy". Podała także, że blaszak – podobnie jak inne obiekty – traktowała jako tymczasowy, co wynikało z faktu, że przez cztery lata czekała na decyzję o warunkach zabudowy dla swojej działki. Po tylu latach czekania wyczerpały jej się fundusze na budowę małego domku. Wnosi więc o pozwolenie jej na dalsze użytkowanie przedmiotowych obiektów. Do odwołania strona załączyła sporządzony przez architekta "Projekt budowlany" dla wolnostojącego budynku letniskowego o pow. 34,9m2 oraz budynku gospodarczego o powierzchni całkowitej 12,5 m2 (2,20 x 5,7m). DWINB nie uwzględnił powyższego odwołania. Utrzymując w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego organ odwoławczy zauważył, że w celu ustalenia charakteru wybudowanego obiektu oraz trybu postępowania, dokonano w dniu 12 lipca 2011 r. oraz w dniu 27 sierpnia 2013 r. oględzin działki nr [...]. Ustalenia dokonane przez PINB w trakcie oględzin pozwalają na uznanie, że kwalifikacja obiektu, jako obiektu tymczasowego nieprzeznaczonego do rozbiórki lub przeniesienia po upływnie 120 dni, jest prawidłowa. Zdaniem organu, przedmiotowy obiekt wypełnia elementy definicji "tymczasowego obiektu budowlanego" zawartej w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. DWINB wskazał dalej, że według art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, zgłoszenie właściwemu organowi wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, w terminie określonym w zgłoszeniu o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Natomiast postawienie w określonym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem na okres dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Obiekt typu "blaszak", będący przedmiotem niniejszego postępowania stał bowiem na działce nr [...] w D., ponad 120 dni. Tym samym wymagał pozwolenia na budowę. Organ odnotował także, że co prawda, inwestorka dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych działce nr [...], polegających na budowie parterowego budynku gospodarczego wolno stojącego o pow. 24 m2 (3m x 8m i wysokości 6 m) ale wniosek taki złożyła w Starostwie Powiatowym w O. dopiero w dniu 16 lipca 2012 r., a więc już po posadowieniu obiektu. W świetle art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie może on być uznany za skuteczny. Podsumowując DWINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt stanowiący barak typu "blaszak", należy zaliczyć do kategorii tymczasowych obiektów budowalnych o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, które stanowią obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Taką ocenę przedstawił NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. (II OSK 1443/06) i organ w pełni ją podzielił. Tym samym budowa tego typu obiektu nie wymaga pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy spełniać będzie warunki wynikające z art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie zasadnie przyjęto, że przedmiotowy obiekt nie został objęty hipotezą art. 29 ust. 1 pkt 12, pkt 24 i pkt 25 Prawa budowlanego odnoszących się do budowy tymczasowych obiektów budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w tych przepisach, zwalniających z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można przyjąć, aby przedmiotowy obiekt był obiektem o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 25, gdyż nie można go zaliczyć do eksponatów wystawowych, nie jest też obiektem przeznczonym do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24) – nie jest także obiektem przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu ( art. 29 ust. 1 pkt 12). Podkreślając, że przepisy Prawa budowalnego przewidują możliwość legalizacji samowolnej realizacji obiektu budowalnego, organ odwoławczy wskazał, że PINB umożliwił stronie wdrożenie tego trybu. W tym celu wydał postanowienie z dnia 3 października 2014 r. nakładające na inwestorkę obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy, niezbędnych do przeprowadzania legalizacji. Termin dostarczenia tych dokumentów upłynął bezskutecznie. Inwestorka pomimo wyznaczonego czasu nie skorzystała z prawa legalizacji. W konkluzji wywodów stwierdzono, że bezwzględnie wiążący charakter przedstawionych wcześniej przepisów Prawa budowlanego powoduje, że organ nadzoru budowlanego nie ma swobody ich stosowania. W sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, PINB zobowiązany był więc do podjęcia czynności ściśle określonych w art. 48 ww. ustawy. Skoro organ tak uczynił, trudno stawiać mu z tego tytułu zarzuty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. C. powtórzyła, że nie wybudowała na swojej działce przedmiotowego obiektu. Barak "wjechał na lawecie" i jak dotąd stoi na betonowych bloczkach. Służy on jej do przechowywania, niepotrzebnych w danym sezonie rzeczy. Skarżąca uważa, że nie popełniła żadnej samowoli. Postawiła na swoje działce gotowe baraki, konieczne jej dla zamieszkania w czasie, gdy przez cztery lata oczekiwała na decyzję o warunkach zabudowy. Potem, przez trzy lata "nękał ją" nadzór budowlany. Skarżąca zwróciła także uwagę na zmianę przepisów Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r. przyznane zostało skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym. Podczas rozprawy w dniu 17 sierpnia 2016 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej, poparł skargę i zawarte w niej argumenty. Wskazał nadto, że organ dokonał błędnej kwalifikacji obiektu jako tymczasowego, gdyż zastosowanie do niego znajduje przepis art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz, że strona nie była należycie informowana o konsekwencjach nie przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r, poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli kontrolują prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego przez organy administracji publicznej, w tym trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła dany organ do wydania zaskarżonego aktu. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/. Stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Według art. 135 ww. ustawy, kontrola sądowa sięgać może wszystkich aktów podjętych w granicach sprawy, jeżeli jest konieczne do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Uwzględniając przytoczone wyżej zasady dokonywanej kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęta została z naruszeniem przepisów procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wydanej przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i decyzji ją poprzedzającej, stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r., w szczególności art. 48 ust. 1 w związku art. 48 ust. 4 (w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustawy (Dz.U. 2015, poz. 443). Zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 48 ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z art. 48 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 : 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Stosownie do art. 48 ust. 3 ww. ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W myśl art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Przed oceną prawidłowości zastosowania przez organy trybu postępowania wynikającego z przywołanych przepisów ustawy - Prawo budowlane, koniecznym było zatem odniesienie się do kwestii charakteru obiektu będącego przedmiotem, którego dotyczy niniejsza sprawa. Zdaniem Sądu, obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania opisany szczegółowo w protokołach oględzin PINB z dnia 12 lipca 2011 r. i z dnia 21 sierpnia 2013 r. jako obiekt budowalny typu "blaszak", właściwie zakwalifikowany został do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przywołanym przepisem, tymczasowy obiekt budowlany jest to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zaznaczyć też należy, że tymczasowe obiekty budowlane, jakkolwiek stanowią element zagospodarowania przestrzeni, nie muszą niekiedy odpowiadać ustawowemu zdefiniowaniu pojęć budynku, budowli czy też obiektu małej architektury (porównaj wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 791/05 -niepublikowany i z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1099/05 publikowany ONSA i WSA 2008, nr 1, poz. 17). W niniejszej sprawie organy swoją ocenę kwalifikacji spornego obiektu oparły na oględzinach, których protokoły znajdują się w aktach sprawy i dokumentacji fotograficznej. Wynika z nich niezbicie, że mamy do czynienia z barakiem blaszanym nie posiadającym fundamentów i nie związanym w sposób trwały z gruntem. Na brak związania z gruntem wskazuje także sama skarżąca najpierw w odwołaniu podając, że "jest to typowy blaszak budowalny który nie jest trwale związany z gruntem lecz posiada płozy", a następnie w skardze, stwierdzając, że" barak przywieziony został jako jedna bryła na lawecie i posadowiony jest nadal na bloczkach betonowych". Treść skargi potwierdza także, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Organy prawidłowo uznały również, że przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu tymczasowego o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. W myśl przywołanego przepisu, pozwolenia na budowę nie wymaga bowiem budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsca w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Powyższe oznacza, że usytuowanie obiektu budowlanego nietrwale połączonego z gruntem, na okres dłuższy niż 120 dni, nie podlega wyjątkowi przewidzianemu w ww. przepisie, a tym samym wymaga pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że sporny obiekt funkcjonował ponad 120 dni, (co najmniej 3 lata), co uniemożliwiało uznanie go za obiekt niewymagający pozwolenia na budowę. O takim okresie jego bytności, co najmniej od daty pierwszych oględzin (lipiec 2011 r.) świadczą przywołane wcześniej protokoły z oględzin i wykonana dokumentacja fotograficzna. W postępowaniu administracyjnym prawidłowo przyjęto zatem, że obiekt budowlany określany jako barak typu "blaszak", wzniesiony na działce skarżącej wymagał – wraz z innymi tego typu obiektami - uzyskania pozwolenia na budowę. Charakter tego obiektu, jego konstrukcja oraz zastosowane do budowy materiały i technologia, a nadto czas na jaki został posadowiony (przekraczający 120 dni), świadczy o tym, że można mu przypisać cechy obiektu budowlanego, który winien być objęty dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Sądu, nie jest trafna podnoszona na rozprawie argumentacja pełnomocnika skarżącej. Sporny obiekt nie może być bowiem kwalifikowany jako "budynek" o którym mowa a art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, już choćby z tego względu, że ze względu na brak cechy trwałości związania z gruntem oraz brak fundamentów, nie może być zakwalifikowany, do tej kategorii obiektu budowlanego jaką jest budynek (por. art. 3 pkt 2 ww. ustawy). Na budowę przedmiotowego obiektu skarżąca przed jego posadowieniem bezspornie nie uzyskała pozwolenia na budowę. Wystąpiła więc okoliczność uzasadniająca wszczęcia postępowania mającego na celu usunięcie stanu samowoli budowanej, zgodnie z przepisami art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Organy w sposób prawidłowy wdrożyły zatem postępowanie przy zastosowaniu ww. norm, jednak postępowanie to przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów k.p.a., co spowodowało, że rozstrzygnięcie zawierające nakaz rozbiórki uznać należy co najmniej za przedwczesne. W sprawie istotne jest, że bezpośrednią przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki, było nie wywiązanie się przez skarżącą z obowiązku przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 P.b, który to obowiązek, zgodnie z postanowieniem z dnia 3 października 2014 r. miał być zrealizowany w terminie do dnia 30 listopada 2014 r. Literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego wskazuje jednak, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. W orzecznictwie wielokrotnie już wskazywano, że termin o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli, bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. A zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Możliwe zatem jest, aby organ pierwszej instancji korzystnie dla strony zmienił termin w którym zobowiązana była wykonać obowiązki o ile strona, przed upływem terminu wystąpi z odpowiednim wnioskiem przedstawiając konkretną argumentację. Rozpatrując taki wniosek organ winien mieć na uwadze wymogi art. 7 k.p.a. (działania zgodnie z prawem ale i z uwzględnieniem interesu strony) jak też art. 8 k.p.a. (pogłębianie zaufania do organów władzy). Jeżeli wniosku nie uwzględni powinien swoje stanowisko w tym względzie odpowiednio umotywować, gdyż określenie terminu mieści się w granicach uznania administracyjnego. W konsekwencji, skoro organ może przedłużyć dowolnie termin, to również uznanie przez organ - nawet po upływie ww. terminu, że obowiązek został wykonany, daje podstawę do legalizacji zabudowy która nie narusza prawa ani interesów prawnych skarżącego. W związku z powyższym zauważyć należy, że skarżąca pismem z dnia 30 listopada 2014 r. skierowanym do organu pierwszej instancji wystąpiła o "przedłużenie terminu przedłożenia dokumentów", uzasadniając to tym, że jest "w trakcie załatwiania projektów na posadowienie budynków na mojej działce". PINB – po wcześniejszym zastosowaniu art. 65 § 2 k.p.a., nie odniósł się jednak w ogóle do tego wniosku i pozostawił go bez rozpoznania. Powyższa okoliczność została zupełnie pominięta przez organ II instancji pomimo, że zasada dwuinstancyjności postępowania nakłada na ten organ obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w całości. Zasada ta, sformułowana w przepisie art. 15 k.p.a., objęta jest ochroną wynikającą z art. 78 Konstytucji RP. Jej idea sprowadza się do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej administracyjnej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) które skutecznie wniesione, gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Rozpoznanie sprawy przez organ II instancji obejmuje ponowne merytorycznego rozpatrzenie zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Organowi odwoławczemu nie wolno więc ograniczać się do tylko do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji (postanowienia), czy też tylko do kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu (np. wyrok WSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997/1/35; wyrok WSA z dnia 14 października 1999r., sygn. IV SA 1313/98, Lex nr 48725). Organ ma sprawę ponownie rozpoznać w jej całokształcie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że obowiązkiem organu II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy było odniesienie się do wniosku skarżącej z dnia 30 listopada 2014 r. W pierwszym rzędzie oceny wymagało, czy istotnie wniosek ten dotknięty był brakami formalnymi i czy PINB uprawniony był do zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. ze wszystkimi jego konsekwencjami. Organ II instancji kwestii tej jednak w ogóle nie badał. Nie zasługuje zatem na aprobatę stwierdzenie organu odwoławczego, że termin przedłożenia dokumentów upłynął bezskutecznie a inwestorka, pomimo wyznaczonego czasu, nie skorzystała z prawa legalizacji. Pogląd ten wyrażony bowiem został bez należytego odniesienia się przez organ odwoławczy do wniosku strony z dnia 30 listopada 2014 r., a w konsekwencji bez zbadania zasadności pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Bezsprzecznie zatem, na etapie postępowania odwoławczego doszło do naruszenia obowiązków nałożonych na organ art. 15, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy jeżeli się zważy, że organ pierwszej instancji, pozostawiając bez rozpoznania przedmiotowy wniosek, działał z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. W myśl art. 63 § 2 k.p.a., pismo strony powinno bowiem zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Bezsprzecznie także wymagania w zakresie żądania strony są przez nią samą konkretyzowane i organ nie ma prawnej możliwości do dyskrecjonalnej zmiany owego żądania. Innymi słowy mówiąc, o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ i w razie wątpliwości, co do charakteru żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powinność owa wynika z zasad ogólnych postępowania określonych w art. 9 k.p.a., bowiem to na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Organy administracji obowiązane są też prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli (art. 8 k.p.a.). Ponadto treść art. 7 k.p.a. w której określono zasadę prawdy obiektywnej, sprowadza się do obowiązku dokładnego ustalenia żądania strony, ponieważ to ono zakreśla granice danej sprawy. W przypadku wątpliwości co do treści podania, organ zobowiązany jest treścią art. 64 § 2 k.p.a., w myśl którego: "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania", do podjęcia czynności w zakresie ustalenia treści rzeczywistego żądania strony. Powołany przepis stanowi normę nakazu obligującą organ właściwy do załatwienia wniesionego podania do określonego i konkretnego, wskazanego w nim zachowania - tj. do działania wyrażającego się do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków we wskazanym terminie. (patrz szerzej : wyrok WSA w Lublinie Sygn. akt. II SA/Lu 1201/03 z 22.06.2004r. OŚP 2004/3/64). W niniejszej sprawie, względy wskazane w piśmie PINB z dnia 23 grudnia 2014r. nie uzasadniały – zdaniem Sądu - stosowania art. 64 § 2 k.p.a. Organ zażądał bowiem od strony sprecyzowania żądania przez określenie, które postanowienie lub decyzja ma być zmieniona, oraz przez wskazanie konkretnej daty na którą ma być prolongowany termin przedłożenia dokumentów. Tymczasem wniosek strony z dnia 30 listopada 2014 r. jasno określał, że strona wnosi o "zmianę terminu" dostarczenia wskazanych przez organ dokumentów w związku z tym, że inwestorka "jest w trakcie załatwiania projektów na posadowienie budynków" a nie o zmianę konkretnego aktu administracyjnego. Z treści tego podania nie wynika – tak jak przyjął to organ – żądanie zmiany decyzji czy też postanowienia, ale jedynie ustalenia przez organ nowego terminu dla przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (dotychczasowy termin upływał wszak w dacie złożenia tego wniosku). Wyznaczenie nowego terminu dla dostarczenia przedmiotowych dokumentów, na pewno nie wymagało zmiany decyzji administracyjnej a ewentualna zmiana postanowienia którym termin ten określono, wobec faktu, że jest to postanowienie niezaskarżalne nie wymagała sformalizowanego trybu postępowania. Możliwa byłaby również zmiana terminu odrębnym postanowieniem. Skoro strona nie artykułowała, że wnosi o zmianę decyzji (tym bardziej, że w decyzji nie określa się terminu dostarczenia dokumentów), to niezrozumiała jest uwaga organu, że dotychczas wydał kilka decyzji i postanowień określając odpowiednio różne terminy. Zauważyć należy, że wcześniejsza decyzja PINB z dnia 18 lipca 2014 r., dotycząca obiektu typu "blaszak", została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją kasacyjną z dnia 19 września 2014 r. Natomiast postępowania w stosunku do pozostałych obiektów zlokalizowanych na działce skarżącej, zakończone zostały decyzjami ostatecznymi z dnia 7 lipca 2014 r. (co do obiektu o charakterze mieszkalnym) i z dnia 19 września 2014 r. (co do obiektu garażowego) a więc na długo przed nałożeniem na stronę obowiązku przedłożenia dokumentów z terminem określonym do dnia 30 listopada 2014 r. Skoro wniosek o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów strona złożyła w ostatnim jego dniu, a przed organem nie toczyły się już inne postępowania dotyczące działki skarżącej – poza postępowaniem dotyczącym przedmiotowego baraku – to logicznym jest, że przedmiotowy wniosek dotyczył tego właśnie postępowania. Za brak formalny wniosku skarżącej nie można także uznać braku konkretnej daty do którego termin miałby być prolongowany. Ustalenie tego terminu należy bowiem do uznaniowej kompetencji organu, który powinien go ustalić w sposób jak najbardziej realny, uwzględniając wskazane ewentualnie przez stronę przyczyny przedłużenia terminu. W świetle powyższych okoliczności nie jest więc jasna intencja organu i powody dla których wystosował do strony wezwanie o podanej wcześniej treści. Jeżeli jednak nawet hipotetycznie przyjąć (z wezwania bowiem wprost to nie wynika), że organ nabrał wątpliwości co do tego, czy żądanie strony dotyczy tylko postanowienia z dnia 3 października 2014 r. czy też jest dalej idące (dotyczy postępowań już zakończonych) - aczkolwiek zdaniem Sądu jest to mało przekonujące - to wezwanie sformułowane w sposób wcześniej przedstawiony nie prowadzi do ich wyjaśnienia. Brak w nim bowiem czytelnego i precyzyjnego pytania skierowanego w tym zakresie do strony i jedoczesnego pouczenia, spełniającego wymogi art. 9 k.p.a. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że warunkiem skuteczności zastosowania trybu określonego w art. 64 § 2 k.pa. jest prawidłowe wezwanie do usunięcia braków formalnych podania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że wezwanie tego rodzaju powinno zawierać ścisłe określenie braków wymagających usunięcia na podstawie konkretnych przepisów prawa, zaś tryb z art. 64 § 2 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy wnoszący podanie nie uzupełnił braków formalnych w terminie lub uzupełnił je, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1251/10). Trzeba mieć także na uwadze – jako okoliczność niezwykle istotną – że przewidziana przepisem art. 64 § 2 k.p.a. ustawowa konstrukcja służyć ma w pierwszej kolejności ochronie interesu podmiotów wnoszących podanie, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu uniknięcia braków formalnych (R.Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz pod redakcją R.Hausera i M.Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 299). Z gwarancyjnym charakterem konstrukcji prawnej wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku, wiąże się obowiązek organu administracyjnego w postaci wezwania wnoszącego podanie do usunięcia określonych braków w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do postępowania w celu wyeliminowania tych braków (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11). W doktrynie trafnie zwraca się uwagę na to, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. - teza 2). Oznacza to również, że wezwanie powinno być tak sformułowane aby skutecznie doprowadzić do wyeliminowania braków formalnych podania. Zdaniem Sądu, wezwanie wystosowane w niniejszej sprawie do skarżącej, powyższych wymogów nie spełnia. Potwierdza to stanowisko o wadliwym i naruszającym art. 7, art. 8, art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. działaniu organu. Reasumując uznać należy, że zarówno z wezwania organu pierwszej instancji jak też z akt sprawy nie wynika, że istniała konieczność zastosowania trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. Kwestia prawidłowości zastosowania ww. przepisu pozostała jednak zupełnie poza kontrolą organu odwoławczego. Tymczasem konsekwencją wskazanego uchybienia jest brak należytego rozpatrzenia przez organ wniosku strony o przedłużenie terminu przedłożonych dokumentów. Okoliczność ta ma znaczenie dla sprawy, skoro strona wnosiła o ustalenie innego terminu w związku z tym, że zleciła opracowanie projektu budowlanego. Dokument taki załączony został do odwołania i przekazany DWINB, który tę okoliczność również pominął pomimo, że wskazuje on na wolę skarżącej złożenia koniecznych dokumentów. Nie uwzględniono również, że skarżąca na etapie wcześniejszych postępowań dotyczących innych obiektów, przedłożyła organom decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...] dla gospodarstwa rolnego oraz akt notarialny potwierdzający jej tytuł prawny do wskazanej nieruchomości. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności uznać należy, że organy przedwcześnie orzekły nakaz rozbiórki, co do przedmiotowego obiektu budowlanego typu "blaszak". Podkreślić należy, że unormowana przepisem art. 48 Prawa budowlanego instytucja rozbiórki nie działa automatycznie, nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne, z tego względu nie można stosować go w sytuacjach, gdy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji orzekającej o rozbiórce organy nie oceniły przedłożonych prze stronę dokumentów a wcześniej nie rozpatrzyły w sposób należyty wniosku z dnia 30 listopada 2014 r. o zmianę terminu wykonania nałożonych obowiązków. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne prawne, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 64 § 2, art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ dokona oceny złożonych dotychczas przez skarżącą dokumentów i w przypadku uznania, że nie spełniają one w całości lub w części wymogów art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, rozpozna wniosek skarżącej o zmianę terminu ich przedłożenia. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 135 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 250 ww. ustawy w zw. z § 4 ust.1 ust. 2 i 3 w związku z § 21 ust.1c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015r. poz.1801).